Brief regering : Online aangejaagde openbare-ordeverstoringen

Nr. 739
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 mei 2024

Op 25 oktober jl. heeft de Minister van Justitie en Veiligheid uw Kamer de door de
Landsadvocaat gemaakte analyse gestuurd van de huidige wettelijke bevoegdheden om
online aangejaagde openbare-ordeverstoringen tegen te gaan.1 Toegezegd is om een beleidsreactie te sturen als onderdeel van een bredere update
over het handelingsperspectief inzake online aangejaagde openbare-ordeverstoringen.2 Met deze brief geven wij opvolging aan deze toezegging.

Onze maatschappij wordt geconfronteerd met online aangejaagde openbare-ordeverstoringen.
We bedoelen hiermee (dreigende) fysieke verstoringen van de openbare orde, die online
beginnen of online worden versterkt. Er is inmiddels enige ervaring opgedaan met dit
fenomeen. De praktijk laat zien dat de aard van de online uitingen erg uiteenlopend
is. Denk bijvoorbeeld aan online oproepen om in opstand te komen tijdens de avondklokrellen
in coronatijd en de uit de hand gelopen weggeefactie in winkelcentrum Zuidplein in
Rotterdam naar aanleiding van een online oproep van een YouTuber.3

In uw Kamer is op verschillende momenten gesproken over het handelingsperspectief
voor burgemeesters, waarbij een aantal leden aandacht heeft gevraagd voor een (preventieve)
bestuurlijke maatregel om op te treden tegen online uitingen.4 Wij nemen deze zorgen over de mogelijkheden om op treden tegen online aangejaagde
openbare-ordeverstoringen serieus. Burgemeesters hebben hier een belangrijke, maar ook ingewikkelde
taak. Online aangejaagde openbare-ordeverstoringen kunnen naar aard en inhoud uiteenlopen,
wat betekent dat de inzet van interventies maatwerk vergt. Wij achten het belangrijk
dat burgemeesters, de politie en het openbaar ministerie (OM) beschikken over en kennis
hebben van handelingsperspectief ten aanzien van online aangejaagde openbare-ordeverstoringen.
Dit betreft zowel juridische als niet-juridische interventies.5

In deze brief (en in de bijlage) zetten we het handelingsperspectief uiteen aan de
hand van de analyse van de Landsadvocaat naar de huidige wettelijke bevoegdheden om
online aangejaagde openbare-ordeverstoringen tegen te gaan.6 Daarna gaan we in op andere acties die zijn uitgevoerd of nog worden uitgevoerd ten
aanzien van (de versterking van) het handelingsperspectief.7 Hierbij wordt aandacht besteed aan (het verstevigen van) de informatiepositie van
de politie en van gemeentebesturen en de verplichtingen voor internetplatforms op
het gebied van contentmoderatie. Het overzicht in de bijlage geeft een nadere toelichting
op deze acties en laat nog duidelijker zien welke interventies de overheid kan inzetten
om online aangejaagde openbare-ordeverstoringen te voorkomen of te beheersen. Tot
slot wordt ingegaan op het al dan niet creëren van een aanvullende bestuurlijke maatregel
in de wet.8

Handelingsperspectief

De analyse van de Landsadvocaat van het huidig handelingsperspectief laat zien dat
er verschillende strafrechtelijke, bestuursrechtelijke en civielrechtelijke mogelijkheden
zijn om op te treden tegen online gedrag. Cruciaal is om het handelingsperspectief
te bezien in het licht van het relevante grond- en mensenrechtelijk kader. Binnen
dit vraagstuk gaat het in ieder geval om artikel 10 van het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 7 van de Grondwet (Gw) (het recht op vrijheid
van meningsuiting).

Juridische interventies

Strafrechtelijk kan worden opgetreden wanneer online uitingen kunnen worden gekwalificeerd
als opruiing (zoals het oproepen tot geweld), voorbereiding van openlijke geweldpleging,
smaad, laster of uitlokking tot een strafbaar feit. Het is belangrijk dat de politie
en het OM in staat zijn kennis te nemen van strafbare feiten, zodat ze waar mogelijk
en wenselijk kunnen opsporen en vervolgen. Dit betekent niet per se dat de openbare-ordeverstoring
kan worden voorkomen. Enerzijds heeft dit te maken met de snelheid en het gemak waarmee
de informatie wordt gedeeld. Vervolging van een verspreider van strafbare uitingen
betekent namelijk niet dat anderen de uitingen niet overnemen, verder delen of in
andere bewoordingen verspreiden.9 Anderzijds kan onbekend zijn wie strafbare uitingen verspreidt. Vooral daar waar
het gaat om gevallen waarin wordt opgeroepen tot geweld, met een specifieke tijd en
locatie, is het belangrijk om te voorkomen dat deze uitingen een groot bereik krijgen.
De officier van justitie kan internetplatforms daarom bevelen om bepaalde content
te verwijderen, zelfs nog voordat er sprake is van een veroordeling.10 Daarnaast acht de Landsadvocaat verdedigbaar dat in bepaalde gevallen aan een verdachte
of veroordeelde bijzondere voorwaarden worden opgelegd door de officier van justitie
of de rechter die ertoe strekken dat niet (opnieuw) online mag worden opgeroepen tot
strafbare feiten of anderszins onrechtmatige gedragingen of dat de verdachte of veroordeelde
dit niet mag aanjagen.

Civielrechtelijk kan in bepaalde gevallen worden opgetreden tegen de verspreiding
van onrechtmatige uitingen die leiden tot verstoring van de openbare orde. In deze
gevallen kan de verspreider van de desbetreffende uitingen in rechte worden aangesproken.
Deze interventie is bijvoorbeeld ingezet door de gemeente Bodegraven-Reeuwijk.11 Ook bestaat de mogelijkheid om bijvoorbeeld een internetplatform civielrechtelijk
aan te spreken vanwege onrechtmatige content op zijn platform, met als doel de content
ontoegankelijk te maken. Deze laatste mogelijkheid zal vooral relevant zijn wanneer
de identiteit van verspreiders van onrechtmatige content onbekend is of wanneer snelle
verspreiding van onrechtmatige content moet worden tegengegaan.

De digitaledienstenverordening (Digital Services Act, DSA) kan hieraan een bijdrage
leveren. Dit is een Europese verordening met onder andere tot doel de online veiligheid
te vergroten, waardoor (digitale) grondrechten van burgers beter worden beschermd.
De DSA biedt duidelijke kaders voor de rol en verplichtingen van internetplatforms
en andere tussenhandeldiensten.12 In het geval van illegale of onrechtmatige content, zoals opruiing of laster, moeten
tussenhandeldiensten deze content verwijderen of ontoegankelijk te maken zodra ze
er daadwerkelijke kennis van hebben. Doen ze dat niet, dan riskeren ze aansprakelijkheid.
De DSA schrijft voor dat er kennisgevings- en actiemechanismen moeten zijn waarmee
gebruikers van die diensten de aanwezigheid van illegale of onrechtmatige inhoud kunnen
melden zodat een internetplatform er daadwerkelijk kennis van krijgt.13 Tussenhandeldiensten moeten ook een contactpersoon voor autoriteiten aanwijzen. Dat
moet eraan bijdragen dat autoriteiten makkelijker contact kunnen leggen met online
platformen en hostingdiensten. Bijvoorbeeld om opruiing, voorbereiding van openlijke
geweldpleging, uitlokking tot een strafbaar feit en andere illegale inhoud bij hen
te melden. De toezichthouder op deze verplichtingen in Nederland is de Autoriteit
Consument en Markt (ACM). De ACM en toezichthouders in andere lidstaten kunnen bij
niet-naleving van deze verplichtingen boetes en andere sanctiemaatregelen opleggen
aan tussenhandeldiensten die daar zijn gevestigd.

Het bestuursrecht kent geen specifieke bevoegdheden om op te treden tegen online uitingen.
Er zijn wel algemene bevoegdheden. Deze kunnen allereerst betrekking hebben op de
fysieke wereld, waarbij de gevolgen van online gedrag worden tegengegaan, bijvoorbeeld
via een gebiedsverbod, noodverordening of veiligheidsrisicogebied. De Landsadvocaat
voorziet dat in het geval van (een ernstige vrees voor) ernstige wanordelijkheden,
mogelijk een noodbevel kan worden ingezet tegen online uitingen die deze wanordelijkheden
aanjagen.14 In dat geval moet de online uiting, gelet op de context, specifieke situatie en beschikbare
informatie, reden geven om ernstig te vrezen voor zulke wanordelijkheden. Het gaat
dan om situaties waarin op basis van informatie ernstige wanordelijkheden ernstig
zijn te vrezen vanwege een gedane uiting, bijvoorbeeld een oproep tot rellen. Het
optreden op basis van een noodbevel is in die zin preventief, dat het na de gedane
uiting wordt opgelegd, maar voordat de wanordelijkheden op straat zijn ontstaan. Het
noodbevel mag daarbij niet in strijd zijn met het preventieve censuurverbod uit artikel
7, derde lid, Gw. Het is niet te zeggen wat de concrete grenzen zijn voor de toepassing
van een noodbevel in een dergelijk geval. Mogelijk kan er ook een toekomstige, soortgelijke,
uiting mee voorkomen worden, bij ernstige vrees voor het ontstaan van wanordelijkheden.
Dat is casusafhankelijk en daarvoor is ook geen of nagenoeg geen jurisprudentie voorhanden.

Informatiepositie

Om te bepalen welke interventie het meest geschikt is om een online aangejaagde openbare-ordeverstoring
te voorkomen dan wel te beheersen, is het van belang dat online uitingen die qua aard
relevant zijn binnen deze context, tijdig worden gesignaleerd. Dit is niet alleen
van belang om online in te kunnen grijpen, maar ook om in de fysieke wereld adequaat
te kunnen optreden.15 Daarbij is een belangrijke taak weggelegd voor de politie, die onder gezag van de
officier van justitie respectievelijk de burgemeester, de strafrechtelijke rechtsorde
respectievelijk de openbare orde handhaaft in de fysieke wereld. De politie moet zoveel
mogelijk in staat zijn haar taak goed uit te voeren. Strafrechtelijk zijn er opsporingsbevoegdheden
en daarbij horen dus ook bevoegdheden die passen bij de manier waarop openbare-ordeverstoringen
tot stand komen in een wereld waar het gebruik van communicatietechnologie kan leiden
tot openbare-ordeverstoringen in de fysieke wereld.16 Daarom is het Ministerie van Justitie en Veiligheid in gesprek met de politie en
burgemeesters over potentiële nieuwe politiebevoegdheden in het kader van de handhaving
van de openbare orde.17 De Tweede Kamer wordt voor de zomer geïnformeerd over de laatste stand van zaken
van dit traject. Daarnaast is het van belang dat gemeenten – met ondersteuning van
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten – de in oktober 2023 door het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gepubliceerde handreiking en het juridisch
kader ten aanzien van online onderzoek door gemeenten in het kader van handhaving
van de openbare orde en veiligheid in de praktijk toepassen.18

Ondersteuning praktijk

Om gemeenten, de politie en het openbaar ministerie verder te ondersteunen bij de
juiste en effectieve toepassing van de mogelijke interventies, heeft het Centrum voor
Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) in opdracht van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid diverse instrumenten ontwikkeld. Zo maakt het barrièremodel inzichtelijk
welke gelegenheden, signalen en partijen een rol spelen bij online aangejaagde openbare-ordeverstoringen.
Het model laat vervolgens zien welke juridische en niet-juridische interventies ingezet
kunnen worden door deze partijen om op te treden tegen online uitingen. De barrières
uit het model richten zich op de online wereld en zijn daarmee een aanvulling op de
fysieke interventies die bij (dreigende) verstoringen van de openbare orde ingezet
kunnen worden. De kracht van het model is dat het een palet aan mogelijkheden laat
zien. Denk bijvoorbeeld aan een strafrechtelijke interventie of de inzet van communicatiemiddelen
vanuit de gemeente.19 Het barrièremodel en andere instrumenten van het CCV (zoals beschreven in de bijlage)
worden actief onder de aandacht van de partners gebracht, omdat kennisuitwisseling
essentieel is en bijdraagt aan een versterking van de samenwerking tussen partners
op dit terrein.

Aanvullende wettelijke bevoegdheid

Een aantal burgemeesters20 heeft gevraagd om een aanvullende wettelijke bevoegdheid waarmee kan worden opgetreden
tegen online uitingen die kunnen leiden tot een openbare-ordeverstoring.21 Ook Kamerleden hebben hier in verschillende commissiedebatten en via schriftelijke
vragen aandacht voor gevraagd.22 Dit kwam ook aan bod tijdens het dertigledendebat van 24 januari jl. waarbij de leden
Helder en Van der Plas een motie hebben ingediend (en aangehouden) die de regering
verzoekt deze wettelijke grondslag in de Gemeentewet te creëren voor burgemeesters.23 Zoals hierboven is opgenomen (en uit de bijlage bij deze brief blijkt) zijn er diverse
wegen te bewandelen wanneer na een online uiting uit (politie)informatie blijkt dat
er ernstige vrees is voor ernstige wanordelijkheden in de fysieke ruimte, zoals het
noodbevel (artikel 175 van de Gemeentewet). De motie vatten we daarom op als een verzoek
om uit te kijken naar een aanvúllende bestuursrechtelijke mogelijkheid voor burgemeesters
om op te treden.

Zeker gelet op de uiteenlopende voorbeelden van het fenomeen en het onvoorspelbare
verloop daarvan, begrijpen wij de behoefte om op te kunnen treden tegen online oproepen
die leiden tot zulke verstoringen. Het is immers de burgemeester die is belast met
de handhaving van de openbare orde. Het waarmaken van die verantwoordelijkheid wordt
bemoeilijkt door online ontwikkelingen.24

Het verbieden van uitingen, zowel online als in de fysieke wereld, raakt de vrijheid
van meningsuiting. Dit is een fundamenteel recht binnen onze democratische rechtsstaat.
Artikel 7 Gw bepaalt daarin de kaders en welke beperkingen eventueel mogen worden
aangebracht. Hieruit volgt dat niemand voorafgaand verlof (toestemming) nodig heeft
uitingen te doen, ongeacht de inhoud. Zoals de Landsadvocaat in de analyse aangeeft,
betekent dit dat ingrijpen vóórdat de uiting is gedaan (of voordat kenbaar is wat
de uiting zal inhouden), vanwege de inhoud van de uiting, niet is toegestaan. De Grondwet
staat het creëren van een preventieve bestuurlijke maatregel – gericht op de inhoud
van een uiting – daarom niet toe. Artikel 7, derde lid, Gw biedt wel enige ruimte
voor de overheid om reactief op te treden vanwege de inhoud van een uiting, mits dit
gebeurt op basis van een voldoende wettelijke grondslag in een wet in formele zin.
Gelet op het belang en de functie van de uitingsvrijheid, moet hier terughoudend mee
worden omgegaan. In het advies van de Landsadvocaat zijn hiervan ook diverse uitwerkingen
te zien, zoals de voornoemde strafbaarstellingen. De toepassing hiervan is steeds
met waarborgen omkleed, zoals rechterlijke toetsing. Voor wat betreft het maken van
een aanvullende wettelijke grondslag die burgemeesters de mogelijkheid zou geven om
op te treden tegen online uitingen, zien wij, mede gelet op deze bestaande mogelijkheden,
geen reden. Ook een dergelijke regeling zou volgens het EVRM en de Grondwet waarborgen
moeten bevatten die vergelijkbaar zouden zijn met bestaande instrumenten.25

Het is maar de vraag of een aanvullende bevoegdheid in de praktijk effectiever zal
zijn dan de bestaande instrumenten. Het opleggen van een verbod om bepaalde uitingen
te doen (of te herhalen), voorkomt niet dat derden de uitingen overnemen (al dan niet
in andere bewoordingen) of verder verspreiden. Daarbij wordt de handhaving van een
dergelijke maatregel bemoeilijkt, onder meer vanwege de «grootte» van het internet,
buitenlandse internetplatforms en het gebruik van schuilnamen. Wanneer de maatregel
niet effectief kan zijn, is een inbreuk op een grondrecht ook niet te rechtvaardigen.26 Een aanvullende bevoegdheid zou mogelijke bezwaren ten aanzien van de snelheid of
de effectiviteit van de bestaande mogelijkheden ook niet kunnen opheffen.

Verder achten wij de wens om een dergelijke bevoegdheid bij de burgemeester te beleggen
begrijpelijk, maar gelet op de rolverdeling toch onwenselijk. Hoewel de burgemeester
is belast met de handhaving van de openbare orde, geldt die taak uitsluitend binnen
de eigen gemeentegrenzen. Dat zou bij online aangejaagde openbare-ordeverstoringen,
die zich bij uitstek snel kunnen verplaatsen en vaak ook gemeentegrensoverschrijdend
zijn, een effectieve handhaving kunnen beperken. Dit betekent namelijk dat meerdere
burgemeesters bevoegd zijn voor het deel dat hun eigen gemeente aangaat, wat vraagt
om coördinatie van regelgeving en handhaving.27

Zoals blijkt, zijn er naast niet-juridische maatregelen volgens de Landsadvocaat ten
slotte juridische mogelijkheden om online aangejaagde openbare-ordeverstoringen tegen
te gaan. Straf-, civiel- en bestuursrechtelijk zijn er wegen om te bewandelen in reactie
op een online uiting. Ook om die uiting te beëindigen, de gevolgen ervan te voorkomen
of beperken of herhaling ervan tegen te gaan. Gelet hierop ontraden wij de motie-Helder/Van
der Plas waarin wordt verzocht een wettelijke grondslag in de Gemeentewet te creëren
voor een preventieve bestuurlijke maatregel. Wel achten we het van belang om in gesprek
te blijven met burgemeesters om te kijken hoe we hen nog beter kunnen ondersteunen
bij het benutten van het bestaande handelingsperspectief. Er zijn immers burgemeesters
die aangeven in de praktijk vast te lopen, terwijl er afhankelijk van het geval verschillende
(juridische) mogelijkheden kunnen zijn. Hierbij denken wij in ieder geval aan een
betere kennisdeling over het handelingsperspectief en versterking van de samenwerking
tussen partners op dit terrein.

Resumé

Bij het tegengaan van online aangejaagde openbare-ordeverstoringen lijkt het laveren
tussen chaos en censuur, zoals recent vanuit de wetenschap treffend is opgemerkt.28 We staan daarbij niet met lege handen en zowel burgemeesters, als het OM en de politie
hebben daarin een taak. De analyse van de Landsadvocaat laat zien dat er juridische
interventies zijn om op te treden tegen online uitingen. Dat er mogelijkheden voorhanden
zijn, wil niet zeggen dat de problematiek hiermee makkelijk is opgelost. Fundamenteel
blijft de afweging tussen het tegengaan van openbare-ordeverstoringen en de vrijheid
van meningsuiting. Verstrekkende bevoegdheden zouden in strijd komen met de Grondwet.

De strafrechtelijke, bestuursrechtelijke en civielrechtelijke mogelijkheden om op
te treden tegen online uitingen kunnen betrekking hebben op personen, maar bijvoorbeeld
ook op internetplatforms waarmee het verspreiden van strafbare of onrechtmatige content
kan worden verspreid. Daarnaast moet de effectiviteit van niet-juridische interventies
niet worden onderschat. Het is belangrijk dat de interventies worden toegepast en
dat kennis hierover wordt gedeeld. Uiteraard blijven wij in verbinding met de praktijk
en met inachtneming van de benodigde zorgvuldigheid kijken wij op welke wijze het
instrumentarium en de toepassing ervan kan worden versterkt. In dit kader wordt onder
andere gekeken naar de informatiepositie van de politie en een eventuele uitbreiding
van online politiebevoegdheden in het kader van de handhaving van de openbare orde.
Bij deze verkenning worden burgemeesters betrokken.

Burgemeesters hebben binnen dit vraagstuk een belangrijke en ingewikkelde taak. We
hebben begrip voor de behoefte aan een duidelijk handelingsperspectief. In de bijlage
bij deze brief gaan we nader in op de verschillende acties die zijn uitgevoerd of
nog worden uitgevoerd ten aanzien van (de versterking van) het handelingsperspectief.
De gevraagde wettelijke bevoegdheid verhoudt zich niet goed met de Grondwet en stuit
onzes inziens ook op genoemde praktische en territoriale bezwaren. Een aanvullende
bestuurlijke bevoegdheid om achteraf op te treden tegen online uitingen die openbare-ordeverstoringen
aanjagen, achten wij evenmin aan de orde. Strafrechtelijk optreden levert een effectieve
bijdrage aan het voorkomen van de ordeverstoringen waarmee burgemeesters geconfronteerd
worden.

Daarbij blijft het van belang om via verschillende gremia met elkaar in gesprek te
blijven over deze maatschappelijke opgave en passende mogelijkheden voor burgemeesters
en andere betrokken actoren om te gaan met het fenomeen van online aangejaagde openbare-ordeverstoringen. Deze brief en het overzicht in de bijlage kunnen hierbij als basis dienen.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge