Brief regering : Adviesrapport Adviesraad Migratie Derderangsburgers en de EU-detacheringsrichtlijn

Nr. 124
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 mei 2024

Op 13 maart jl. publiceerde de Adviesraad Migratie (hierna Adviesraad) zijn Adviesrapport
«Geen derderangsburgers. De risico’s voor gedetacheerde arbeidsmigranten en de Nederlandse
samenleving». Conform de afspraken met Uw Kamer geef ik in deze brief, mede namens
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, mijn appreciatie van dit advies.

Ik ben de Adviesraad zeer erkentelijk voor dit adviesrapport. Het rapport van de Adviesraad
vraagt aandacht voor gedetacheerde arbeidsmigranten die extra kwetsbaar zijn, zeker
als het om derdelanders gaat die vaak afhankelijk zijn van hun werkgever voor de werk-
en verblijfsvergunning1. In het rapport worden kwesties belicht die mij zeer aan het hart gaan. Ik deel de
zorgen van de Adviesraad dan ook. Tijdens mijn werkbezoeken heb ik gezien dat arbeidsmigranten
nog te vaak in omstandigheden leven en werken die Nederland onwaardig zijn. Onze medemensen
worden gereduceerd tot het werk dat zij verrichten als arbeidsmigrant.

Het verbeteren van de omstandigheden van arbeidsmigranten staat hoog op de agenda
van dit kabinet. In 2020 presenteerde het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten
(commissie Roemer: hierna; het Aanjaagteam) het rapport «Geen Tweederangsburgers».
Dit rapport beschrijft met welke misstanden op het gebied van werken en wonen arbeidsmigranten
in Nederland geconfronteerd worden. Een aantal van de aanbevelingen van de Adviesraad
komen overeen met die van het Aanjaagteam. Het kabinet voert de aanbevelingen van
het Aanjaagteam onverkort en met urgentie uit om alle arbeidsmigranten in Nederland
beter te beschermen en misstanden tegen te gaan.

Tegelijkertijd realiseer ik me dat het ingezette beleid om misstanden aan te pakken,
slechts een deel van de negatieve gevolgen van arbeidsmigratie bestrijdt. Het kabinet
onderkent dat aanvullende maatregelen nodig zijn om gerichter arbeidsmigratiebeleid
te voeren. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft uw Kamer geïnformeerd2 over de maatregelen die binnen het huidige kabinet zijn besproken, maar waarover
geen overeenstemming is bereikt. Het is aan een nieuw kabinet om te besluiten of en
hoe zij meer grip op arbeidsmigratie wil krijgen en welke keuzes dat vraagt.

1. Leeswijzer

Hieronder ga ik eerst in op de constateringen van de Adviesraad en schets ik de context
van grensoverschrijdende detachering binnen Europa. Daarna ga ik in op de belangrijkste
conclusies en aanbevelingen.

2. Constateringen Adviesraad

De Adviesraad constateert dat binnen de Europese Unie grensoverschrijdende detachering
een groeiend fenomeen is. Dit heeft met name voor gedetacheerde arbeidsmigranten in
arbeidsintensieve sectoren ongewenste gevolgen. Deze komen overeen met wat eerder
is geconstateerd door onder andere het Aanjaagteam. Zo bevinden ook gedetacheerde
arbeidsmigranten zich in een positie waarin zij afhankelijk zijn van hun werkgever
voor onder andere huisvesting. Dat maakt hen kwetsbaar voor arbeidsmisstanden en zelfs
dakloosheid bij verlies van werk. Daarnaast constateert de Adviesraad dat er een groeiend
aantal derdelanders via EU-detachering in Nederland werkt. Gedetacheerde derdelanders
zijn extra kwetsbaar voor misstanden zoals onderbetaling, slechte arbeidsomstandigheden
en, in het ernstigste geval, zelfs arbeidsuitbuiting omdat ze vaak ook afhankelijk
zijn van hun werkgever voor hun verblijfs- en werkvergunning. Misstanden rond arbeidsmigranten
hebben gevolgen voor de samenleving als geheel. Het leidt tot oneerlijke concurrentie,
druk op de publieke voorzieningen en op onze leefomgeving. Hiermee daalt het draagvlak
voor (arbeids)migratie.

3. Context

Vrij verkeer van werknemers en diensten

Een goed werkende en eerlijke interne markt voor personen, goederen, kapitaal en diensten
is het belangrijkste middel van de EU om welvaart en banen te creëren. De interne
markt biedt niet alleen kansen voor burgers, consumenten en ondernemers, maar is ook
essentieel voor het concurrentievermogen van Nederland en de EU ten opzichte van de
rest van de wereld.

Het vrij verkeer van werknemers en diensten maakt het relatief eenvoudig voor burgers
en ondernemers uit EU-/EER-landen en Zwitserland3 om in Nederland te werken of diensten te verrichten. Voor werkgevers levert het vrij
verkeer van werknemers meer arbeidsaanbod op. Hiervan profiteren burgers en bedrijven
van alle lidstaten. Ook Nederlandse bedrijven en burgers benutten de mogelijkheden
om zich in andere EU-/EER-landen en Zwitserland te vestigen, er te werken, te wonen
of te studeren. Het vrij verkeer van diensten en werknemers levert een belangrijke
bijdrage aan onze (kennis)economie, innovatieve slagkracht en concurrentiepositie.
Het vrij verkeer is dan ook één van de fundamenten van de Europese samenwerking.

EU-detachering

Ondernemingen uit lidstaten van de EU, EER of uit Zwitserland kunnen in het kader
van het vrij verkeer van diensten hun werknemers tijdelijk ter beschikking stellen
in Nederland voor de uitvoering van een transnationale dienst. Dit wordt detachering
genoemd. Ook zelfstandige ondernemers kunnen in het kader van het vrij verkeer van
diensten een opdracht in Nederland uitvoeren. Andersom kunnen Nederlandse bedrijven
en zelfstandigen van de mogelijkheid gebruikmaken om in een andere EU-lidstaat diensten
te verrichten en hun werknemers tijdelijk te detacheren.

Zoals de Adviesraad constateert zien we de laatste jaren een hoog aantal detacheringen.
In 2023 zijn volgens het nationale meldloket in totaal 96.290 unieke werknemers in
Nederland werkzaam geweest. Dit is exclusief meldingen voor detacheringen in het wegvervoer.

Derdelanders

Derdelanders die rechtmatig werken en verblijven in een andere lidstaat kunnen in
Nederland worden gedetacheerd, ook door uitzendbureaus. Dit is ook uiteengezet door
de Afdeling advisering van de Raad van State in haar Voorlichting over het vrij verkeer
van personen en diensten (2022). Aan gedetacheerde derdelanders komen de rechten toe
van de Europese detacheringsrichtlijn4, die in 2018 is herzien5. De detachering van derdelanders is legaal, mits aan een aantal voorwaarden voldaan
wordt. De betrokken derdelanders moeten bijvoorbeeld in de betreffende EU-lidstaat
recht op werk en verblijf hebben gekregen en daar gewoonlijk werken. Zij moeten voor
hun werkgever tijdelijk werkzaamheden verrichten in een andere EU-lidstaat in het
kader van een dienstverlening. In de praktijk blijkt dat niet altijd aan de voorwaarden
voldaan wordt en er soms sprake is van oneigenlijke detachering of schijnconstructies.
Dergelijke detacheringsconstructies zijn onwenselijk. Dit constateert de voormalige
Italiaanse premier Enrico Letta ook in zijn recent verschenen rapport over de toekomst
van de interne markt6.

Het is onwenselijk om drie redenen. Ten eerste betreft het, zoals de Adviesraad ook
constateert, werknemers met een kwetsbare positie. Ze zijn afhankelijk van hun werkgever
voor werk- en verblijfsvergunning waardoor ze minder goed voor zichzelf op kunnen
komen. Daardoor lopen ze een groter risico op ondermaatse arbeids- en leefomstandigheden.
Ten tweede betekent het dat we minder grip hebben op tijdelijke migratie vanuit derde
landen. Deze gedetacheerde derdelanders werken immers niet op grond van een Nederlandse
tewerkstellingsvergunning. Het migratiebeleid van de zendende lidstaat is bepalend.
Ten derde kan het leiden tot oneerlijke concurrentie tussen bedrijven. Bij detachering
kan er sprake zijn van een verschil in loonkosten vanwege bijvoorbeeld lagere sociale
premies in de zendende lidstaat. Op deze manier ontstaat er oneerlijke concurrentie
met werkgevers wiens werknemers rechtstreeks in Nederland werken.

Het aantal derdelanders dat in Nederland werkzaam is door detachering is hoog. In
2021 kwamen er ongeveer 17.000 derdelanders via deze route naar Nederland, exclusief
de wegvervoersector. In 2022 zijn er volgens het nationale meldloket 22.500 derdelanders
in Nederland werkzaam geweest en in 2023 was dit aantal 23.5007. Jaarlijks wordt in de Staat van Migratie gerapporteerd over deze aantallen8. Een aanzienlijk deel van deze werknemers wordt gedetacheerd door in Polen en Litouwen
gevestigde bedrijven en heeft de Oekraïense of Wit-Russische nationaliteit.

De Adviesraad zet de 22.500 derdelanders die in 2022 volgens het nationale meldloket
gedetacheerd zijn geweest in Nederland af tegen het aantal van 4.010 reguliere werkvergunningen
die zijn afgegeven voor derdelanders in 2022.

Het aantal van 4.010 betreft positieve adviezen van het UWV aan de IND, voor de afgifte
van gecombineerde vergunningen voor verblijf en arbeid (gvva’s). Het gaat daarbij
alleen om arbeidsmigranten die voor langer dan 3 maanden naar Nederland komen. Er
zijn echter ook arbeidsmigranten die, net als sommige gedetacheerde werknemers, voor
korter dan 3 maanden naar Nederland komen, of die al rechtmatig in Nederland verblijven.
Voor hen verleent het UWV tewerkstellingsvergunningen (twv’s). Die zijn niet in de
cijfers meegenomen. Daarnaast werden er in 2022 voor ruim 30.000 kennismigranten vergunningen
verleend. Het aantal van 4.010 kan dus niet één-op-één vergeleken worden met het aantal
gedetacheerde derdelanders. Dit neemt niet weg dat het aantal derdelanders dat op
basis van detachering in Nederland werkt, omvangrijk is.

Aanbevelingen

In het rapport worden door de Adviesraad op vier thema’s aanbevelingen gedaan. Hieronder
geef ik een reactie op deze aanbevelingen.

1) Rem de race naar de bodem door flexibilisering van de arbeidsmarkt intensiever aanpak
te pakken;

○ Sluit flexibele arbeidsovereenkomsten zoals detacheringsconstructies uit in bepaalde
risicosectoren waar veel misstanden voorkomen en geen verbetering optreedt. Als voorbeeld
dient het ingrijpen door de overheid in de Duitse en Belgische vleesverwerkende industrie.

Het is belangrijk om misstanden met detachering aan te pakken, maar detachering uitsluiten
in bepaalde sectoren is hiervoor een zeer vergaande optie. Het kabinet heeft gekozen
voor het toelatingsstelsel dat in voorbereiding is en misstanden in de uitzendsector
moet helpen. Uitzendbureaus, ook uit andere EU-lidstaten, kunnen dan alleen uitzendkrachten
naar Nederland detacheren wanneer zij zijn toegelaten. Daarvoor moeten ze voldoen
aan voorwaarden gericht op het tegengaan van misstanden. De markt moet eerst een kans
krijgen om, met de invoering van het toelatingsstelsel, verbetering te laten zien
voordat we nóg ingrijpendere maatregelen nemen. De ontwikkelingen in andere lidstaten
zoals België en Duitsland volg ik met interesse. Daarnaast voer ik met verschillende
sectoren gesprekken om met concrete acties misstanden aan te pakken, en wordt in het
arbeidsmarktpakket (o.a.) voorgesteld om de onzekere periodes van uitzenden te verkorten.
Daarom neemt het kabinet deze aanbeveling niet over.

○ Zorg dat gemeenten een bedrijfseffectrapportage als voorwaarde stellen voor de vestiging
van bedrijven die gebruik maken van (gedetacheerde) arbeidsmigranten. Dergelijke effectrapportages
zouden niet enkel kunnen kijken naar huisvesting (waar nu mee wordt geëxperimenteerd
in enkele gemeenten), maar ook naar de vraag welke arbeidscontracten geboden worden
en of werkgevers voldoende investeren in arbeidsomstandigheden en sociale inbedding.

De effectrapportage bij nieuwe bedrijvigheid, zoals deze nu door de VNG in pilotvorm
wordt getest, stelt zowel gemeenten als het bedrijfsleven in staat om vroegtijdig
inzicht te krijgen in de effecten van nieuwe bedrijvigheid en de huisvestingsbehoefte
als gevolg van de inzet van arbeidsmigranten. De effectrapportage helpt gemeenten
om met bedrijven een constructief gesprek aan te gaan over de lokale woonopgave en
stelt gemeenten in staat om de uitkomsten mee te laten wegen in besluitvorming en
beleidskeuzes. Daarnaast kunnen provincies hier op sturen bij gemeenten door huisvesting
van arbeidsmigranten onderdeel te maken van hun verordening ruimtelijke ordening.
De provincie Zuid-Holland doet dit al.

Op dit moment heeft de effectrapportage nog geen gevolgen voor de vergunningverlening
aan bedrijven. De juridische haalbaarheid van het randvoorwaardelijk maken van de
effectrapportage wordt (o.a. binnen de kaders van de Omgevingswet) op dit moment nader
onderzocht. Eventuele vervolgstappen zijn aan een volgend kabinet.

○ Stel als (nationale en lokale) overheid bij aanbestedingen ook zelf eisen aan de contractvorm
waaronder mensen worden aangesteld en weiger met werkgevers in zee te gaan die werken
met gedetacheerde arbeidsmigranten.

Het kabinet erkent dat overheden hierin een voorbeeldrol hebben. Jaarlijks geven Nederlandse
overheden samen veel geld uit aan producten, werken9 en diensten. Door doelbewust hun inkoopkracht in te zetten kunnen overheden bijdragen
aan oplossingen voor de maatschappelijke uitdagingen waar Nederland voor staat, zoals
het verbeteren van de positie van gedetacheerde arbeidsmigranten. Overheden kunnen
onder verwijzing naar en met inachtneming van de Aanbestedingswet 2012 – zoals dat
de voorwaarden voldoende verband houden met het voorwerp van de opdracht – bijzondere
voorwaarden aan een contract verbinden. Hieraan moet een ondernemer die een opdracht
gegund heeft gekregen aan voldoen. Deze voorwaarden moeten zijn opgenomen in de aanbestedingsstukken
en kunnen o.a. verband houden arbeidsgerelateerde en sociale overwegingen.

Dergelijke voorwaarden moeten binnen bestaande (Europese) regelgeving passen zoals
de Europese detacheringsrichtlijn. Dit betekent dat zolang inschrijvende ondernemers
(ook buitenlandse) voldoen aan de (Europese en nationale) regelgeving het niet mogelijk
is om ondernemers/werkgevers, die werken met gedetacheerde arbeidsmigranten, te weigeren.

2) Pak malafide werkgevers harder aan en intensiveer de handhaving;

○ Zorg dat er grote consequenties zijn voor werkgevers en betrokken partijen in de detacheringsketen
die gedetacheerde arbeidsmigranten benadelen. Dat kan door het verhogen van boetes
(2.1) of door een zwarte lijst op te stellen van malafide ondernemers (2.2). Om te
zorgen dat ze hun overtredingen niet kunnen voortzetten onder een andere bedrijfsnaam
moet er strenger gecontroleerd worden of overtreders geen doorstart maken (2.3).

(2.1) Alle werkgevers in Nederland, dus ook inleners van gedetacheerde arbeidsmigranten,
moeten zich houden aan onze Nederlandse arbeidswetten. Het begrip arbeidsmigrant als
zodanig komt niet voor in onze arbeidswetten, het begrip werknemer wel. Ook arbeidsmigranten
met een werkgever of inlener zijn werknemers. Er kan dus geen apart boeteregime ontwikkeld
worden speciaal gericht op werkgevers die specifiek arbeidsmigranten als werknemers
in dienst hebben. Wél onderzoek ik de maatschappelijke effecten van boetes.10

Ook het lid Van Kent (SP) heeft aangegeven dat hij wenst dat de boetes voor het begaan
van misstanden verhoogd worden. Ik heb toegezegd daarnaar te kijken. Deze oproep raakt
aan een bredere discussie die momenteel gevoerd wordt. Bij de aanpak van misstanden
en de inzet van het instrumentarium dat hiervoor beschikbaar is, moet immers ook goed
gekeken worden naar de maatschappelijke effecten die ermee bewerkstelligd kunnen worden.
Het doel is om misstanden te bestrijden en daarmee de positie van kwetsbare werknemers
verbeteren.

Daarom is het belangrijk te weten of het verhogen van boetes hieraan bijdraagt voordat
we de boetes daadwerkelijk gaan verhogen. Om die reden stel ik een onderzoek in naar
de maatschappelijke effecten van boetes. Hierbij kijken we naar waarom sommige sanctiemiddelen
de naleving al dan niet verhogen en welke oplossingen we hiervoor kunnen bieden. Zo
kijken we bijvoorbeeld ook naar de pakkans, de preventieve werking van boetes en andere
prikkels die kunnen bijdragen aan de verhoging van de naleving van wetgeving. Met
de uitkomsten van het onderzoek maak ik per arbeidswet een analyse om te bezien of
deze boetebeleidsregels voldoen of dat ze moeten worden aangepast, inclusief een mogelijke
(significante) verhoging van boetes.

Bij dit onderzoek zal ik ook het signaal van de Arbeidsinspectie over de bedrijfseconomische/financiële
drijfveren bij overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) betrekken. Dit
signaal is op 26 april naar uw Kamer gestuurd11. Het signaal laat zien dat in de 24 onderzochte casussen de boete bijna altijd lager
is dan het financiële voordeel dat de werkgever behaalt. De kostenreductie die werkgevers
behalen met de overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen, is gemiddeld 60%. In dit
signaal concludeert de Arbeidsinspectie onder andere dat het nuttig kan zijn om boetenormbedragen
van de Wav automatisch of ten minste regelmatig aan te passen aan de ontwikkeling
van de reële welvaartstijging en de inflatie. De uitkomsten van dit onderzoek neem
ik mee in mijn analyse over de verschillende wetten op het gebied van eerlijk werk.
Ik verwacht de uitkomsten hiervan aan het eind van het jaar en zal u hierover informeren.

(2.2) Op dit moment kiest het kabinet niet voor een zwarte lijst van malafide ondernemers.
Wel is er in het kader van meer transparantie vanuit de overheid in het verleden voor
gekozen om de uitkomsten van onderzoeken in het nalevingstoezicht op een aantal arbeidswetten
actief openbaar te maken. Sinds 1 januari 2016 publiceert de Arbeidsinspectie een
overzicht van alle bedrijven die geïnspecteerd zijn op de Wet arbeid vreemdelingen,
de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en de Wet allocatie arbeid door intermediairs.
De Arbeidsinspectie publiceert de resultaten op resultaten.nlarbeidsinspectie.nl.

(2.3) In de afgelopen programmaperiode constateerde de Arbeidsinspectie nog veel overtredingen
bij uitzendbedrijven waar al tegen is opgetreden. Een deel van deze bedrijven bleek
bij nadere controle niet meer actief te zijn. Soms rijst het vermoeden van een doorstart,
wat de Adviesraad dus ook constateert. Daarom is het programma Uitzendbureaus van
de Arbeidsinspectie ook gericht op het signaleren en controleren van (mogelijk malafide)
doorstartende uitzendbureaus en indien daar sprake van is pakt de Arbeidsinspectie
deze aan op basis van de arbeidswetgeving. Bij constatering van overtredingen zal
naast de onderneming waar mogelijk ook de feitelijk leidinggevende beboet worden.
De Arbeidsinspectie onderzoekt momenteel hoe het instrument «beboeten van feitelijk
leidinggevenden» vaker toegepast kan worden. Dit traject is gericht op een intensivering
van het gebruik van het instrument in specifieke sectoren, op de toegankelijkheid
van interne werkinstructies met praktijkvoorbeelden en op het vergroten van de bekendheid
en toepassingsmogelijkheden van dit instrument zoals via opleidingsactiviteiten.

○ Onderzoek of na één zware of meerdere kleine overtredingen een (tijdelijk) verbod
(getoetst door de rechter) voor malafide ondernemers juridisch mogelijk is. Werkgevers
en uitzendbureaus kunnen daarnaast zelf ook een bijdrage leveren door bijvoorbeeld
een meldpunt op te richten waar malafide praktijken gemeld kunnen worden. Werkgevers
die zich wel aan de regels houden, krijgen immers te maken met oneerlijke concurrentie.

Om recidive van malafide uitleners te bestrijden adviseerde het Aanjaagteam een bestuursrechtelijk
bestuursverbod in te voeren om deze uitleners, die bij herhaling nieuwe uitzendbureaus
oprichten, aan te pakken. Het kabinet heeft deze optie verkend en geconcludeerd dat
het bestuursrechtelijk bestuursverbod hiervoor niet het meest efficiënte instrument
is. Vanwege het hiervoor genoemde besluit om een bestuursrechtelijk bestuursverbod
niet in te voeren heb ik uw Kamer ook toegezegd dat ik, naast het toepassen van de
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) bij de
toelating van uitzendbureaus, kijk naar mogelijkheden om de beboeting van feitelijk
leidinggevenden effectiever in te zetten. Over de voortgang van het traject «beboeten
van feitelijk leidinggevenden» wordt u in de tweede helft van 2024 geïnformeerd.

Het is niet duidelijk wat de toegevoegde waarde is van een meldpunt waar werkgevers
en uitzendbureaus malafide praktijken kunnen melden. Het is vooral belangrijk dat
malafide praktijken gemeld worden bij het Meldingen en Informatiecentrum (MIC) van
de Arbeidsinspectie.

○ Zorg voor betere controle aan de voorkant. Opdrachtnemers moeten zich vooraf melden
en tijdens het verrichten van diensten (kunnen) bewijzen dat ze zich aan de wet- en
regelgeving op het gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden houden.
Treed meer en gezamenlijk met onder andere gemeenten en arbeidsinspectie op tegen
uitzend- en detacheringsbureaus die als package deal naast werk ook de huisvesting
regelen en hoge onkostenvergoedingen vragen.

Sinds 1 maart 2020 moeten buitenlandse dienstverrichters hun komst, de aard en duur
van de werkzaamheden die zij in Nederland verrichten, de gegevens van de dienstontvanger
en die van de gedetacheerde werknemers melden in het online meldloket. Buitenlandse
dienstverrichters hebben de verplichting om enkele documenten, waaronder de arbeidsovereenkomst,
loonstrookjes en A1-formulieren direct digitaal of fysiek beschikbaar te hebben op
de werkplek van de gedetacheerde werknemer. Deze controle bestaat dus al.

Ook op de aanbeveling over package deals met huisvesting zijn recent al stappen gezet.
Met de inwerkingtreding van de Wet goed verhuurderschap op 1 juli 2023 is de loskoppeling
van de huur- en arbeidsovereenkomst verplicht gesteld. Specifiek voor arbeidsmigranten
mag de huurovereenkomst geen onderdeel meer zijn van de arbeidsovereenkomst en de
informatievoorziening over het huurcontract moet plaatsvinden in een voor de arbeidsmigrant
begrijpelijke taal. Gemeenten en de Arbeidsinspectie werken goed en veelvuldig met
elkaar samen, zowel bij gezamenlijke controles, via structurele samenwerkingsverbanden
(zoals bijvoorbeeld het Haags Economisch Interventie Team) als bij de uitwisseling
van meldingen.

Ook is er al wetgeving die verbiedt om inhoudingen of verrekeningen te doen die van
het minimumloon afgaan. Dit is de Wet aanpak schijnconstructies (Was). De werkgever
is verplicht ten minste het bedrag van het minimumloon giraal te betalen en om onkostenvergoedingen
op de loonstrook te specificeren. Alleen onder strikte voorwaarden mag de werkgever
geld inhouden van het minimumloon om de huisvestingskosten of de zorgverzekeringspremie
en de herverzekering van het eigen risico voor de werknemer te betalen, als de werknemer
daar middels een volmacht toestemming voor geeft. Dit is geregeld in de Wet en het
besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag.

Het doel hiervan is werkgevers te stimuleren om hun werknemers, vooral arbeidsmigranten,
te voorzien van huisvesting en een verplichte zorgverzekering en werknemers daarmee
te faciliteren. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de inhoudingsmogelijkheid voor
huisvesting op basis van jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie
niet mag worden toegepast op gedetacheerde werknemers die vanuit een EU-lidstaat gedetacheerd
worden naar Nederland.12 Voor gedetacheerde werknemers is het dus volgens de regelgeving al niet toegestaan
om huisvestingskosten in te houden op het minimumloon. Ik heb verkend in hoeverre
deze inhoudingsregeling in de praktijk werkt zoals beoogd voor de gehele doelgroep
van de inhoudingsregeling. Ik zal uw Kamer voor de zomer informeren over de uitkomsten
van die verkenning.

3) Versterk de positie van gedetacheerde arbeidsmigranten;

○ Breid de wettelijke ketenaansprakelijkheid uit naar alle arbeidsomstandigheden. Nu
geldt de ketenaansprakelijkheid alleen voor (cao-)loonbetaling. Dat moet gelden voor
alle arbeidsomstandigheden, zodat een gedetacheerde arbeidsmigrant elke schakel kan
aanspreken. Dat is niet alleen een voordeel voor gedetacheerde arbeidsmigranten maar
voor alle werknemers. Lange detacheringsketens maken het lastig om aansprakelijkheid
vast te stellen. De Duitse ketenaansprakelijkheid is een goed voorbeeld vanwege de
uitgebreide werkingssfeer die alle schakels van de onderaannemingsketen omvat. Het
voordeel is dat niet alleen de migrant, maar ook de Arbeidsinspectie zowel richting
de inlener als het uitzendbureau kan optreden.

Deze aanbeveling past bij de Arbovisie 2040 en de daarbij horende kabinetsreactie
op het SER-advies die op 30 oktober 2023 naar uw Kamer is gestuurd.13 De inzet hiervan is nul doden door werk («zero death»). Het kabinet pakt de meest
urgente prioriteiten die in de Arbovisie 2040 genoemd zijn op. Een van die prioriteiten
ligt op het terrein van ketens, opdrachtgevers en bescherming zzp’ers. Doel is onder
andere om betere naleving van het arbeidsomstandighedenbeleid in de keten te adresseren.
Dit zal gedetacheerde derdelanders ook raken.

Uw Kamer heeft vorig jaar een motie14 aangenomen van de leden Ceder en De Kort waarin de regering verzocht wordt om uit
te zoeken of er ketenaansprakelijkheid voor arbeidsomstandigheden kan komen. En dat,
indien blijkt dat ketenaansprakelijkheid mogelijk is, de Kamer in de Arbovisie 2040
wordt geïnformeerd over een concreet voorstel en tijdspad. De aanbeveling van de Adviesraad
migratie sluit op deze motie aan. In het kader van de uitwerking van de Arbovisie
2040 wordt bekeken of en zo ja, hoe ketenverantwoordelijkheid en de rol van opdrachtgevers
en opdrachtnemers steviger in Arbowet- en regelgeving kan worden verankerd. Tevens
bereid ik een wetsvoorstel dubbele meldplicht arbeidsongevallen15 voor, waarin de verantwoordelijkheid van zowel inlener als uitlener voor gezond en
veilig werken van de uitgeleende werknemer, ook bij arbeidsmigranten, wordt meegenomen.
Uw Kamer ontvangt nog voor de zomer een voortgangsbrief over de uitwerking van de
Arbovisie 2040.

○ Informeer gedetacheerde migranten vóór vertrek naar Nederland en kort na aankomst
in hun eigen taal over hun rechten en plichten. Daarnaast moeten zij handelingsperspectieven
(contactgegevens van bonafide organisaties, informatie meldroutes en een juridisch
loket) krijgen voor situaties waar sprake is van misstanden. Nederlandse ambassades,
gemeenten, werkgeversorganisaties, uitzendkoepels en vakbonden zouden een rol moeten
spelen bij het verspreiden van deze (digitale) informatie. Zij kunnen ook meer bijdragen
aan het verstevigen van de kennis en onderhandelingspositie van gedetacheerde arbeidsmigranten.
Verbeter daarbij de informatie aan gedetacheerde migranten over hun opgebouwde sociale
zekerheidsrechten.

Ik ben het eens met de Adviesraad dat informatievoorziening cruciaal is. Daarom versterkt
het kabinet in de volle breedte de informatievoorziening, hulp en dienstverlening
aan kwetsbare werknemers, waaronder specifiek arbeidsmigranten16. Daarbij creëren we een landelijk dekkend netwerk van ondersteuning, waarbij in iedere
arbeidsmarktregio samenwerking komt tussen publieke en private partijen en het maatschappelijk
middenveld. Met een toegankelijke digitale infrastructuur zoals workinnl.nl en postedworkers.nl.
Workinnl.nl informeert migranten over wonen en werken in Nederland. Op deze website
staat ook informatie in verschillende talen over de sociale zekerheid van gedetacheerde
werknemers. Daarnaast is informatie in verschillende talen te vinden op de websites
van UWV en de SVB en op postedworkers.nl. Om de informatievoorziening specifiek voor
gedetacheerden te verbeteren, zoals ook de Adviesraad adviseert, onderzoek ik hoe
postedworkers.nl meer integraal informatie kan bieden. Op dit moment is de website
gericht op arbeidsrechtelijke informatie, maar ik onderzoek hoe ook informatie over
sociale zekerheid en verblijfsrecht het beste opgenomen kan worden. Naast het netwerk
dat in Nederland wordt ingericht, wordt ook in samenwerking met de ELA en EURES gewerkt
aan de verbetering van informatievoorziening in het land van herkomst.

○ Introduceer een periode waarin een gedetacheerde arbeidsmigrant van buiten de EU de
mogelijkheid krijgt om een andere verblijfsvergunning in Nederland aan te vragen (via
bijvoorbeeld de Wav, Kennismigrantenregeling, Studie). Op dit moment verliest een
gedetacheerde arbeidsmigrant van buiten de EU die stopt met werken automatisch het
recht om te blijven en is er de plicht om te vertrekken uit het land. Door niet-EU-arbeidsmigranten
de mogelijkheid te bieden een nieuwe verblijfsvergunning aan te vragen worden zij
(iets) minder afhankelijk van hun werkgever voor wat betreft hun verblijfsvergunning
waardoor zij beter voor hun rechten kunnen opkomen.

Hoewel het kabinet de zorg van de Adviesraad deelt, zal het deze aanbeveling niet
overnemen. Het betreft immers een situatie dat een derdelander een arbeidscontract
heeft met een dienstverlener in een andere EU-lidstaat en daar ook een verblijfs-/werkvergunning
heeft. Op het moment dat de arbeidsmigrant stopt met werken ligt het meer in de rede
dat hij terugkeert naar de lidstaat waar hij de verblijfs-/werkvergunning heeft dan
dat hij de mogelijkheid krijgt zijn verblijf in Nederland voort te zetten. De recent
herziene GVVA-richtlijn17 (Single Permit Directive), geeft de gedetacheerde arbeidsmigrant in de lidstaat van waaruit gedetacheerd wordt
en waar hij of zij een GVVA of Single Permit heeft ten minste drie maanden de tijd
om na werkloosheid daar ander werk te zoeken. Lidstaten mogen daarbij wel een arbeidsmarkttoets
toepassen. Lidstaten hebben nu twee jaar de tijd om deze richtlijn in nationale wet-
en regelgeving om te zetten. Wanneer de herziene GVVA-richtlijn in werking treedt
biedt zij de gedetacheerde arbeidsmigrant in de lidstaat van waaruit hij of zij gedetacheerd
wordt mogelijk iets meer bescherming en wordt de door de Adviesraad gesignaleerde
kwetsbaarheid enigszins beperkt. Daarnaast is het niet waarschijnlijk dat gedetacheerde
derdelanders in Nederland voor een andere verblijfsvergunning in aanmerking kunnen
komen, omdat zij vaak laaggeschoold en laagbetaald werk verrichten. Bij arbeid is
er de arbeidsmarkttoets, bij de kennismigrantenregeling een hoog salariscriterium
en bij studie een opleidingsvereiste én een hoog collegegeld.

○ Laat het Plan van Aanpak kwetsbare dakloze EU-burgers ook van toepassing zijn op kwetsbare
dakloze arbeidsmigranten van buiten de EU die via de detacheringsconstructie naar
Nederland komen.

Hoewel de primaire doelgroep van de acties uit het Plan van Aanpak kwetsbare dakloze
EU-burgers is, zullen de verschillende acties uit het Plan van Aanpak ook positief
effect hebben op de groep (gedetacheerde) derdelanders. Denk hierbij aan zaken zoals
de versterkte informatievoorziening en de aanpak van malafide uitzendbureaus. Daarnaast
geldt voor het Plan van Aanpak in den brede dat deze aansluit op bestaande (Europese)
wet- en regelgeving. Niet alle maatregelen zijn echter toepasbaar op gedetacheerde
derdelanders uit een andere EU-lidstaat, omdat deze een andere rechtspositie genieten
dan EU-burgers. Voor de toegang tot bijvoorbeeld opvangvoorzieningen wordt daarom
gekeken naar de juridische status van EU-burgers en/of derdelanders. En op basis daarvan
kunnen voorzieningen al dan niet worden toegekend. Om gemeenten te ondersteunen in
het beoordelen van deze rechten is een checklist gelijke behandeling opgesteld die
voor de zomer beschikbaar zal komen voor gemeenten. Gelet op de verschillen in rechten
tussen EU-burgers en gedetacheerde derdelanders ligt het niet in de rede het volledige
Plan van Aanpak voor kwetsbare dakloze EU-burgers van toepassing te verklaren op de
laatste groep.

4) Maak betere afspraken in Europa én bilateraal met andere lidstaten.

○ Verbeter de samenwerking op Europees niveau tussen lidstaten (4.1) en met de European
Labour Authority en geef deze een belangrijke rol door het mandaat uit te breiden
(4.2). Zorg ook voor invoering van een Europees sociaal zekerheidsnummer dat eenvoudig
digitaal geverifieerd kan worden (4.3). Dit zou de Arbeidsinspectie en de Europese
inspectiediensten kunnen helpen bij inspecties.

○ De Nederlandse regering moet uitzendende lidstaten meer aanspreken op detachering
van mensen van buiten de EU en dit onderwerp bij de Europese Commissie agenderen (4.1).
Het doel van de EU-Detacheringsrichtlijn is nooit geweest om middels detachering economisch
gewin voor de lidstaten te generen. Echter, nu we op basis van (inter)nationaal onderzoek
weten dat dit in de praktijk wel gebeurt, is het belangrijk dat lidstaten hierop worden
aangesproken; door elkaar, maar ook door de Europese Commissie. Hierbij moet aandacht
zijn voor het verbeteren van (handhaving op) de naleving van de regels, maar ook voor
het stroomlijnen van de afdracht en uitbetaling van sociale zekerheidspremies (4.4).

(4.1) Ik benut elke gelegenheid om de uitdagingen rond de detachering van derdelanders
hoog op de Europese agenda te krijgen. Ik heb dit op verschillende momenten gedaan
en zal dit blijven doen, zowel richting de Europese Commissie als in mijn bilaterale
contacten met andere lidstaten. Recent heb ik de uitdagingen rondom de detachering
van derdelanders nog besproken bij een bezoek aan Roemenië. En in december vorig jaar
heb ik samen met de Europese Arbeidsautoriteit (ELA) en de Arbeidsinspectie een bijeenkomst
met andere lidstaten zoals Polen, Litouwen, Portugal en België georganiseerd. Bij
dit evenement waren experts op het gebied van beleid, handhaving en sociale zekerheid
aanwezig. Het evenement maakte duidelijk dat de uitdagingen rond de detachering van
derdelanders gedeelde uitdagingen zijn van zowel ontvangende als zendende lidstaten.
Ook tijdens de door het Belgische Voorzitterschap georganiseerde conferentie over
eerlijke arbeidsmobiliteit en de rol van de ELA die in januari van dit jaar plaatsvond,
heb ik aandacht gevraagd voor de uitdagingen rondom detachering van derdelanders en
de rol die de ELA kan spelen bij de aanpak hiervan.

(4.2) De Europese Commissie komt in de tweede helft van 2024 met een evaluatie van
de ELA en een mogelijke herziening van het mandaat. In de Geannoteerde Agenda van
de Informele Raad van 10-12 januari jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de Nederlandse
inzet ten aanzien van de ELA-evaluatie, als één van de prioriteiten van de bredere
inzet richting de in 2024 inkomende Commissie18. De ELA speelt een belangrijke rol als het gaat om de aanpak van de uitdagingen rond
de detachering van derdelanders. In lijn met de aanbeveling van de Adviesraad, pleit
ik er actief voor om de detachering van derdelanders expliciet en steviger te verankeren
in het mandaat van de ELA en haar activiteiten. De ELA moet ook een grotere rol gaan
spelen bij bijvoorbeeld grensoverschrijdende inspecties. Ik vraag hier bij diverse
gelegenheden aandacht voor.

(4.3) De Adviesraad beveelt ook aan om een Europees sociaal zekerheidsnummer in te
voeren. Op dit moment is er geen concreet voorstel op dit terrein vanuit de Europese
Commissie. Of invoering van een Europees sociaal zekerheidsnummer zou kunnen bijdragen
aan een betere identificatie in het grensoverschrijdende verkeer tussen autoriteiten
in verschillende lidstaten, zal nader moeten worden onderzocht. Hierbij zal naar de
impact in de breedte moeten worden gekeken en zullen reeds bestaande alternatieven
tot identificatie moeten worden meegewogen.

(4.4) Grensoverschrijdende problemen vereisen een grensoverschrijdende aanpak. Handhaving
is het sluitstuk van een integrale aanpak. Versterking van grensoverschrijdende handhaving
en grensoverschrijdende samenwerking zijn belangrijke elementen. Dit is ook geconcludeerd
tijdens de eerder genoemde bijeenkomst van december 2023. Het aanpakken van schijnconstructies
met flexwerkers van binnen of buiten de EU, misbruik van migratieregelingen en grensoverschrijdend
inspectiewerk blijven onverminderd prioriteiten van de Arbeidsinspectie. De samenwerking
van de Arbeidsinspectie met de Belastingdienst, UWV en SVB in het team de Aanpak Misstanden
Uitzendbureaus (AMU) wordt in 2024 geïntensiveerd met multidisciplinaire grensoverschrijdende
onderzoeken gericht op o.a. constructies waarbij arbeidskrachten uit derde landen
via elders in de EU gevestigde uitzendbureaus in NL te werk worden gesteld. Bij deze
grensoverschrijdende onderzoeken en inspecties wordt met ondersteuning van de ELA
samengewerkt met inspectiediensten uit andere lidstaten. De inzet van de Arbeidsinspectie
is bij het toezien op de naleving van de arbeidswetten onder andere gericht op het
aantonen van schijnconstructies, zoals met buitenlandse postbusondernemingen en met
kwetsbare arbeidsmigranten uit derde landen. Dit is een aanpak van de lange adem.
Malafide bedrijven verzinnen steeds weer nieuwe mogelijkheden. De afgelopen maanden
heeft de Arbeidsinspectie met ondersteuning van de ELA diverse grensoverschrijdende
controles uitgevoerd in samenwerking met Spanje, Slovenië en Luxemburg.

De Arbeidsinspectie en de SVB hebben daarnaast samen met België en Litouwen in elk
van de landen gezamenlijke controles uitgevoerd naar onder meer een mogelijke postbusonderneming.

○ Dring er bij de Europese Commissie op aan om een nieuwe EU-richtlijn op te stellen
waarin de rechten en plichten van gedetacheerde arbeidsmigranten van buiten de EU
geregeld worden. Hierin zou bijvoorbeeld opgenomen kunnen worden dat mensen niet vanuit
de ene EU-lidstaat naar de andere kunnen worden uitgezonden voor arbeid mits ze reeds
gedurende 1 jaar werkzaam zijn in de zendende EU lidstaat. Op deze manier worden schimmige
constructies uitgesloten. Denk hierbij aan mensen van buiten de EU die in Nederland
werken en geen enkele binding hebben met de EU-lidstaat die hen naar Nederland zendt.
Ook zou in een dergelijke richtlijn voor bepaalde risicosectoren kunnen worden afgesproken
dat er in het geheel niet mag worden gewerkt met gedetacheerde arbeidsmigranten. Daarnaast
kunnen in de richtlijn regels worden opgenomen over sociale zekerheid.

De Adviesraad beveelt aan om in te zetten op een richtlijn voor de detachering van
derdelanders. Zoals ook bepleit door Enrico Letta in zijn eerder aangehaalde rapport
dient het juridische kader omtrent de detachering van derdelanders verduidelijkt te
worden19. Ik omarm deze aanbeveling van de Adviesraad en blijf er bij de Europese Commissie
op aandringen om hier het initiatief in te nemen. Mijn inzet is erop gericht om concepten
uit de jurisprudentie over de detachering van derdelanders te verduidelijken en concretiseren
in bijvoorbeeld een richtlijn of richtsnoer. Dit ziet onder andere op de voorwaarde
dat een gedetacheerde derdelander gewoonlijk in de zendende lidstaat moet werken.
Op dit moment is deze voorwaarde onvoldoende gespecificeerd waardoor het kader onduidelijk
en de handhaving moeilijk is. De concretisering van deze en andere concepten uit de
jurisprudentie is daarom cruciaal. De totstandkoming van een nieuwe richtlijn of richtsnoer
is uiteraard afhankelijk van voldoende steun binnen de EU. Ik zet mij doorlopend actief
in om steun van andere lidstaten te verwerven, bijvoorbeeld tijdens bilaterale gesprekken.
Met deze en bovenstaande stappen reageer ik ook op een motie van het lid Piri die
hier aan raakt20.

○ Daarnaast wordt door de Adviesraad aanbevolen om intensievere monitoring en meer onderzoek
te doen naar de aard en omvang van EU-detachering, misstanden en schijnconstructies
in Nederland.

Aan de hand van de twee eerder uitgevoerde monitors21 wordt er op dit moment een evaluatie van de Implementatiewet herziene detacheringsrichtlijn
(IHD) gedaan. Aanleiding hiervoor is de motie-Palland die is aangenomen bij de wetsbehandeling
van de IHD. Daarin wordt de regering verzocht om de IHD jaarlijks te monitoren en
na drie jaar te evalueren (Kamerstuk 35 358, nr. 16). Deze evaluatie zal in het najaar aan uw Kamer gestuurd worden. Daarnaast wordt
op dit moment zoals toegezegd aan uw Kamer in mijn brief van januari 2023 de meldplicht
opnieuw geëvalueerd. Ik wil de situatie van gedetacheerde werknemers op deze manier
in kaart blijven brengen.

Afsluiting

Het rapport van de Adviesraad Migratie vraagt aandacht voor een extra kwetsbare groep
arbeidsmigranten. Ik ben de Adviesraad erkentelijk voor dit rapport. Ik ga met steun
van uw Kamer de maatregelen die hierboven benoemd zijn uitvoeren om zo betere bescherming
te bieden aan deze groep. Want in Nederland horen er geen tweede-, en zeker geen derderangsburgers
te zijn.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip