Brief regering : Beoordeling voorstel voor importheffingen op Russisch en Belarussisch graan

Nr. 2086 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2024

Op 22 maart jl. publiceerde de Europese Commissie een voorstel tot aanpassing van
bijlage I behorende bij Verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987
met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief.1 Het voorstel behelst dat de douanerechten op graan, oliezaden en afgeleide producten
uit Rusland en Belarus worden verhoogd. Gelet op de snelheid van de Brusselse onderhandelingsprocessen
en het belang dat het kabinet hecht aan een tijdige informatievoorziening aan uw Kamer,
is ervoor gekozen u per brief een appreciatie te doen toekomen van het voorstel in
plaats van een BNC-fiche.

De brief is als volgt ingedeeld. Eerst zal worden stilgestaan bij de inhoud van het
voorstel. Vervolgens wordt nader ingegaan op de Nederlandse positie ten aanzien van
de voorgestelde invoerheffingen.

Inhoud van het voorstel

Met deze aanpassing worden extra heffingen ingevoerd op graan, oliezaden en afgeleide
producten met oorsprong of geëxporteerd uit Rusland en Belarus. De hoogte van de heffingen
is zodanig dat het naar verwachting de importen zal stoppen. Daarnaast wordt aan deze
producten uit Rusland en Belarus de toegang tot de WTO tariefcontingenten van de Unie
ontzegd. De Commissie geeft drie redenen voor dit voorstel.

Ten eerste wil de Commissie destabilisatie van de EU-markt voorkomen. Rusland is momenteel
een relatief kleine leverancier van graan en oliezaden aan de EU.2 Het is echter wel een grote producent. De mogelijkheid bestaat dat Russische producenten
plots significante hoeveelheden aanbieden op de Europese markt. Dat kan leiden tot
het verstoren van de Europese markt met politieke en economische onrust tot gevolg.

Ten tweede zijn de maatregelen bedoeld om te voorkomen dat Rusland illegaal uit tijdelijk
bezet gebied verkregen Oekraïens graan in de EU afzet. Rusland neemt momenteel in
Oekraïne op illegale wijze grote hoeveelheden graan en oliezaden in bezit. Deze worden
naar Rusland overgebracht en vervolgens met vervalste documenten als Russische producten
verkocht.

Ten derde wil de Commissie voorkomen dat Rusland met de inkomsten van illegaal verkregen
graan dat in de EU is afgezet, zijn economie stimuleert en de oorlog tegen Oekraïne
financiert.

De voorgestelde maatregelen hebben naar verwachting geen negatief effect op de mondiale
voedselzekerheid. Het verhogen van importtarieven in de EU heeft geen gevolgen voor
doorvoer via de EU. Daarmee hebben de maatregelen geen invloed op de afzet van Russische
producten in andere landen dan de EU. De verhoging van invoerrechten voor de EU markt
kan er juist toe leiden dat er een ruimere beschikbaarheid komt van graan, oliezaden
en afgeleide producten voor derde landen als deze producten nagenoeg niet meer in
de EU worden afgezet.

Belarus exporteert beperkte hoeveelheden granen, oliezaden en afgeleide producten
naar de EU, en is geen belangrijke producent of exporteur van deze producten.3 De verhoogde tarieven zullen desondanks ook gelden voor Belarus, vanwege de nauwe
politieke en economische banden met Rusland en zijn steun aan de aan de Russische
militaire agressie tegen Oekraïne, en om te voorkomen dat Russisch graan alsnog via
Belarus de EU inkomt.

Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet heeft de Russische invasie van Oekraïne ten scherpste veroordeeld. De
oorlog in Oekraïne is de grootste geopolitieke inbreuk op internationale politieke
en economische stabiliteit sinds de Tweede Wereldoorlog en een ongekende schending
van de internationale rechtsorde. De uitkomst van dit conflict bepaalt de toekomst
van Nederland en Europa. Het kabinet zet daarom in op maatregelen die zoveel mogelijk
druk uitoefenen op Rusland om de oorlog tegen Oekraïne te stoppen. Maatregelen mogen
echter niet ten koste gaan van de mondiale voedselzekerheid.

Beoordeling en inzet ten aanzien van het voorstel

Het kabinet is positief ten aanzien van het voorstel. Dit is in lijn met de motie
van de leden Van Campen en Boswijk over de Oekraïense landbouwsector maximaal ondersteunen
en Russische ondermijning daarvan tegengaan4. De voorgestelde maatregelen zullen naar verwachting de import van graan en oliezaden
uit Rusland stoppen. Hierdoor raken ze Rusland economisch. Tegelijkertijd blijft doorvoer
door de EU mogelijk en komt de voedselzekerheid niet in gevaar.

Het kabinet is zich er van bewust dat er Nederlandse en EU marktpartijen zijn die
nadeel kunnen hebben van het duurder worden of wegvallen van importen uit Rusland.
Echter, de import van de desbetreffende producten naar Nederland is relatief beperkt,
en kan naar verwachting mede worden opgevangen door importen uit andere landen. Het
kabinet is zich er tevens van bewust dat er voor publicatie van dit voorstel mogelijk
contracten zijn aangegaan met Russische leveranciers, waarbij geen rekening is gehouden
met verhoging van de invoertarieven. Het kabinet zal hier aandacht voor vragen en
inzetten op voldoende tijd tussen de datum van publicatie van het voorstel en de datum
van inwerkingtreding.

Ook zal het kabinet aandacht vragen voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van
het voorstel door de Douane.

Eerste inschatting krachtenveld

Naar verwachting zal binnen de Raad een ruime meerderheid het voorstel steunen. Er
is geen rol voor het Europees Parlement, aangezien het gaat om aanpassing van een
Raadsverordening.

Overige beoordelingen en implicaties

Het oordeel ten aanzien van bevoegdheid is positief. Het voorstel is gebaseerd op
artikel 31 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Het
kabinet kan zich vinden in de keuze van deze rechtsgrondslag. Het voorstel richt zich
op het aanpassen van invoerheffingen. Op basis van artikel 31 VWEU worden de rechten
van het gemeenschappelijk douanetarief door de Raad vastgesteld op voorstel van de
Commissie.

Het subsidiariteitsbeginsel is niet van toepassing, gezien de exclusieve bevoegdheid
van de Unie op het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek (artikel 3, lid 1,
sub e, VWEU).

Het oordeel ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het voorstel heeft tot
doel om de invoer van graan uit Rusland en Belarus tegen te houden om destabilisatie
van de EU-markt te voorkomen, alsmede het door Rusland afzetten van illegaal uit Oekraïne
verkregen graan op de EU-markt en te voorkomen dat Rusland met deze inkomsten de oorlog
tegen Oekraïne financiert. Daarnaast is het doel om maatregelen te treffen die geen
negatieve invloed hebben op de mondiale voedselzekerheid. Het voorstel is geschikt
om deze doelen te bereiken. De hoogte van de door de Commissie voorgestelde invoertarieven
is zodanig dat dit de naar verwachting de invoer naar de EU zal stoppen. Hierdoor
zal het voor Rusland en Belarus moeilijker zijn om de voedselmarkten in de EU te verstoren
en niet meer mogelijk zijn om in Oekraïne illegaal verkregen graan op de EU-markt
af te zetten. En door het kiezen voor de maatregel om invoertarieven te verhogen,
blijft doorvoer van granen en oliezaden door de EU mogelijk en gaat het niet ten koste
van voedselzekerheid voor derde landen. De maatregelen gaan daarmee ook niet verder
dan noodzakelijk.

Het voorstel heeft geen effect op de uitgavenkant van de EU-begroting. Ten aanzien
van de inkomstenkant van de EU-begroting zijn de financiële implicaties beperkt (douane-inkomsten).
Dit komt doordat de maatregelen betrekking hebben op producten waarvoor op dit moment
een nulrecht of een zeer laag meestbegunstigingsrecht geldt, terwijl naar verwachting
na invoering van de maatregelen de importen van de desbetreffende producten verwaarloosbaar
zullen zijn.

Toch kunnen er enige verliezen op de EU-begroting optreden. De hoogte is afhankelijk
van hoe de invoer uit Rusland wordt vervangen. Als de invoer volledig wordt vervangen
door binnenlandse productie van de EU of door preferentiële invoer, bijvoorbeeld uit
Oekraïne, wordt het verlies aan gemeenschappelijke douane-inkomsten geraamd op maximaal
15,77 miljoen EUR. Het zal niet leiden tot een verlies als de invoer wordt vervangen
door invoer uit derde landen die geen preferentiële partners zijn, waarvoor hetzelfde
niveau van douanerechten geldt als voor Rusland nu. Indien er minder douane-inkomsten
worden opgehaald, zullen de lidstaten middels een hogere bni-afdracht de benodigde
middelen moeten leveren. Het Nederlands aandeel hierin is ca. 5,9%. De EU-begroting
moet volgens het Verdrag betreffende de werking van de EU altijd in evenwicht zijn
en de bni-afdracht fungeert daarbij als sluitpost. De verhoging van de tarieven levert
geen extra regeldruk of administratieve lasten op.

De gevolgen voor de concurrentiekracht zijn naar verwachting beperkt. De Europese
(inclusief Nederlandse) producenten van graan en oliehoudende zaden zullen minder
concurrentie ervaren van Russische producenten. De Europese (inclusief Nederlandse)
verwerkers en gebruikers van graan- en oliezaadproducten uit Rusland zullen naar verwachting
slechts beperkt verlies van concurrentiekracht ervaren. Gezien de beperkte invoer
van Russisch graan en oliehoudende zaden en door de beschikbaarheid van deze grondstoffen
vanuit de EU en derde landen zal dit verschil gering zijn. Het wegvallen zal daarmee
voor de verwerkende industrie en de veehouderij in de EU geen noemenswaardige gevolgen
hebben.

Wat de geopolitieke consequenties betreft, zal het voorstel naar verwachting geen
negatieve gevolgen hebben voor de mondiale voedselzekerheid. Een tariefsverhoging
heeft geen gevolgen voor de doorvoer van Russische en Belarussische producten via
de EU naar derde landen. Tot slot zal de beschikbaarheid van Russisch graan en oliehoudende
zaden voor derde landen, waaronder ontwikkelingslanden, iets toenemen doordat de EU
als afzetmarkt vanwege de verhoogde tarieven nagenoeg wegvalt.

Wat betreft uitvoeringsaspecten: de terminologie uit het voorstel (specifiek het gebruik
van «geëxporteerd uit» daarin) sluit niet volledig aan op de EU-douanewetgeving en
de geautomatiseerde systemen van de douane. Hierdoor is voor het bedrijfsleven en
de douane nog niet geheel duidelijk welke situaties precies onder het voorstel vallen
en in welke situaties de hogere tarieven dus moeten worden geheven. Aangezien douanerechten
als traditionele eigen middelen worden afgedragen aan de EU, kan dit een risico op
het mislopen van eigen middelen en dus op nabetalingen (met vertragingsrente) met
zich meebrengen. Om die reden zet het kabinet zich in om die aansluiting van terminologie
op de douanewetgeving alsnog te bewerkstelligen, dan wel op andere wijze helderheid
te verkrijgen over de situaties waarin de maatregelen van toepassing zijn, zodat de
systemen van de douane dit kunnen verwerken. Als «geëxporteerd uit» duidelijk is,
dan is het voor de douane uitvoerbaar.

Het sanctiepakket tegen Rusland en Belarus doet al langere tijd een fors beroep op
de capaciteit van de Douane en het is dus van groot belang dat de vormgeving van de
maatregelen zo handzaam en efficiënt mogelijk is, gegeven alle andere belangrijke
taken, zoals bijvoorbeeld de aanpak van ondermijning, die de Douane dient uit te voeren.

Ook speelt het risico dat Rusland en Belarus de maatregelen zullen proberen te omzeilen,
hetgeen veel controlecapaciteit vraagt, zeer lastig te bewijzen is door de Douane
en de handhaving van de verordening kan bemoeilijken. De Douane zou, afhankelijk van
de reikwijdte van «geëxporteerd uit», bijvoorbeeld de handelsroute moeten reconstrueren
en andere landen om administratieve bijstand moeten vragen. En dan nog is het de vraag
of het bewijs volstaat. Het kabinet zal hier in de onderhandelingen over het voorstel
expliciet aandacht voor vragen.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, E.N.A.J. Schreinemacher