Brief regering : Passend onderwijs: blijven bouwen aan de basis op orde

Nr. 475
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN DE STAATSSECRETARIS
VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 mei 2024

Elk kind en iedere jongere heeft recht op onderwijs dat bij hem of haar past, of het
nu gaat om leerlingen die iets extra’s nodig hebben of niet. Het heeft onze prioriteit
om de basis van passend onderwijs op orde te brengen. Daarom werken we met de Verbeteraanpak Passend Onderwijs op verschillende manieren aan verbeteringen in het stelsel.

Het afgelopen jaar is op belangrijke terreinen flinke vooruitgang geboekt. Zo bieden
we op de meeste scholen passende ondersteuning, waar ouders en leerlingen over het
algemeen ook tevreden over zijn.1 Daarnaast versterken we de positie van ouders en leerlingen, bijvoorbeeld met een
wetsvoorstel waarmee we hoorrecht voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte
gaan verplichten. Dit wetsvoorstel is na plenaire behandeling door uw Kamer aangenomen.
Ook geven we uitvoering aan het plan van aanpak voor (hoog)begaafdheid en is in drie jaar
onder meer € 66 miljoen beschikbaar gesteld aan samenwerkingsverbanden, voor het creëren
van een passend dekkend aanbod en het borgen en versterken van voltijd hoogbegaafdheidsvoorzieningen.
Met het Experiment Onderwijszorgarrangementen maken we bovendien meer maatwerk mogelijk voor – op dit moment zo’n duizend2 – leerlingen die een complexe ondersteuningsbehoefte hebben. En de komende drie jaar
is er in totaal ruim € 160 miljoen beschikbaar voor de Brugfunctionaris om scholen en gezinnen te ondersteunen.

Maar we zijn er zeker nog niet. De druk op het stelsel van passend onderwijs is groot,
zoals ook uit het inspectierapport de Staat van het Onderwijs blijkt.3 Op het gebied van het aantal thuiszittende kinderen en jongeren, het leerlingenvervoer,
het lerarentekort4 en wachtlijsten in gespecialiseerd onderwijs staan we voor grote en complexe uitdagingen.
Uitdagingen die de meest kwetsbare leerlingen raken. In deze brief gaan we in op hoe
we deze uitdagingen het hoofd bieden.

Deze problematiek vraagt om het vervolgen van de stevige koers die we al hebben ingezet.
Om voor nu én in de toekomst goed onderwijs voor iedereen te verzekeren is het belangrijk
dat we koersvast zijn. Daarom zetten we gezamenlijk alles op alles om verbeteringen
binnen het stelsel te blijven realiseren en hierbij alle voorwaarden op orde te brengen.
In de klas, op school of vanuit onze rol als beleidsmakers.

Daarvoor is een sterke verbinding tussen onderwijs en zorg en een integrale benadering
een belangrijke voorwaarde. Inzet op een goede samenwerking tussen mensen uit het
onderwijs en de zorg en het wegnemen van schotten waar dat mogelijk is, is nodig om
ervoor te zorgen dat elk kind alle kansen krijgt tijdens het opgroeien.

We werken op de langere termijn toe naar een inclusieve inrichting van het onderwijs, zodat alle kinderen en jongeren er dicht bij huis,
volwaardig en gelijkwaardig toegang tot hebben. De basis van passend onderwijs op
orde brengen is noodzakelijk als fundament voor inclusief onderwijs.

In deze brief gaan we in op:

1. De voortgang op de Verbeteraanpak Passend Onderwijs en de geprioriteerde maatregelen.

2. De aanpak van verzuim en het terugdringen van het aantal thuiszittende kinderen en
jongeren.

3. Het versterken van de verbinding onderwijs en zorg.

4. De wachtlijsten gespecialiseerd onderwijs en het plan van aanpak.

5. De beweging naar inclusief onderwijs.

I. Passend Onderwijs en de Verbeteraanpak

Met de invoering van passend onderwijs in 2014 is het onderwijsstelsel ingrijpend
gewijzigd. Waar vóór 2014 de (extra) ondersteuning voor leerlingen individueel werd
geïndiceerd – via de leerlinggebonden financiering (LGF), het zogeheten «rugzakje»
– werd dit met passend onderwijs meer collectief ingericht. Daarbij werd uitgegaan
van de ondersteuningsbehoefte van de leerling, in plaats van een diagnose. De verantwoordelijkheden
voor alle leerlingen met een ondersteuningsbehoefte kwamen op regionaal en lokaal
niveau te liggen bij de schoolbesturen en samenwerkingsverbanden, waarbij de wet veel
ruimte liet om passend onderwijs naar regionale kenmerken en eigen visie te organiseren.

In 2020 is het stelsel van passend onderwijs geëvalueerd.5 Er werd geconcludeerd dat er sinds 2014 op veel plekken betekenisvolle stappen zijn
gezet, vooral op bestuurlijk niveau en in het organiseren van extra ondersteuning.6 Tegelijkertijd was de conclusie ook dat passend onderwijs nog niet overal de gewenste
verandering had gebracht in de scholen en voor de leerlingen, leraren en ouders. Zo
konden leerlingen en ouders niet altijd als gelijkwaardig gesprekspartner meepraten,
werden leraren nog te weinig ondersteund in de klas en waren er scholen – en die zijn
er nog steeds – die leerlingen en ouders adviseerden om zich tot een andere school
te wenden voor passende ondersteuning.

Er was, kortom, verdere verbetering nodig. Daarom hebben we in 2020 de Verbeteraanpak Passend Onderwijs opgesteld.7 Deze Verbeteraanpak bestaat uit 25 maatregelen om leerlingen zo passend mogelijke ondersteuning te geven
en de uitvoerbaarheid voor scholen en samenwerkingsverbanden te verbeteren.

Voortgang op de Verbeteraanpak Passend Onderwijs

Sinds de Verbeteraanpak is opgesteld informeren we uw Kamer jaarlijks over de stand van zaken ervan. In 20228 hebben we focus aangebracht binnen de Verbeteraanpak door zeven prioriteiten te stellen, die we in 20239 hebben aangevuld met vier extra thema’s. Die focus was nodig om én sneller verbeteringen
aan te kunnen brengen én dit in ieder geval te bereiken voor de belangrijkste thema’s.

Hieronder geven we de stand van zaken op de zeven prioriteiten en vier aanvullende
thema’s. Hierbij hebben we het thema «versterken van de positie ouders en leerlingen»
en het thema «ondersteunen van kinderen en ouders» tot één maatregel genomen (maatregel
1), waardoor er drie aanvullende thema’s overblijven. In de bijlage van deze brief
vindt uw Kamer, voor de voortgang op alle 25 maatregelen, de volledige voortgangsrapportage
van de Verbeteraanpak Passend Onderwijs (zie bijlage 1).

We hebben overigens sinds het opstellen van de Verbeteraanpak drie maatregelen afgerond. Het gaat om de maatregel om meer en beter toezicht op
passend onderwijs te organiseren (maatregel 13), het Steunpunt Passend Onderwijs (maatregel 24)
voort te zetten en directe bekostiging van het praktijkonderwijs (maatregel 25) te
onderzoeken (waarvoor we op dit moment een wetsvoorstel voorbereiden).10 Dit zijn belangrijke stappen, omdat hiermee kansengelijkheid wordt bevorderd (praktijkonderwijs
als volwaardige onderwijssoort), de standaard van onderwijskwaliteit omhoog gaat (beter
toezicht) en het onderwijsveld daarin ondersteuning krijgt (voortzetting Steunpunt).

Dit jaar ronden we ook een aantal maatregelen af: de maatregel om op basis van een
escalatieladder te komen tot heldere stappen wanneer ouders en school er samen niet
uitkomen (maatregel 10) en de maatregel om geen Veilig Thuis-melding te doen bij puur
een geschil over passend onderwijs (maatregel 12). Verder geven we geen uitvoering
aan de maatregel om de uitspraken van de geschillencommissie landelijk bindend te
maken (maatregel 11), omdat bijna alle adviezen van de geschillencommissie al worden
overgenomen door de betreffende schoolbesturen. De verwachting is dat dit in de overige
gevallen niets zal veranderen omdat de problematiek dusdanig divers en complex is
dat het niet juridisch afdwingbaar is. De geschillencommissie ziet zelf om deze reden
ook geen toegevoegde waarde in een landelijk dwingend karakter van haar uitspraken.
We zorgen er wel voor dat de geschillencommissie permanent wordt, zodat ouders en
leerlingen hier altijd terecht kunnen. Hiermee geven we invulling aan de toezegging
aan het voormalig Eerste Kamerlid Smaling (SP).11

Zeven prioriteiten

1. Versterking van de positie en het ondersteunen van ouders en leerlingen

Met het wetsvoorstel Versterking positie ouders en leerlingen versterken we de (informatie)positie van ouders en leerlingen in het passend onderwijs,
zodat zij hun weg in het stelsel kunnen vinden. Op 18 april 2024 heeft de plenaire
behandeling van het wetsvoorstel plaatsgevonden in de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel
is op 23 april door uw Kamer aangenomen. Het wetsvoorstel regelt onder meer dat leerlingen
van alle leeftijden hoorrecht krijgen over hun eigen ontwikkelingsperspectief (OPP),
zodat ze kunnen meepraten als hun OPP wordt vastgesteld, er iets in verandert of wordt
geëvalueerd. Verder moeten alle samenwerkingsverbanden een ouder- en jeugdsteunpunt
hebben dat ouders en leerlingen uitsluitend in het belang van de leerling, informeert
en ondersteunt bij passend onderwijs. Naar verwachting treedt de wet gedifferentieerd
in werking. Op 1 januari 2025 worden de ouder- en jeugdsteunpunten wettelijk verplicht
en op 1 augustus 2025 de onderdelen hoorrecht voor leerlingen met een ontwikkelingsperspectief
en het schoolondersteuningsprofiel in de schoolgids.

2. Mogelijk maken onderwijszorgarrangementen

Een goede aansluiting van onderwijs en zorg is cruciaal voor leerlingen met een ernstige
en complexe ondersteuningsbehoefte. In 2023 zijn we het Experiment Onderwijszorgarrangementen gestart. Hiermee kunnen scholen en samenwerkingsverbanden meer maatwerk bieden aan
leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben op het gebied van onderwijs en zorg,
bijvoorbeeld aan kinderen met een ernstig meervoudige beperking.

Er doen 76 onderwijszorgarrangementen mee aan het experiment, verspreid over het hele
land. Ongeveer de helft van de samenwerkingsverbanden neemt hieraan deel. De onderwijszorgarrangementen
hebben tot nu toe 945 leerlingen weten te helpen. Omdat eerste ervaringen binnen het
experiment positief zijn en het voor deze groep leerlingen belangrijk is dat er structureel meer ruimte komt voor flexibiliteit, zijn we eind vorig jaar een wetstraject gestart.

3. Aanpak verzuim en digitaal afstandsonderwijs

Aanpak verzuim

De leerplichttelling in schooljaar 2022–2023 laat een stijging zien bij alle categorieën
van verzuim, met name absoluut verzuim.1 Dit is zeer zorgwekkend en wijst nogmaals op de noodzaak van een goede verzuimaanpak.
Daarom werken we enerzijds aan een preventieve verzuimaanpak (met het wetsvoorstel Terugdringen verzuim). Anderzijds maken we meer mogelijk voor scholen en samenwerkingsverbanden om schooluitval
en -verzuim tegen te gaan wanneer dit voorkomt. Vanaf p. 9 gaan we nader op de verzuimaanpak
in.

Digitaal afstandsonderwijs

In december 2023 hebben we een brief aan uw Kamer verstuurd over het Actieprogramma digitale school.2 Met het actieprogramma benutten we de kansen die digitalisering biedt voor passend
onderwijs. Zo maken we voor digitaal afstandsonderwijs structureel ruim € 7 miljoen
extra per jaar beschikbaar voor kinderen die niet fysiek (volledig) naar school kunnen.
Een groot deel van deze middelen komt beschikbaar via een subsidieregeling die in
de loop van dit jaar wordt gepubliceerd. We zijn daarnaast gestart met een wetstraject
om digitaal afstandsonderwijs volwaardig onderdeel van het stelsel van passend onderwijs
te maken. Het is onze ambitie om dit traject samen te voegen met het hierboven genoemde
wetstraject onderwijszorgarrangementen. Hierover informeren we uw Kamer uitgebreider
na de zomer. Bij dit onderwerp hebben we ook specifieke aandacht voor de sociaal-emotionele
ontwikkeling van leerlingen.

4. Landelijke norm voor basisondersteuning

Vorig jaar hebben we de AOb en Ouders & Onderwijs namens leraren en ouders gevraagd3 om te komen tot een breed gedragen, realistische en haalbare landelijke norm voor
basisondersteuning die aansluit bij wat de meeste scholen nu al doen en wordt betaald
vanuit de reguliere bekostiging. Zij hebben de handschoen opgepakt en ontwikkelen
nu een voorstel voor drie ondersteuningsgebieden: lezen/spellen en dyslexie, (hoog)begaafdheid
en leergedrag (taak-/werkgedrag, executieve functies). Daar betrekken ze het onderwijsveld
bij.

In eerste instantie was de vraag om te komen tot een norm voor het reguliere onderwijs (waaronder speciaal basisonderwijs en praktijkonderwijs), maar na een verkenning
vanuit het Ministerie van OCW4 kwam de wens om een landelijke norm te laten gelden voor het gehele funderend onderwijs. De AOb en Ouders & Onderwijs nemen de opbrengsten van de verkenning
mee in hun traject, want ook hiervoor is breed draagvlak wenselijk.

Dit najaar doen de AOb en Ouders & Onderwijs een definitief en gedragen voorstel voor
een landelijke norm voor de drie genoemde ondersteuningsgebieden. Daarbij nemen zij,
op basis van de opgedane ervaringen, ook een advies op hoe te komen tot een volledige landelijke norm voor basisondersteuning. Deze landelijke norm is ook helpend om te
bepalen wat (startbekwame) leraren moeten kennen en kunnen. Ondertussen zijn we een
wetstraject gestart om de landelijke norm vast te leggen. Het wetsvoorstel gaat voor
het einde van dit jaar in internetconsultatie.

5. Beter aanbod voor (hoog)begaafde leerlingen

Ook voor (hoog)begaafde leerlingen moet er juiste ondersteuning zijn. Daarom is afgelopen
jaar gewerkt aan de tien maatregelen van het plan van aanpak hoogbegaafdheid waarover
uw Kamer in december 2022 is geïnformeerd.5 Onder deze maatregelen valt een subsidieregeling waar voor de periode 2023 tot 2025
€ 66 miljoen is toegekend aan samenwerkingsverbanden (voor een beter passend en dekkend
aanbod en voltijd hoogbegaafdheidsvoorzieningen. Ook financiert OCW het Kenniscentrum
Hoogbegaafdheid6 om wetenschappelijke en praktijkkennis te delen met scholen, leraren en andere professionals
in onderwijs en zorg. Het Kenniscentrum organiseert diverse bijeenkomsten en webinars.

Over de uitvoering van het plan van aanpak van hoogbegaafdheid ontvangt uw Kamer een
aparte brief. In die brief gaan we ook in op de motie die het Kabinet verzocht om
te onderzoeken of het aanmerken van voltijd hoogbegaafdheidsonderwijs als speciaal
onderwijs (so) structurele financiering, expertise, leerlingenvervoer en een dekkend
aanbod zou waarborgen (Kamerstuk 31 497, nr. 459).7

6. Inclusief onderwijs

De ambitie voor inclusief onderwijs in 2035 is verder geconcretiseerd. Om ook nu al
meer mogelijk te maken ondersteunen we voorlopers, onder andere via de Beleidsregel
Inclusieve leeromgeving. Hiermee bieden we vanaf het schooljaar 2024–2025 meer ruimte voor samenwerking tussen
regulier en gespecialiseerd onderwijs. Ook worden themabijeenkomsten georganiseerd
en delen we goede voorbeelden uit het land ter inspiratie voor andere scholen. Vanaf
p. 20 gaan we nader op inclusief onderwijs in.

7. Onafhankelijk intern toezicht van samenwerkingsverbanden

Onafhankelijk intern toezicht van samenwerkingsverbanden is essentieel voor kritische
tegenspraak en het voorkomen van belangenverstrengeling. Daarom borgen we wettelijk
dat alleen nog onafhankelijke leden in het toezichtsorgaan van samenwerkingsverbanden
mogen zitten. Om dit te regelen is er een wetsvoorstel in voorbereiding, conform de
motie van de leden Van der Hul en Westerveld (GroenLinks-PvdA).8

Het belang van onafhankelijk intern toezicht is nog eens benadrukt in de uitkomsten
van het onderzoek wat onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix op verzoek van OCW
heeft gedaan, naar hoe het intern toezicht nu is ingericht. Het eindrapport treft
u in bijlage 4 aan. We zijn blij om te zien dat steeds meer samenwerkingsverbanden
(gedeeltelijk) onafhankelijk intern toezicht hebben, maar bij het merendeel van de
samenwerkingsverbanden ontbreekt dit nog. Een wettelijke verplichting voor onafhankelijk
intern toezicht is dus nodig. Dit ondersteunen ook de onderzoeken9 van de Inspectie van het Onderwijs, waarvan we uw Kamer hierbij het inspectierapport
Zicht en sturing op en verantwoording van doelmatige besteding middelen passend onderwijs aanbieden (zie bijlage 5). We verwachten voor het einde van dit jaar het wetsvoorstel
in internetconsultatie te kunnen brengen, zodat we het wetsvoorstel volgend jaar aan
uw Kamer kunnen aanbieden.

X Noot

1

Zie voor de leerplichttelling bijlage 8, voor de duiding bij die cijfers van Ingrado
bijlage 9 en voor een analyse daarvan bijlage 10.

X Noot

2

Kamerstukken II 2023/24, 31 497, nr. 471.

X Noot

3

Kamerstukken II 2022/23, 31 497, nr. 448.

X Noot

4

Met onder meer een gezamenlijke sessie met partijen uit het veld. Bij dit beleidsatelier
waren vertegenwoordigers aanwezig van BiOnd, CNV Onderwijs, Ieder(in), LBBO, LBVSO,
Netwerk LPO, NVO, Ouders & Onderwijs, VO-raad, scholen uit het gespecialiseerd onderwijs
en het Ministerie van OCW.

X Noot

5

Kamerstukken II 2022/23, 31 497, nr. 445.

X Noot

6

Kenniscentrum Hoogbegaafdheid (kenniscentrumhb.nl)

X Noot

7

Kamerstukken II 2023/24, 31 293, nr. 711.

X Noot

8

Kamerstukken II 2020/21, 31 497, nr. 373 en Kamerstukken II, 2022/23, 31 497, nr. 452.

X Noot

9

Rapport «Verschillen tussen samenwerkingsverbanden» en rapport «Zicht en sturing op en verantwoording van doelmatige besteding middelen passend onderwijs», Inspectie van het Onderwijs 2023.

Drie aanvullende thema’s

1. Toerusting en ondersteuning van leraren

Het is belangrijk dat leraren goed worden voorbereid en ondersteund zodat zij goed
passend onderwijs kunnen bieden. Om dit voor elkaar te krijgen versterken we de kwaliteit
van de lerarenopleiding1, zoals ook in het coalitieakkoord is afgesproken.2

Om leraren goed te kunnen ondersteunen in passend en inclusief onderwijs zijn we een
verdiepend onderzoek gestart onder leraren in het funderend onderwijs en middelbaar
beroepsonderwijs. Het onderzoek moet allereerst duidelijk maken waar de behoefte aan
ondersteuning van leraren ligt, zodat leraren zelf kunnen aangeven wat zij nodig hebben.

Het onderzoek wordt verricht in gezamenlijkheid met onder andere onderwijsvakbonden
en vertegenwoordigers van lerarenopleidingen. De vraag wat de uitkomsten van dit onderzoek
betekenen voor de startbekwaamheid van leraren en dus wat er in de opleiding aan de
orde moet komen, wordt zodra de resultaten er zijn geadresseerd in het Opleidingsberaad
leraren. De inrichting van een doorlopende leer – en professionaliseringslijn voor
leraren wordt opgepakt in de groeifondsaanvraag Nationale Aanpak Professionalisering
Leraren. De hbo-lerarenopleidingen actualiseren momenteel alle kennisbases; passend
en inclusief onderwijs hebben al een plek gekregen in de generieke kennisbasis die
voor alle leraren uit het hbo geldt. Verder zullen de resultaten van het onderzoek
bijdragen aan de herijking van de bekwaamheidseisen van leraren die de beroepsgroep
de komende periode uitvoert. De resultaten van het onderzoek worden naar verwachting
voor de zomer opgeleverd.

2. Rollen en verantwoordelijkheden schoolbesturen en samenwerkingsverbanden

De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van schoolbesturen en samenwerkingsverbanden
moeten helder zijn, zodat partijen weten wat ze van elkaar mogen verwachten en elkaar
daarop kunnen aanspreken.

Om duidelijkheid te scheppen in de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden is
het programma van eisen tegen het licht gehouden, vernieuwd en aangepast.3 Het programma van eisen uit 2020 zorgt namelijk niet voor voldoende duidelijkheid.
Het doel van de herziening is dan ook om meer helderheid te geven richting schoolbesturen
en samenwerkingsverbanden over wat (minimaal) van ze wordt verwacht en waar zij een
wettelijke verantwoordelijkheid voor hebben. Het belang hiervan onderstreept ook de
Inspectie van het Onderwijs: zij geeft aan dat een helder programma van eisen samenwerkingsverbanden
meer houvast geeft om, daar waar het minder goed gaat, bij te sturen.

Over het aangepaste programma van eisen voor schoolbesturen en samenwerkingsverbanden
zijn de afgelopen periode via regiobijeenkomsten gesprekken gevoerd met het veld.
Op basis van deze gesprekken is het programma van eisen aangescherpt en wordt voor
de zomer verspreid onder alle samenwerkingsverbanden en schoolbesturen.

3. Gebruik ontwikkelingsperspectief (OPP)

Het ontwikkelingsperspectief is onder meer bedoeld om te bepalen wat het uitstroomprofiel
van de leerling is, welke onderwijsdoelen daarbij horen en welke begeleiding en ondersteuning
daarvoor nodig is. In het gespecialiseerd onderwijs wordt voor alle leerlingen een
ontwikkelingsperspectief opgesteld, in het regulier onderwijs alleen voor leerlingen
die extra ondersteuning krijgen.4 In de praktijk doen scholen in het regulier onderwijs dit echter niet altijd, terwijl
het wettelijk verplicht is.5 Bovendien wordt het ontwikkelingsperspectief niet altijd goed ingezet.6 Het is dus nodig dat scholen worden ondersteund, zodat zij hun (wettelijke) verantwoordelijkheid
beter kunnen invullen.

Daarom verbeteren we – samen met het Steunpunt Passend Onderwijs en vertegenwoordigers
van scholen, samenwerkingsverbanden, ouders en leerlingen – het gebruik van het ontwikkelingsperspectief.
Het Steunpunt Passend Onderwijs heeft het initiatief genomen om een nieuwe handreiking
over het OPP te ontwikkelen. Het doel van deze handreiking is om houvast te bieden
voor een zo beknopt mogelijk OPP dat de wettelijke vereisten bevat en geen overbodige
administratie vergt. Daarnaast hebben we Leerlingen Belang Voortgezet Speciaal Onderwijs
(LBVSO) gevraagd om leerlingen te informeren over het ontwikkelingsperspectief. Zodat
de leerlingen zelf ook goed op de hoogte zijn van wat hun rechten zijn. Het themaonderzoek Kwaliteit van de extra ondersteuning in het funderend onderwijs van de Inspectie van het Onderwijs (zie bijlage 6 en 7), benadrukt dat de kwaliteit
van de OPP’s moet worden versterkt en laat zien dat acties in dit kader nodig zijn.

X Noot

1

Kamerstukken II 2023/24, 27 923, nr. 460.

X Noot

2

Kamerstukken II 2021/22, 35 788, nr. 77.

X Noot

3

Het programma van eisen volgt uit maatregel 19 «Heldere eisen aan besturen en samenwerkingsverbanden»
van de Verbeteraanpak.

X Noot

4

Extra ondersteuning komt bovenop de basisondersteuning die alle scholen binnen een
samenwerkingsverband bieden. Het aanbod van extra ondersteuning verschilt per school.

X Noot

5

Kamerstukken II 2023/24, 36 410 VIII, nr. 125.

X Noot

6

Kamerstukken II 2020/21, 31 497, nr. 364.

Daarnaast wordt op dit moment onderzocht hoe ondersteuningsaanvragen sneller kunnen
worden toegekend en of er een proef kan worden gestart met directe toekenning van
ondersteuning, conform de motie van de leden Kwint (SP) en Westerveld (GroenLinks-PvdA).12 De onderzoeksresultaten worden voor de zomer van 2024 verwacht. Op basis van de uitkomsten
van het onderzoek wordt bezien wat de vervolgstappen zijn, waaronder de inzet van
een proef.

II. Aanpak verzuim: het versterken van preventie en meer ruimte voor flexibiliteit
en maatwerk

Het tegengaan van verzuim is essentieel om ervoor te zorgen dat elk kind en iedere
jongere een passende plek heeft in het onderwijs en zich kan ontwikkelen. Het mag
niet zo zijn dat leerlingen uitvallen of thuiszitten omdat zij niet de benodigde ondersteuning
krijgen. Met de verzuimaanpak werken we aan het terugdringen van het aantal kinderen
en jongeren dat onnodig thuiszit. Deze aanpak staat niet op zichzelf maar is in brede
zin onderdeel van de Verbeteraanpak Passend Onderwijs. Zo zijn de onderwijszorgarrangementen, digitaal afstandsonderwijs en het plan van
aanpak hoogbegaafdheid ook deel van het tegengaan van schooluitval, en meer preventief
ook onze inzet via de Brugfunctionaris.

De noodzaak om te blijven werken aan een verzuimaanpak blijkt uit de verzuimcijfers
en is onlangs ook geadresseerd door de Kinderombudsman.13 De cijfers laten zien dat het aantal leerlingen dat langdurig geen onderwijs volgt
het afgelopen jaar weer is gestegen. Dit is zorgwekkend, waarbij het meest verontrustend
de stijging is van absoluut verzuim (+ 34 %). De verzuimaanpak heeft daarom hoge prioriteit.
Hierbij is onze inzet tweeledig: (1) we verscherpen én versterken de preventieve verzuimaanpak
van scholen, samenwerkingsverbanden en leerplichtambtenaren en (2) we maken meer mogelijk
(in wet- en regelgeving) voor leerlingen die dreigen uit te vallen of al uitgevallen
zijn. Daarnaast zien we ook een stijgend aantal leerlingen die thuisonderwijs volgen.
Hierbij gaat het om kinderen en jongeren met een vrijstelling van de leerplicht vanwege
richtingsbezwaren, die in de regel thuisonderwijs volgen. We vinden het belangrijk
dat ook deze kinderen zich zo goed mogelijk kunnen ontwikkelen. Ik informeer u voor
de zomer nader over de plannen op het gebied van thuisonderwijs om dit te verbeteren.
U ontvangt tegelijkertijd met deze brief ook de antwoorden op de Kamervragen van de
leden Van der Hoeff en Crijns (PVV) over het bericht van de Kinderombudsman. Ik ga
op korte termijn in gesprek met de Kinderombudsman en kom voor de zomer met een verdere
reactie op het bericht van de Kinderombudsman.

Voor een volledig beeld van de verzuimcijfers vindt uw Kamer in bijlage 8 de leerplichttelling,
in bijlage 9 de duiding bij die cijfers van Ingrado (branchevereniging van leerplichtambtenaren)
en in bijlage 10, een analyse daarvan.

Aanpak verzuim in het kort

We werken aan:

• Wetsvoorstel Terugdringen verzuim: scholen, samenwerkingsverbanden en leerplichtambtenaren versterken
hun (preventieve) verzuimaanpak.

• Meer ruimte voor flexibiliteit en maatwerk: er komt meer ruimte voor maatwerk met digitaal afstandsonderwijs en onderwijszorgarrangementen.

• Initiatieven voor thuiszittende jongeren: er komt meer ruimte voor onderwijsaanbod aan niet-ingeschreven kinderen en jongeren
zodat zij zich beter kunnen ontwikkelen.

Wetsvoorstel Terugdringen verzuim voor het versterken van preventie

In de vorige brief over passend onderwijs is uw Kamer geïnformeerd over de wijzigingen
in het wetsvoorstel Terugdringen verzuim naar aanleiding van uitkomsten uit de internetconsultatie en (uitvoerings-)toetsen.14 Deze wijzigingen gingen met name om het beter borgen van de privacy van leerlingen.
Eind vorig jaar heeft de Raad van State zijn advies over dit wetsvoorstel gepubliceerd.15

De Raad van State onderschrijft het belang om verzuim en thuiszitten zoveel mogelijk
terug te dringen. Tegelijkertijd heeft de Raad van State een aantal bezwaren die aanpassing
van het wetsvoorstel vereisen. Zo adviseert de Raad van State om de doeltreffendheid
beter te onderbouwen door het onderscheid te verduidelijken tussen enerzijds het doel
om verzuim in brede zin te voorkomen en anderzijds het doel om thuiszitten (schooluitval)
te voorkomen. Verder stelt de Raad van State dat een gedegen analyse van de praktijk
nodig is om te kunnen beoordelen of de voorgestelde instrumenten uitvoerbaar zijn
voor scholen en de andere ketenpartners. Ook stelt de Raad van State vragen over het
niveau van regelgeving, de uitvoering van het onderwijskundig perspectief bij de vrijstelling
van leerplicht op grond van lichamelijke of psychische gronden en de toepassing van
het wetsvoorstel in Caribisch Nederland.

Het bestuderen en verwerken van het advies moet zorgvuldig gebeuren en kost daarom
meer tijd. Dat betekent dat de eerdere beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 augustus
2024 niet haalbaar is. Die datum verschuift met een jaar, naar 1 augustus 2025. Inwerkingtreding
aan het begin van schooljaar ligt hierbij namelijk voor de hand en dat geeft scholen
ook voldoende tijd om zich voor te bereiden. De maatregelen omtrent de registratie
van verzuim en het delen en verstrekken van geaggregeerde verzuimgegevens vereisen
daarnaast aanpassingen in de systemen van DUO en softwareleveranciers van scholen.
Deze aanpassingen vragen langer de tijd, waardoor die maatregelen via een algemene
maatregel van bestuur niet gelijktijdig met het wetsvoorstel in werking zullen treden.

Iedereen in ontwikkeling: initiatieven voor kinderen en jongeren die niet naar school
(kunnen) gaan

In het commissiedebat over passend onderwijs van 5 april 2023 is toegezegd16 om ruimte te zoeken voor, zoals het voormalig lid Kwint (SP) het noemde, het «rommelpotje».
Hiermee bedoelen we initiatieven die buiten de reguliere onderwijsbekostiging vallen
en die (dreigend) thuiszittende kinderen en jongeren helpen om hun schoolloopbaan
weer op te pakken. Zoals eind vorig jaar is aangegeven17 informeren wij uw Kamer bij dezen over de stand van zaken van deze toezegging.

Om jongeren die tijdelijk geen onderwijs krijgen weer in te laten stromen in het onderwijs
verkennen we de mogelijkheid van een subsidieregeling voor samenwerkingsverbanden.
Met de impuls van zo’n regeling zouden samenwerkingsverbanden ofwel zelf meer activiteiten
kunnen ondernemen, ofwel diensten inkopen bij initiatieven die geen bekostiging vanuit
de overheid krijgen maar wel bijdragen aan de ontwikkeling van (dreigend) thuiszittende
jongeren. Want hoewel er voor samenwerkingsverbanden nu ook al mogelijkheden zijn
om dit onder strikte voorwaarden te doen, zijn deze mogelijkheden beperkt en vaak
ingewikkeld in de uitvoering.

In het genoemde commissiedebat sprak uw Kamer de wens uit om de initiatieven rechtstreeks
vanuit het ministerie te bekostigen. Dit brengt grote risico’s en bezwaren met zich
mee, omdat de initiatieven waar het in dit geval om gaat vaak private (markt)partijen
zijn en er daarmee het risico is dat dit staatssteun is. We willen de bekostiging
van dit soort initiatieven daarom laten lopen via de samenwerkingsverbanden passend
onderwijs.

Met het project WEL in ontwikkeling maken we meer mogelijk voor thuiszittende kinderen en jongeren. We hebben € 5,8 miljoen
beschikbaar gesteld aan samenwerkingsverbanden om – met ondersteuning van Ingrado,
Gedragswerk en Zorg voor de Jeugd – kinderen en jongeren die niet staan ingeschreven
weer in ontwikkeling te krijgen. Door te kijken naar wat er wel mogelijk is voor hen. Ieder samenwerkingsverband brengt met de middelen tenminste
vijf jongeren uit hun regio weer in ontwikkeling en tot leren, jongeren die in veel
gevallen anders vast waren blijven zitten. Sinds de start van de regeling, twee jaar
geleden, is dit op talloze plekken gelukt en zijn er mooie voorbeelden van kinderen
en jongeren die weer ingeschreven en aan de slag zijn op school. Het project WEL in ontwikkeling loopt tot medio 2025. We brengen dan de opbrengsten van het project in kaart, die
we meenemen in de wetstrajecten onderwijszorgarrangementen en digitale school.

Tot slot richten we ons ook met het programma Maatschappelijke Diensttijd (MDT) onder
andere op het tegengaan van schooluitval en -verzuim. Met dit programma zetten jongeren
(waaronder thuiszittende jongeren) zich in voor een ander en de maatschappij én ontwikkelen
ze hun talenten, bijvoorbeeld door te helpen bij maatschappelijke organisaties of
door vrijwilligerswerk te doen. Scholen, gemeenten en maatschappelijke organisaties
kunnen subsidie aanvragen. Uit onderzoek blijkt dat jongeren die deelnemen aan MDT
vinden dat hun toekomstperspectief is vergroot, ze meer zelfvertrouwen en (praktijk)ervaring
hebben opgedaan en de kans richting een opleiding of werk is vergroot.18

III. Versterken verbinding onderwijs en zorg

Een sterke pedagogische basis is van belang voor iedere leerling, maar in het bijzonder
voor kinderen en jongeren met een ondersteuningsbehoefte. Hiervoor is een goede samenwerking
en een integrale aanpak van onderwijs en jeugd(gezondheids)zorg vereist. De ondersteuning,
organisatie en financiering van onderwijs en zorg moet dus goed op elkaar aansluiten.
Zodat zoveel mogelijk kinderen onderwijs kunnen volgen, óók als de zorgondersteuning
intensief is. Daarbij is het van belang dat scholen ondersteund worden bij het vroegtijdig
signaleren en adresseren van problemen die meer zorggerelateerd zijn. Hierbij kunnen
bestaande mogelijkheden volop worden benut. Zo is aan elke school nu al de jeugdgezondheidszorg
verbonden, die signalen kan oppakken en samen met onderwijspersoneel kan zorgen voor
meer integraliteit bij het bieden van ondersteuning op school. Maar meer is nodig.
Het kabinet investeert in brugfunctionarissen (zie toelichting hieronder op p. 14)
met als doel om gezinnen te ondersteunen, als schakel tussen school, het aanbod in
de wijk en zorg.

Versterken verbinding onderwijs en zorg in het kort

We werken aan:

• Verbeteraanpak Zorg in Onderwijstijd: (1) het aanpassen van wet- en regelgeving voor het collectiever en meer gezamenlijk organiseren en financieren van zorg gedurende onderwijstijd, en (2) het ondersteunen
van professionals bij afspraken over zorg en onderwijs.

• Brugfunctionaris: een subsidieregeling voor ruim duizend scholen in het bo, vo, sbo en (v)so, om te
investeren in een schakel tussen de school, het gezin, de wijk en zorg, die gezinnen
ondersteunt en scholen en onderwijspersoneel ontlast.

• Veilig Thuis-meldingen: het verbeteren van het gebruik van de Meldcode Huiselijk Geweld & Kindermishandeling
door professionals in de school, onder meer door het bevorderen van deskundigheid
en het onderzoeken van een adviesplicht.

Verbeteraanpak Zorg in Onderwijstijd: collectiever en gezamenlijk organiseren en financieren
van zorg gedurende onderwijstijd

Naar aanleiding van het onderzoeksrapport Naar collectieve financiering van Zorg in Onderwijstijd19 is in 2023 een verbeteraanpak voor Zorg in Onderwijstijd (ZiO) opgesteld.20 Met deze stapsgewijze aanpak zorgen we voor een collectieve, duurzame en eenvoudige
organisatie en financiering van ZiO binnen de huidige stelsels van Jeugdwet (Jw),
Wet langdurige zorg (Wlz) en onderwijswetgeving. Het doel hiervan is dat leerlingen,
ouders en professionals in het gespecialiseerd onderwijs meer rust en duidelijkheid
in de klas ervaren, waardoor de kwaliteit van onderwijs kan toenemen. Daarnaast moet
het meer duidelijkheid geven voor ouders, scholen en gemeenten die een gezamenlijke
opgave hebben voor de organisatie en financiering van jeugdhulp en zorg voor alle
kinderen die dit nodig hebben terwijl ze op school zitten. Het toekomstbeeld daarbij
blijft, zoals ook eerder aan uw Kamer gemeld, collectieve financiering zonder financiële
schotten op de langere termijn.

Sinds de zomer van 2023 zijn, conform de planning van de verbeteraanpak, ontwerptafels
ingericht en hebben meerdere bijeenkomsten plaatsgevonden met experts vanuit bijvoorbeeld
de jeugdhulp, gemeenten, scholen en samenwerkingsverbanden. Er is gesproken over de
belangrijkste vraagstukken waar een oplossing voor nodig is om de verbeteraanpak van
ZiO te realiseren.

De huidige op individuele basis gerichte zorg en jeugdhulp is uiterst complex. Zo
is het bijvoorbeeld lastig en tijdrovend voor ouders om een beschikking te krijgen
voor hun kind voor jeugdhulp en langdurige zorg op school. Iedere gemeente heeft een
eigen toegangsroute, processen en werkwijze, de administratieve lasten zijn hoog en
als er eenmaal een (tijdelijke) beschikking is afgegeven, is niet altijd een zorgaanbieder
beschikbaar of zijn er wachttijden. Daarnaast zorgt het individuele karakter van de
zorg en jeugdhulp voor onrust in de klas doordat vaak veel verschillende hulpverleners
in het lokaal aanwezig zijn. Dit bemoeilijkt ook het lesgeven. Zoals eerder aan uw
Kamer gecommuniceerd21 zijn (onder andere) wijzigingen in wet- en regelgeving nodig om dit vraagstuk op
te lossen. De kern hiervan is om ZiO zoveel mogelijk collectief beschikbaar te stellen
en per school slechts door een beperkt aantal aanbieders aan te laten bieden.

In de Jeugdwet willen we een verplichting opnemen waarmee jeugdhulp in onderwijstijd
als vrij toegankelijke voorziening moet worden ingezet voor in ieder geval cluster
3- en 4-scholen. Het lid De Hoop (GroenLinks-PvdA) heeft in zijn motie22 gevraagd om een uitbreiding van de verbeteringen naar de overige onderwijsvormen.
De afgelopen periode hebben verschillende gesprekken met partijen uit het cluster
1- en 2-onderwijs plaatsgevonden, waaruit vergelijkbare problematiek blijkt. Waar
mogelijk, zullen we de verbeteringen voor cluster 3- en 4-scholen daarom doortrekken
naar cluster 1- en 2-scholen. Ook is het streven wet- en regelgeving op het terrein
van langdurige zorg zo aan te passen dat voor zorg in onderwijstijd in principe zorg
in natura ingezet wordt en deze op schoolniveau wordt ingekocht. In uitzonderingsgevallen
moet wel maatwerk kunnen worden toegepast (zorg in natura en pgb). Gelet daarop wordt
voor de langdurige zorg onderzocht of regelgeving kan worden aangepast zodat verantwoording
ook op school, in plaats van op individueel niveau, plaatsvindt.

Samenwerking bij de organisatie en inkoop van ZiO is nu te vrijblijvend en kost veel
tijd voor alle betrokken partners, waardoor collectieve inzet op scholen moeilijk
van de grond komt. Daarom gaan we in relevante wetgeving een afstemmingsverplichting
opnemen, zodat voor alle scholen samenwerkingsafspraken over ZiO worden gemaakt.

Een belangrijke stap om tot samenwerkingsafspraken te komen bij de organisatie en
inkoop van ZiO, is te bepalen welke taken onder zorg (Wlz) en jeugdhulp (Jw) vallen
en welke taken onder onderwijsondersteuning (vraagstuk van definiëring en afbakening).
Over de meeste taken en verantwoordelijkheden bestaat duidelijkheid. Tegelijkertijd
zijn er een aantal taken en verantwoordelijkheden die zowel onder de onderwijs- als
de zorgwetgeving vallen, waardoor onduidelijkheid ontstaat. Voor deze situaties wordt
de komende tijd in ieder geval gewerkt aan een handreiking met richtlijnen voor definiëring
(welke ondersteuning valt onder zorg in onderwijstijd) en afbakening (tussen zorgtaken
(Wlz en Jw) en onderwijstaken). Ook wordt praktische ondersteuning ingericht die het
veld helpt bij de implementatie van de handreiking. Een voorbeeld hiervan is de inzet
van het project Zorgarrangeurs, waarvoor aan de stichting Onderwijsconsulenten ook
in 2024 subsidie is verleend. Uiteraard wordt regelmatig bij het veld geïnventariseerd
of de ondersteuning afdoende is of dat er aanvullende behoeftes zijn.

Met de voorgestelde oplossingen zoals hierboven omschreven, wordt uitvoering gegeven
aan de motie van de leden Ceder en Drost (ChristenUnie)23 waarin verzocht is te verkennen welke aanpassingen in wet- en regelgeving nodig zijn
en tot die tijd het veld maximaal te ondersteunen bij het bieden van collectieve zorg
op school. De komende periode zal in het teken staan van verdere voorbereiding voor
een wetsvoorstel, de ontwikkeling van een handreiking en de inrichting van praktische
ondersteuning in samenwerking met onderwijs- en zorgprofessionals.

Een brugfunctie op school: ondersteuning voor scholen en gezinnen

Een stabiele thuissituatie en betrokkenheid van ouders zijn essentieel voor de ontwikkeling
van leerlingen op school. In het onderwijs zien we daarom steeds meer scholen – bijvoorbeeld
in Groningen, Zutphen, Maastricht en Rotterdam – die hier samen met gemeenten op inzetten
door te werken met een brugfunctie. Ook de ervaringen binnen de lopende pilot van
de Gelijke Kansen Alliantie zijn positief. In september 2023 heeft uw Kamer een brief
ontvangen over de uitwerking van de aangenomen motie om deze mooie initiatieven te
verbreden.24

Op 15 december 2023 is de driejarige subsidieregeling brugfunctionaris gepubliceerd.
Met inzet van de brugfunctie kan een verbinding worden gelegd tussen het gezin thuis,
het kind op school en – waar nodig – met professionals, instanties en partners in
de wijk. Vanaf het schooljaar 2024–2025 is subsidie beschikbaar zodat circa 15% van
de scholen in het bo, vo, sbo en (v)so met een brugfunctie kan werken. Het oorspronkelijke
budget van € 4,8 miljoen voor het (v)so bleek te laag om 15% van de sector te bereiken.
De subsidieregeling brugfunctionaris is daarom gewijzigd en het budget voor het (v)so
is opgehoogd naar € 10,3 miljoen voor de gehele duur van de regeling. Hiermee bereiken
we in het (v)so, net als in de andere sectoren, circa 15% van de scholen.

Vanaf 1 januari tot 16 februari konden scholen subsidie aanvragen. Zij hebben in april
gehoord of de subsidie is toegekend. Er zijn meer aanvragen ingediend dan we kunnen
toekennen. Deze overtekening is een blijk van het belang van de inzet van de brugfunctie
en de interesse daarin in het land. De overtekening op de regeling komt niet onverwachts.
Hier is vooraf rekening mee gehouden door bij de toekenning te selecteren op de CBS-
en CUMI-indicator25. Hier hebben we actief over gecommuniceerd zodat schoolbesturen bewust zouden kiezen
voor welke scholen zij een aanvraag indienen: de scholen die een brugfunctie het hardst
nodig hebben. Ook is de aanvraag kort en eenvoudig gemaakt, zodat schoolbesturen hier
niet onnodig veel tijd aan kwijt zijn. De scholen met een subsidie zijn druk bezig
met de voorbereidingen zodat de brugfunctionarissen komend schooljaar aan de slag
kunnen.26

Naast de subsidieregeling starten we een onderzoek om een beter beeld te krijgen van
de effecten van de brugfunctie, hoe deze functie zich verhoudt tot bestaande ondersteunende
functies en wat succesfactoren zijn in de verschillende onderwijssectoren. Dit helpt
ons om goede voorbeelden te verspreiden, de werkzame elementen van de brugfunctie
te borgen en na afloop van de subsidieregeling te bepalen hoe we het budget voor de
brugfunctie richting de toekomst kunnen inzetten. De eerste resultaten worden voor
de zomer van 2025 verwacht.

De veiligheid van leerlingen thuis

Wat leraren en ander onderwijspersoneel op school zien kan een signaal zijn dat er
buiten school iets speelt met een leerling. Daarom hebben onderwijsprofessionals een
rol in het signaleren hiervan en als dat nodig is melden zij dit bij Veilig Thuis
(VT). Het stappenplan in de Meldcode27 Huiselijk Geweld & Kindermishandeling helpt hen hierbij. Correct gebruik van de meldcode
is belangrijk, bijvoorbeeld in het tegengaan van onnodige VT-meldingen bij onenigheid
over passend onderwijs (maatregel 12 uit de Verbeteraanpak). We hebben Oudervereniging Balans, het Landelijk Netwerk Veilig Thuis en Ouders
& Onderwijs gevraagd een brochure te maken voor ouders en onderwijsprofessionals met
informatie over wanneer het wel of juist niet raadzaam is te melden bij Veilig Thuis
en wat er gebeurt als een VT-melding wordt gedaan. De brochure is naar verwachting
dit najaar gereed.

Daarnaast zijn we breder bezig met het verbeteren van het gebruik van de meldcode.
Door de mogelijkheden van een adviesplicht bij gebruik van de meldcode te onderzoeken
en door op deskundigheidsbevordering in te zetten. Met de adviesplicht stimuleren
we dat professionals bij vermoedens van schadelijke praktijken altijd advies vragen
voor een goede afweging van de situatie. Met deskundigheidsbevordering zetten we in
op het beter herkennen van signalen, het bieden van handelingsperspectief (zoals het
bespreken van zorgen met ouders en leerlingen) en het doorbreken van handelingsverlegenheid
onder professionals. De komende periode voeren we gesprekken met veldpartijen om het
eerste concept van het plan deskundigheidsbevordering te toetsen. Na de zomer informeren
we uw Kamer over het plan en de bijbehorende acties.

IV. Wachtlijsten gespecialiseerd onderwijs en plan van aanpak

Uw Kamer heeft ons, met het aannemen van de motie van het lid Hagen (D66)28, opgeroepen om te komen tot een aanpak voor het terugdringen van de wachtlijsten
in het gespecialiseerd onderwijs en deze te verbinden aan de aanpak voor wachttijden
in de jeugdzorg.

De stijging van wachtlijsten in het gespecialiseerd onderwijs zijn zeer zorgelijk,
omdat het betekent dat er leerlingen zijn die niet op de gewenste school terecht kunnen.
De wachtlijsten zijn geen op zichzelf staand probleem maar onderdeel van bredere maatschappelijke
ontwikkelingen en de krapte in de gehele keten van kinderopvang, onderwijs en zorg.
Dit blijkt uit het onderzoek Druk op de keten dat vorig najaar naar uw Kamer is verzonden.29 Uit dat onderzoek blijkt ook dat het gebruik van ondersteuning toeneemt, het sterkst
onder jonge kinderen van 4 tot 7 jaar. Dit is verontrustend, omdat het de kans vergroot
dat de druk de komende jaren verder zal toenemen.

Plan van aanpak wachtlijsten gespecialiseerd onderwijs in het kort

We werken aan:

• Korte termijnoplossingen: verspreiden van goede voorbeelden (van tussenvoorzieningen) om regulier en gespecialiseerd
onderwijs beter op elkaar aan te laten sluiten.

• Middellange termijnoplossingen: onderzoek naar het beter stroomlijnen van de aanmeldprocedure en tlv-afgifte zodat
scholen beter kunnen anticiperen op de instroom.

• Lange termijnoplossingen: er komt met de Ministeries SZW, OCW en VWS een geïntegreerd plan van aanpak voor
de druk op de keten kinderopvang-onderwijs-zorg.

«Quick fixes» bieden geen oplossing

Op basis van peilingen van Oberon30 die in het voorjaar en najaar van 2023 zijn gedaan31 en de resultaten van het rapport Druk op de keten concluderen we dat de problemen niet op te lossen zijn met «quick fixes». Sterker nog, we zien een groot risico dat het bestrijden van symptomen op de korte
termijn zal leiden tot averechtse effecten op de langere termijn.

Zo veroorzaakt het meer verwijzen naar gespecialiseerd onderwijs binnen de samenwerkingsverbanden
een negatieve (financiële) spiraal. De groei van het aantal leerlingen in het gespecialiseerd
onderwijs leidt binnen het samenwerkingsverband tot een lager beschikbaar budget voor
ondersteuning van leerlingen in het regulier onderwijs, omdat samenwerkingsverbanden
één ondersteuningsbudget ontvangen voor lichte en zware ondersteuning. Doordat de
ondersteuning in het regulier onderwijs bij groei van het gespecialiseerd onderwijs
noodgedwongen wordt vermagerd, kunnen reguliere scholen minder leerlingen met ondersteuningsbehoeften
opvangen, waardoor de vraag naar plekken in het gespecialiseerd onderwijs weer verder
toeneemt. Hierdoor nemen wachtlijsten toe en kunnen deze leerlingen in zowel regulier
als gespecialiseerd onderwijs geen passende plek vinden.

Voor de zomer komen we samen met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
met een beleidsreactie op het onderzoek Druk op de keten, waarbij aandacht is voor oplossingen op zowel de kortere als lange termijn. Ook
zoeken onze ministeries in de volgende fase naar een verbinding met de aanpak van
de wachttijden binnen de jeugdzorg. In de tussentijd kunnen scholen, gemeenten en
samenwerkingsverbanden en andere betrokkenen al gebruik maken van de oplossingsrichtingen
en voorbeelden van kansrijke initiatieven die genoemd worden in het rapport. Hier
staan we stil bij wat we nu al willen doen rondom het terugdringen van de wachtlijsten
in het gespecialiseerd onderwijs.

Opties om dekkend netwerk in regio’s op korte en middellange termijn te verstevigen

De urgentie van het probleem vraagt om daadkracht in het hier en nu. De wet biedt
al de mogelijkheid om indien nodig het (v)so-aanbod uit te breiden via een nevenvestiging.
Over de bekostiging en mogelijkheden van het oprichten van nevenvestigingen voor (v)so
is in het voorjaar van 2023 een brief aan uw Kamer verzonden.32 Omdat het tekort aan personeel en geschikte huisvesting het oprichten van nieuwe
nevenvestigingen kan belemmeren, kan tijdelijke plaatsing op een bovenschoolse voorziening
van het samenwerkingsverband (bijvoorbeeld een orthopedagogisch-didactisch centrum)
een alternatief vormen. Van daaruit kunnen scholen en samenwerkingsverbanden – in
afstemming met jeugdzorg en gemeenten – toewerken naar instroom in regulier onderwijs.

Een andere oplossingsrichting is het creëren van tussenvoorzieningen en het dichter
bij elkaar brengen van reguliere en speciale scholen. Op verschillende plekken in
het land gebeurt dit nu al door het inrichten van startklassen, ondersteuningsklassen,
trajectklassen of aanleunklassen binnen reguliere scholen. Dit kan bijdragen aan de
overgang van gespecialiseerd onderwijs naar regulier onderwijs, aan een laagdrempelige,
thuisnabije start in het onderwijs en het voorkomen van thuiszitten. Goede voorbeelden
hiervan zijn de Flexklas in Rotterdam, waar jongeren tijdelijk in een aparte klas
regulier onderwijs met extra ondersteuning krijgen; de Startklas van de Holendrechtschool,
een kleuterklas in een reguliere basisschool waar in samenwerking met een sbo-school
de ondersteuningsbehoeften worden onderzocht van leerlingen die nog niet «schoolrijp»
zijn; en de VO+-klassen in de Duin- en Bollenstreek, die in een aantal reguliere scholen
zijn ingericht met expertise vanuit het vso. Wij zullen dit soort voorbeelden de komende
periode actief verzamelen en verspreiden. Het dichter bij elkaar brengen van regulier
en speciaal onderwijs past bovendien bij de ruimte die we binnen wet- en regelgeving
maken met de nieuwe experimenteerregeling Inclusieve leeromgeving (zie «Inclusief onderwijs» hieronder).

De personeelstekorten in het speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs
zijn nog forser dan in het regulier onderwijs.33 We vinden het daarom heel belangrijk dat er in de aanpakken van de personeelstekorten
extra aandacht is voor het gespecialiseerd onderwijs, en dat de scholen voor (v)so
ook actief in de onderwijsregio’s betrokken zijn. Sommige regio’s doen dit al. Zo
krijgen leraren in het (v)so voorrang bij een sociale- of midden-huurwoning in Amsterdam.
In het kader van de regionale aanpak lerarentekorten zullen we met de partijen bespreken
hoe het (v)so een betere plek kan krijgen in de vorming van de onderwijsregio’s. Daarnaast
zijn we, mede naar aanleiding van het onderwijsakkoord Samen voor het beste onderwijs, ook in gesprek met het veld over welke aanpak in bredere zin nodig is voor de aanpak
van de tekorten in het gespecialiseerd en het praktijkonderwijs.

Uit de peiling van Oberon naar de wachtlijsten blijkt ook dat scholen een praktisch
knelpunt ervaren in de late aanmeldingen en verzoeken voor toelaatbaarheidsverklaringen
(tlv). We onderzoeken daarom met de sector de mogelijkheden om de aanmeldprocedure
te vervroegen en de tlv-afgifte te vereenvoudigen, waardoor scholen meer zicht krijgen
op de mogelijke instroom, en zij met het samenwerkingsverband tijdig naar alternatieve
oplossingen kunnen zoeken voor leerlingen die mogelijk niet in het gespecialiseerd
onderwijs geplaatst kunnen worden.

Opties voor de langere termijn: focus op de voorkant van de ondersteuningsketen

Uit het onderzoek en de gesprekken met de sector blijkt duidelijk dat de focus moet
liggen op het aan de voorkant laagdrempelig en thuisnabij bieden van de ondersteuning.
Hiermee kan een verwijzing voorkomen worden en kan hulp zo veel mogelijk binnen de
school geboden worden. Een schoolwisseling kan namelijk grote impact hebben op de
ontwikkeling van kinderen.

Bij het vroeg signaleren van problemen zit een risico: als alleen ingezet wordt op
maatregelen voor het ondersteunen van het «afwijkende» kind in het reguliere onderwijs,
maar niet aan de brede leeromgeving passend maken voor ieder kind, bestaat het risico
dat er steeds meer hoogspecialistische ondersteuning moet worden geleverd. Die is
vaak niet voorhanden en leidt tot verwijzen naar gespecialiseerd onderwijs. Daarom
is het ook belangrijk dat er voldoende maatwerk kan worden geboden in de omgeving
binnen de klas. Binnen deze leeromgeving is het belangrijk dat er voldoende ruimte
is om af te wijken van de standaard in het onderwijsprogramma, bijvoorbeeld door (deels)
digitaal afstandsonderwijs, afwijken van de onderwijstijd en tempo en differentiatie
in de leerstof. Via verschillende delen van de Verbeteraanpak Passend Onderwijs werken we aan het verruimen van de mogelijkheden voor maatwerk, zoals via het Actieprogramma Digitale School, het Experiment Onderwijszorgarrangementen en bijbehorende wetstrajecten.34

Op de lange termijn is het belangrijk de negatieve spiraal van meer verwijzingen naar
gespecialiseerde scholen te doorbreken. De inzet op inclusief onderwijs sluit hierop
aan: het creëren van inclusieve leeromgevingen waarbij een multidisciplinair schoolteam
de ondersteuning biedt die nodig is om ervoor te zorgen dat alle leerlingen zich thuisnabij
kunnen ontwikkelen, leren en participeren zal de druk op het gespecialiseerd onderwijs
verminderen.

Reactie aanvraag Aandacht+

Het samenwerkingsverband Aandacht+ heeft op 28 maart 2024 een aanvraag gedaan voor
aanvullende bekostiging. De vaste Kamercommissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
heeft mij verzocht om ruimschoots voor het Commissiedebat passend onderwijs te reageren
op dit verzoek. Om beter inzicht te krijgen in de situatie is echter eerst een gesprek
nodig. Dat helpt mij in het vormen van een goed en afgewogen oordeel. Daarom is hiervoor
meer tijd nodig, en is reactie voorafgaand aan het commissiedebat niet mogelijk. Ik
verwacht voor de zomer te reageren op de aanvraag. Ik zal hierover dan ook uw Kamer
informeren.

V. Inclusief onderwijs

Inclusief onderwijs is onderwijs waarbij alle kinderen en jongeren dichtbij huis,
volwaardig en gelijkwaardig toegang hebben tot een inclusieve leeromgeving waarin
zij zich samen ontwikkelen en samen leren en participeren. Om zo de kansen voor alle
kinderen te vergroten en bij te dragen aan een inclusievere samenleving. Met de evaluatie
van passend onderwijs in 2020 is toegezegd dat we toewerken naar inclusiever onderwijs.
In maart 2023 zijn de Contouren werkagenda route naar inclusief onderwijs 2035 aangeboden aan uw Kamer.35 Hiermee hebben we richting gegeven aan de beweging naar inclusief onderwijs en een
eerste uitwerking geschetst van de acties en maatregelen die nodig zijn voor de beweging
naar inclusief onderwijs in 2035. Zowel het onderwijsveld als uw Kamer heeft gevraagd
om concretisering. Het afgelopen jaar hebben we hier een vervolg aan gegeven. Daarnaast
hebben we verder ingezet op het ondersteunen van voorlopers die stappen (willen) zetten
richting inclusiever onderwijs, onder andere via het Steunpunt Passend Onderwijs.

Stappen van inclusief onderwijs in het kort

We werken aan:

• Stimuleren van voorlopers: het creëren van meer ruimte voor samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs
met de beleidsregel Inclusieve leeromgeving.

• Inzicht verkrijgen in benodigde voorwaarden: het uitwerken van wat er nodig is voor goede ondersteuning en toerusting van leraren
en voor inclusieve onderwijshuisvesting.

• Kennisdeling: het organiseren van landelijke themabijeenkomsten, een ondersteuningsprogramma en
betere informatievoorziening over inclusief onderwijs.

Waar staan we nu?

De ambitie voor inclusief onderwijs is het afgelopen jaar verder uitgewerkt in een
beleidskader (zie bijlage 11). We hebben duidelijk gemaakt wat we onder inclusief
onderwijs verstaan en wat de kenmerken zijn van een inclusieve leeromgeving die hiervoor
op school nodig is. De realisatie hiervan draagt positief bij aan de verwezenlijking
van de kinderrechten zoals vastgelegd in het Internationaal Verdrag inzake de Rechten
van het Kind36, en geeft aan alle betrokkenen een beeld van wat we met elkaar willen bereiken. De
verdere uitwerking van de ambitie vond plaats op basis van beleidsontwikkelingen op
(inter)nationaal niveau en met input van vertegenwoordigers van de onderwijs- en zorgpraktijk,
wetenschappers en ervaringsdeskundige jongeren uit het regulier en gespecialiseerd
onderwijs. Om de input van jongeren goed mee te kunnen nemen hebben onze ambtenaren
meerdere jongerenbijeenkomsten georganiseerd, die hebben geleid tot de jongerenvisie
Onze toekomst, ons onderwijs, die als bijlage bij deze brief is gevoegd (zie bijlage 12). De jongerenvisie is
vertaald in het beleidskader.

Samenvatting van de ambitie voor inclusief onderwijs (uit het beleidskader)

Inclusief onderwijs is onderwijs waarbij alle kinderen en jongeren dichtbij huis,
volwaardig en gelijkwaardig toegang hebben tot een inclusieve leeromgeving waarin
zij zich samen ontwikkelen en samen leren en participeren. Binnen een inclusieve leeromgeving
zijn alle kinderen welkom op een school dichtbij huis. Er wordt vanuit een pedagogische
basis gewerkt aan de brede ontwikkeling van alle kinderen. Elk kind ontwikkelt zich,
wordt gezien en hoort erbij. De kinderen leren met en van elkaar. Het schoolteam is
multidisciplinair en biedt de ondersteuning die nodig is om alle kinderen onderwijs
te bieden. De inclusieve leeromgeving is toegankelijk voor alle kinderen, leraren
en ouders.

Er is een groeiende groep voorlopers die stappen voorwaarts zet richting inclusief
onderwijs. Deze voorlopers laten zien dat er al heel veel mogelijk is en dat ze hier
goede resultaten mee bereiken. Vanuit het groeifondsprogramma Ontwikkelkracht wordt
op dit moment gesproken met een aantal voorlopers om te kijken of zij vanaf het schooljaar
2024–2025 in de rol van «expertschool» andere scholen kunnen helpen met het creëren
van een inclusieve cultuur op hun school.

Praktijkvoorbeelden

Basisschool De Korenaar in Eindhoven werkt al tien jaar inclusief. De school bedient
kinderen met en zonder ondersteuningsbehoeften, waaronder cluster 3- en 4-leerlingen.
«Ieder kind is welkom en heeft recht op goed onderwijs». De school heeft een multidisciplinair
team dat zich inzet voor goed onderwijs aan alle kinderen op school, en ook een aanbod
biedt buiten schooltijd. Er wordt daarbij goed samengewerkt met het netwerk om de
school heen. Ieder kind krijgt onderwijs op zijn eigen niveau. De leerkrachten geven
aan dat inclusief onderwijs zorgt voor minder werkdruk en meer werkplezier.

Onderwijsconcept Eduwiek in Hoogeveen maakt sinds 2017 steeds inclusiever onderwijs
mogelijk. In dit onderwijsconcept versterken regulier en speciaal voortgezet onderwijs
elkaar. Leerlingen met uiteenlopende ondersteuningsbehoeften – waaronder leerlingen
uit cluster 2, 3 en 4, leerlingen met hoogbegaafdheid, nieuwkomersleerlingen en leerlingen
zonder ondersteuningsbehoeften – hebben baat bij deze samenwerking. Regulier en gespecialiseerd
onderwijs zijn geïntegreerd in een toegankelijk en multifunctioneel schoolgebouw,
gericht op ontmoeting en het zoveel mogelijk samen volgen van onderwijs. Er is een
centraal expertisecentrum binnen de school ter ondersteuning van zowel docenten als
leerlingen.

Sinds 2018 experimenteren scholen met samenwerking tussen regulier en gespecialiseerd
onderwijs. Het uitgangspunt is (op grond van de beleidsregel Experimenten samenwerking regulier en speciaal onderwijs) dat scholen intensief samenwerken om zo te komen tot een geïntegreerde onderwijsvoorziening:
een school waarin leerlingen met en zonder extra ondersteuningsbehoefte onderwijs
volgen in dezelfde klas. De resultaten van de uitgevoerde experimenten zijn positief,
zo blijkt uit onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen.37 Leraren leren van elkaar en leerlingen ontwikkelen zich positief. Met een nieuwe
beleidsregel, Inclusieve leeromgeving, zetten we een stap verder richting inclusief onderwijs door samenwerking ook op
kleinere schaal mogelijk te maken. Zo wordt het bijvoorbeeld laagdrempelig mogelijk
om vanuit het gespecialiseerd onderwijs een ondersteuningsklas in te richten op een
reguliere school. Naar verwachting publiceren we de nieuwe beleidsregel nog voor de
zomer, zodat scholen er in het schooljaar 2024–2025 gebruik van kunnen maken.

Aanvullend op deze maatregelen organiseren we onder andere via het Steunpunt Passend
Onderwijs verschillende activiteiten ter inspiratie voor andere scholen en samenwerkingsverbanden.
Dit doen we via «inclusie in the SPOtlight»: werkbezoeken, themabijeenkomsten en de
verspreiding van inclusieve voorbeelden uit het land.38 Daarnaast is er een ondersteuningsprogramma via het Steunpunt voor scholen die stappen
willen zetten richting inclusief onderwijs. Ook geven we een vervolg aan de samenwerking
met jongeren, via periodieke jongerenbijeenkomsten en een grote jongerenconferentie
begin 2025. Ten slotte werken we aan betere informatievoorziening voor scholen en
samenwerkingsverbanden, onder andere over wat er binnen de huidige wet- en regelgeving
allemaal al kan.39

Wat zijn de vervolgstappen?

De komende periode richten we ons op de verdere uitwerking van de plannen voor de
aanpak richting 2035. Dit vraagt – mede met het oog op de lessen uit het proefschrift
van Sharon Stellaard40, waarin de beleidsontwikkeling op passend onderwijs- en jeugdzorggebied over de afgelopen
vijftig jaar onder de loep genomen is – om een zorgvuldige benadering. Hierin nemen
we ook de lessen uit de evaluatie passend onderwijs mee. De beweging naar inclusief
onderwijs gaat namelijk iets vragen van ons allemaal en is niet vrijblijvend. Het
heeft impact op ons zorgsysteem en ons hele onderwijssysteem, inclusief de route van
en naar onderwijs (waaronder de kinderopvang en de verbinding met het vervolgonderwijs
en de arbeidsmarkt). Zo vraagt inclusief onderwijs om veranderingen in wet- en regelgeving
en toezicht dat hierop aansluit, zal er mogelijk een andere inrichting van bekostiging
nodig zijn en heeft inclusief onderwijs impact op de onderwijshuisvesting. Hierbij
willen we benadrukken dat zowel het regulier onderwijs als het gespecialiseerd onderwijs
een opgave heeft in de beweging naar inclusief onderwijs. De samenwerkingsverbanden
passend onderwijs spelen hierin op veel plekken een belangrijke, initiërende rol.
We vinden het belangrijk om de komende periode de benodigde stappen zorgvuldig en
gezamenlijk met alle partijen te doorlopen.

De veranderingen die nodig zijn leiden begrijpelijkerwijs ook tot zorgen bij partijen
die zich afvragen of de ambitie voor inclusief onderwijs wel haalbaar is. Leraren
vragen zich bijvoorbeeld af wat de gevolgen voor hen zijn en hoe zij er, terwijl de
werkdruk al hoog is, nog extra kinderen bij kunnen hebben. Deze zorgen nemen we serieus.
Vanzelfsprekend moeten de voorwaarden op orde zijn om inclusief onderwijs te kunnen
bieden. Hierbij hebben we het in ieder geval over de ondersteuning van leraren in
de klas, zowel vanuit onderwijs als vanuit zorg. De leraar kan en mag er niet alleen
voor staan.

Tegelijkertijd willen we benadrukken dat we met de beweging naar inclusief onderwijs
niet alleen werken aan gelijke kansen voor alle kinderen en jongeren. Het is ook een
kans om de kwaliteit van ons Nederlandse onderwijs- en zorgstelsel verder te verbeteren
en uitdagingen zoals de groeiende wachtlijsten, het aantal thuiszittende jongeren
en problemen rondom het leerlingenvervoer aan te pakken. Inclusief onderwijs kan ook
helpen bij het anders organiseren van het onderwijs om het lerarentekort aan te pakken.
In een goed toegerust multidisciplinair schoolteam kan de leraar zich meer focussen
op zijn kerntaak en anderen inschakelen als er iets extra’s of anders nodig is.

Zoals uitgewerkt in de Contouren werkagenda route naar inclusief onderwijs 2035 kent de beweging naar inclusief onderwijs een gefaseerde aanpak. Tot en met 2025
zetten we ons met betrokken partijen in voor het ondersteunen van voorlopers, het
opbouwen en delen van kennis en het stimuleren van inclusief onderwijs. Onderdeel
van de kennisopbouw is, in ieder geval, het hierboven genoemde onderzoek naar de ondersteuning
en toerusting van leraren om passend en inclusief onderwijs te kunnen geven. Ook wordt
op dit moment onderzocht wat de ambitie voor inclusief onderwijs concreet betekent
voor de eisen en aanpassingen aan onderwijshuisvesting. We verwachten uw Kamer in
het voorjaar van 2025 over de uitkomsten te kunnen informeren. De periode na 2025
staat in het teken van het realiseren van de noodzakelijke voorwaarden en het aanpassen
van de (wettelijke) kaders. Dit is een grote opgave die in relatief korte tijd moet
worden gerealiseerd maar toch streven we ernaar dat een belangrijk deel van de scholen
in 2035 de overgang naar inclusief onderwijs heeft gemaakt.

Bij de uitwerking van de plannen voor de aanpak richting 2035 nemen we ook de eerder
in de contouren van de werkagenda gedefinieerde acties en maatregelen mee. Daarnaast
bezien we, in verbinding met gerelateerde ontwikkelingen, welke (aanvullende) stappen
noodzakelijk zijn om de ambitie voor inclusief onderwijs te kunnen realiseren. Als
onderdeel hiervan bekijken we onder andere welke aanpassingen in wet- en regelgeving
nodig zijn om tot inclusief onderwijs te komen en welke financiële middelen nodig
zijn om de ambitie te realiseren. Hiermee geven we opvolging aan de in 2023 aangenomen
moties van het lid Van Meenen (D66) (over de contouren van de wetgeving)41 en van de leden Westerveld en De Hoop (GroenLinks-PvdA) (over de financiën).42 In 2025 informeren we uw Kamer hier verder over. Bij de moties over de contouren
van de wetgeving betrekken we ook het manifest van de actiegroep «Van vso naar gvo»,
waarin wordt gevraagd om het huidige vso om te voren naar gespecialiseerd voortgezet
onderwijs (gvo) en het gvo te laten vallen onder de wetgeving en het cao van het voortgezet
onderwijs. U vindt in bijlage 13 een reactie op dit manifest, zoals gevraagd met de
commissiebrief met kenmerk 2021D42447.43

Tot slot

Ieder kind moet onderwijs krijgen dat past, waar hij of zij zich kan ontwikkelen en
kan groeien. Om uiteindelijk ook mee te kunnen doen in de maatschappij. We realiseren
ons dat we dit alleen samen kunnen bereiken en we weten dat alle betrokkenen bij passend
onderwijs en voorlopers op het gebied van inclusief onderwijs zich hier voor inzetten.
Al die duizenden mensen die elke dag keihard werken om de leerlingen het onderwijs,
de extra aandacht, de ondersteuning en de zorg te geven die ze verdienen. Zij verdienen
onze waardering. Want alleen dankzij de leraren, intern begeleiders, ondersteunend
personeel op de school, zorgverleners, schoolleiders, schoolbesturen en samenwerkingsverbanden
krijgen die leerlingen het onderwijs dat ze verdienen.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, M.L.J. Paul

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen