Brief regering : Toezegging gedaan tijdens het commissiedebat Juridische beroepen van 10 april 2024, over toezicht advocatuur

Nr. 852
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 mei 2024

Tijdens het commissiedebat Juridische Beroepen van 10 april 2024 heb ik met de Vaste
Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid onder andere gesproken over mijn brief
van 29 juni 2023 over de nadere uitwerking van de versterking toezicht advocatuur.1 Tijdens voornoemd commissiedebat heb ik een brief toegezegd over de argumenten die
ten grondslag liggen aan de keuze voor de klachtenbehandeling en de lokale inbedding
in het systeem van het toezicht op de advocatuur, en daarbij ook in te gaan op de
geconsulteerde partijen en alternatieven die zijn onderzocht. Ik heb benadrukt dat
ik mij bij de uitwerking van de toezegging zal beperken tot de kernbegrippen «toezicht»
en «klachtbehandeling». Met deze brief doe ik deze toezegging gestand.

Ik begin met het uiteenzetten van de drie opties die ik heb overwogen bij de vormgeving
van het toezicht, waarbij ik ook de lokale inbedding bij de onafhankelijke toezichthouder
advocatuur betrek. Daarna zal ik ingaan op de reacties van de door mij geconsulteerde
partijen. Ik sluit af met een slotwoord.

Opties

Om een kwalitatief goede en integere advocatuur in stand te houden bevat de Advocatenwet
meerdere voorzieningen. Ik noem een aantal voorbeelden: de wijze van- en controle
op toetreding tot de advocatuur, het verplichte toezicht op advocaten, het behandelen
van klachten over advocaten op grond van artikel 46c van de Advocatenwet (hierna:
tuchtklachtafhandeling) en de tuchtrechtspraak ter bevordering van de kwaliteit en
integriteit van de advocatuur.2 Hoewel de voorzieningen verschillend van aard zijn, houden zij ook verband met elkaar
(zie bijlage 1 voor een uitwerking van deze voorzieningen).

Voor het beleggen van het toezicht en het tuchtrecht heb ik de volgende drie opties
overwogen:

I.

Beleg het toezicht bij de onafhankelijke toezichthouder advocatuur en schrap de rol
van de deken als voorportaal voor de tuchtrechter

Voordeel:

○ Aansluiting bij de andere beroepen die een wettelijk geregeld toezicht en tuchtrecht
kennen;

○ Zuivere taakverdeling tussen de verschillende organen.

Nadeel:

o Filterwerking van de lokale deken ontbreekt. Alle tuchtklachten komen zonder vooronderzoek
of bemiddeling bij de tuchtrechter;

○ Risico op overbelasting raden en hof van discipline;

○ Toezichthouder en tuchtrechter zijn afhankelijk van elkaar voor informatie-uitwisseling
over toezicht en tuchtklachtafhandeling.

Afweging:

Ik heb niet voor deze optie gekozen, omdat mijn verwachting is dat met deze keuze
de tuchtrechter overbelast wordt en daardoor het systeem verstopt raakt. De aanleiding
om een deken een rol te geven in de tuchtklachtafhandeling was namelijk om de tuchtrechter
te ontlasten.3 Deze zogenaamde filterwerking van de lokale deken is ook efficiënt, concludeer ik
uit de cijfers uit het meest recente jaarverslag 2022 van het dekenberaad. Er zijn
in 2022 in totaal 2.067 klachten ingediend. Ik maak op dat in dat jaar 1.325 klachten
zijn afgehandeld, waarvan er 411 zijn voorgelegd aan de Raad van Discipline en 4 zijn
doorgestuurd aan de geschillencommissie of andere instantie. Ik leid hieruit af dat
de overige klachten door de deken zijn afgehandeld.4 De deken vervult hier dus een belangrijke filterfunctie.

II.

Beleg het toezicht en tuchtklachtafhandeling in één hand bij de onafhankelijke toezichthouder
advocatuur

Voordeel:

○ De toezichthouder heeft overzicht op beide terreinen;

○ Gegevensuitwisseling vindt binnen één orgaan plaats in plaats van tussen diverse organen.

Nadeel:

○ Beide taken in één hand heeft als risico dat beide voorzieningen in elkaar overgaan.
De toezichthoudende taak verwatert doordat de toezichthouder dan ook (tucht)klachtbehandelaar
en bemiddelaar is;

○ Focus ligt veeleer op individu en minder tot geen focus op groepsgewijs of risico-gebaseerd
toezicht;

○ Door de aantallen en arbeidsintensiviteit van de (tucht)klachtafhandeling is er een
risico op verzwakte aandacht voor het toezicht.

Afweging

Ik heb niet gekozen om het toezicht en de klachtbehandeling in één hand bij de onafhankelijke
toezichthouder advocatuur te leggen omdat er een risico bestaat dat het toezicht en
de tuchtklachtafhandeling zich op een zelfde manier vermengen als onder de huidige
Advocatenwet het geval is waardoor er niet of nauwelijks proactief, groepsgewijs of
risico-gebaseerd toezicht wordt uitgeoefend. In het huidige toezichtmodel is bovendien
zichtbaar dat de (tucht)klachtafhandeling bij de lokale dekens een onevenredig groot
beslag legt op de capaciteit van de deken. Als gevolg daarvan is het ingewikkeld voor
de lokale deken om zijn preventieve toezichttaak goed vorm te geven en uit te oefenen.

Daarbij is het goed om rekenschap te nemen van de aard van de (tucht)klachten die
jaarlijks worden ingediend. Uit het meest recente jaarverslag 2022 van het dekenberaad
maak ik op dat er in 2021 landelijk 2.435 klachten tegen advocaten ingediend. In 2022
waren dat er 2.067.5 Uit voornoemd jaarverslag leid ik af dat de meeste klachten over de kwaliteit van
dienstverlening te herleiden zijn naar communicatie met de advocaat (of het gebrek
daaraan), te weinig management van verwachtingen of speelt de snelheid waarmee de
advocaat een zaak behandelt een rol. De meeste (tucht)klachten die worden ingediend,
worden dan ook afgehandeld door de lokale deken.6 De meer gerichte klachten over de kwaliteit van de dienstverlening zijn doorgaans
afkomstig van (andere) advocaten, ketenpartners (rechters, officieren, raad voor rechtsbijstand
en anderen), uit de media (inclusief gepubliceerde jurisprudentie) of uit de kantoorbezoeken
die de toezichthouder jaarlijks bij advocatenkantoren aflegt.

III.

Beleg het toezicht bij de onafhankelijke toezichthouder advocatuur en handhaaf de
rol van de deken als voorportaal voor de tuchtrechter

Voordeel:

○ Zuivere taak voor de toezichthouder;

○ Focus op proactief individueel, groepsgewijs en risico-gebaseerd toezicht;

○ Efficiency en slagkracht van de toezichthouder;

○ De deken staat dichtbij de advocaten in zijn of haar arrondissement en kan daardoor
de (tucht)klachtafhandeling met haar overige taken als bemiddelaar en vertrouwenspersoon
goed vervullen.

Nadeel:

○ Toezichthouder en deken zijn afhankelijk van andere organen voor informatie-uitwisseling
over toezicht en tuchtklachtafhandeling.

Afweging en beoordeling

Zoals ik tijdens het commissiedebat heb aangegeven, heeft het mijn voorkeur om het
toezicht bij de toezichthouder te beleggen en de rol van de deken bij klachtbehandeling
te handhaven. Wat mij betreft verhouden de voor- en nadelen zich bij deze optie het
beste tot elkaar. Deze optie is in balans. Het toezicht gaat landelijk belegd worden
bij de onafhankelijke toezichthouder advocatuur en het onderzoek naar tuchtklachtafhandeling
en de bemiddeling daarbij blijft bij de deken liggen. Die rol past bij de deken als
primus inter pares die dicht bij de advocaten in zijn arrondissement staat. De deken
bezit lokale kennis en de (tucht)klachtafhandeling past goed bij zijn andere wettelijke
taken als voorlichter van al hetgeen verband houdt met de praktijkuitoefening, bemiddelaar
bij geschillen tussen advocaten onderling en informant over de mogelijkheid tot klacht-
en geschillenbeslechting.

De focus van de toezichthouder moet liggen op het toezicht en de naleving van voorschriften
en niet bij de (omvangrijke) individuele tuchtklachtafhandeling. Ik heb hierbij ook
gekeken naar andere (juridische) beroepen die een wettelijk geregeld toezicht en tuchtrecht
kennen en waarbij het toezicht bij de toezichthouder is belegd en het tuchtrecht bij
de tuchtrechter. Het Bureau Financieel Toezicht, de toezichthouder van de twee andere
klassieke juridische beroepsgroepen het notariaat en de gerechtsdeurwaarders, richt
zich ook enkel op het toezicht.7 De toezichthouder moet gericht zijn op de toekomst en moet slagkracht krijgen.

Keuze lokale inbedding in het systeem van het toezicht op de advocatuur

Bij de keuze voor de onafhankelijke toezichthouder advocatuur die landelijk toezicht
gaat houden, heb ik uiteraard de verankering van de lokale kennis van een orde in
het arrondissement in ogenschouw genomen.

In het belang van de onafhankelijkheid is het aan de onafhankelijke toezichthouder
advocatuur zelf om te bepalen hoe het toezicht op de advocatuur wordt vormgegeven,
welke prioriteiten worden gesteld en welke ondersteuning daarbij noodzakelijk is.
De onafhankelijke toezichthouder advocatuur bepaalt welke kerncompetenties een feitelijk
toezichthouder nodig heeft om zijn werkzaamheden te kunnen verrichten. De voorgestelde
organisatie van de onafhankelijke toezichthouder advocatuur en de te zijner tijd aanwezige
toezichtexpertise biedt naar mijn overtuiging voldoende vertrouwen dat de onafhankelijke
toezichthouder advocatuur het toezicht voortvarend ter hand neemt en daarbij ook oog
heeft voor de lokale inbedding.

Geconsulteerde partijen

Sinds het verschijnen van het eerdergenoemde evaluatierapport van Pro Facto in 2020
heb ik intensief contact gehad met de diverse organen van de Nederlandse Orde van
Advocaten (de algemeen deken, de algemene raad, het college van toezicht, college
van afgevaardigden) en de dekens van de orden in de arrondissementen. Verder heb ik
over het toezicht op de advocatuur van gedachten gewisseld met diverse personen buiten
de advocatuur (waaronder het Bureau Financieel Toezicht). Daarnaast is ook op verschillende
momenten in het proces gesproken met medewerkers van een bureau van een lokale deken,
individuele advocaten, enkele van de 25 advocaten, wetenschappers en bestuurders naar
aanleiding van de brief van 28 oktober 2022 en, naar aanleiding van hun brief van
8 augustus 2022, met vertegenwoordigers van de grote kantoren. Bovendien heb ik advies
ingewonnen bij drie hoogleraren.8 In het licht van de toezegging beperk ik me tot de specifieke reacties die ik heb
ontvangen over de tuchtklachtafhandeling.

Mij is bekend dat de organen van de Nederlandse orde van advocaten zich kunnen vinden
in het door mij uiteengezette toezichtmodel in de brief van 29 juni 2023. Ook het
informele dekenberaad heeft aangegeven zich in genoemd toezichtmodel te kunnen vinden
en geven in het bijzonder aan er voorstander van te zijn dat in dat toezichtmodel
ook de tuchtklachtafhandeling aan de onafhankelijke toezichthouder advocatuur wordt
overgedragen. Zij hebben mij gewezen op het belang dat toezicht en tuchtklachtafhandeling
«communicerende vaten» zijn.9

Ook de drie hoogleraren hebben in hun advies aandacht besteedt aan het toezicht versus
de klachtafhandeling. Zij sluiten de rol van de deken bij de tuchtklachtafhandeling
niet uit maar pleiten wel voor een goede routing van alle signalen die binnenkomen
over advocaten. Zo kunnen signalen uit een tuchtklacht belangrijk zijn voor de toezichthouder
en signalen uit het toezicht van belang zijn voor de afhandeling van de artikel 46c-klachten
door de deken.

Ik begrijp dat en vind dat een terecht punt. Dat is de reden waarom ik heb voorgesteld
dat alle meldingen over advocaten terecht komen op één plek, het centrale meldpunt
bij de onafhankelijke toezichthouder advocatuur. Ook vanuit het bredere perspectief
van de rechtzoekende is dit wenselijk. De burger hoeft immers niet uit te zoeken bij
welke deken hij of zij een melding over een advocaat kan doen. Het centrale meldpunt
bekijkt alle binnengekomen meldingen en beoordeelt of het ziet op toezicht, tuchtklachtafhandeling
of andere meldingen.

− De toezichtmeldingen blijven bij de onafhankelijke toezichthouder advocatuur. De onafhankelijke
toezichthouder advocatuur onderzoekt als toezichthouder de meldingen.

− De schriftelijke tuchtklachten over advocaten worden doorgestuurd naar de lokale deken
van het arrondissement waar de advocaat staat ingeschreven. De lokale deken onderzoekt
de klacht en beproeft of er kan worden bemiddeld. Indien bemiddeling niet slaagt wordt
de klacht na afronding van het onderzoek van de deken doorgestuurd naar de tuchtrechter.
De deken koppelt de uitkomst van het klachtonderzoek of de bemiddeling terug aan de
onafhankelijke toezichthouder advocatuur.

− De onafhankelijke toezichthouder advocatuur kan te allen tijde een klacht in het algemeen
belang rechtstreeks indienen bij de tuchtrechter, ook als bijvoorbeeld een klacht
door de deken in de minne is geschikt of een klager zijn klacht heeft ingetrokken.

− De onafhankelijke toezichthouder advocatuur en de deken moeten elkaar op de hoogte
moeten houden van hetgeen van belang is voor de uitoefening van hun specifieke taak.

Verdere aandachtspunten

Ik wil uw Kamer graag meenemen in een aantal ontwikkelingen die het in mijn optiek
noodzakelijk maken om het toezicht op de advocatuur bij een stevige, onafhankelijke
en landelijke toezichthouder te beleggen. Deze ontwikkelingen vereisen een toezichtsexpertise
en -aanpak van de toezichthouder die het lokaal en hoofdzakelijk individueel gerichte
toezicht ver te boven stijgt.

Enerzijds zijn dit de meerdere incidenten waarbij advocaten(kantoren) waren betrokken
die verband houden met de georganiseerde criminaliteit en ondermijning. Deze incidenten
zijn genoegzaam in de media geweest en meerdere malen onderwerp van gesprek met uw
Kamer, daarom herhaal ik deze hier niet.10 Anderzijds betreft het (internationale) ontwikkelingen die in toenemende mate specifieke
toezichtsexpertise vereisen. Ik noem in dit kader als voorbeeld de getroffen sanctiemaatregelen
tegen Rusland en het daaruit voortvloeiende voornemen tot modernisering van de Sanctieregelgeving.
Ook relevant is het Europese Anti-Money Laundering Package (AML-Pakket) dat gevolgen
gaat hebben voor de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme
en de Sanctieregelgeving.

Het Europees Parlement heeft hier op 24 april jl. mee ingestemd, en de Raad van de
Europese Unie zal dit naar verwachting op korte termijn ook doen. Uw Kamer is hier
op 13 februari en 16 april jl. per brief over geïnformeerd.11

Slotwoord

Tot slot wil ik benadrukken dat ik niet lichtzinnig ben overgegaan tot het formuleren
van de kaders voor het nieuwe toezichtstelsel. In dat proces zijn de afgelopen jaren
uiteenlopende varianten de revue gepasseerd.

Het is zeker niet zo dat de in deze brief besproken opties I en II op voorhand niet
uitvoerbaar (te maken) zijn. Het zijn reële alternatieven. Echter, in het wegen van
de voor- en nadelen en juist in het bijzonder in het kader van uitvoerbaarheid, uniformiteit
en effectiviteit is mijn voorkeur voor optie III tot stand gekomen. Daarbij vragen
de ontwikkelingen van de afgelopen jaren uitdrukkelijk om een effectief en robuust
toezichtstelstel. De contouren daarvan heb ik uiteengezet in mijn brief d.d. 29 juni
2023. Op basis hiervan en het gesprek dat ik tijdens het commissiedebat had met uw
Kamer, hoop ik nog deze zomer een hierop gebaseerd wetsvoorstel in consultatie te
brengen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind