Brief regering : Voortgang financieel beheer ministerie van VWS

Nr. 156
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 april 2024

Tijdens het wetgevingsoverleg over het jaarverslag 2022 d.d. 20 juni 2023 is met uw
Kamer gesproken over het (financieel) beheer1 en het programma dat zich binnen het Ministerie van VWS inzet op structurele verbeteringen
met aandacht en oog voor de organisatie en de veranderkundige opgave die dit vergt.
Met deze brief en voortgangsrapportage geef ik uitvoering aan de motie van het lid
Tielen (Kamerstukken II, 2022/23, 36 360 XVI, nr. 10) om u twee keer per jaar te informeren over de verbeteraanpak op het financieel beheer
en de gewijzigde motie van het lid Den Haan c.s. waarin wordt gevraagd in te gaan
op de gewenste cultuur (Kamerstukken II, 2020/21, 35 830, nr. 36) om het financieel beheer structureel te borgen. Hierbij ontvangt u de stand van
zaken tot en met april 2024 en geef ik een doorkijk naar de belangrijkste activiteiten
voor 2024.

Het samenvattend beeld in deze fase van de versterking van het financieel beheer is
tweeledig: 1) VWS is meer «in control» maar nog niet volledig «compliant» en 2) VWS
focust op structurele en culturele borging. In deze brief zal ik deze twee aspecten
nader toelichten.

VWS meer «in control», maar nog niet volledig «compliant»

In de Verbeteraanpak VWS 2023 (Kamerstukken II, 2022/23, 36 200 XVI, nr. 229) die mijn voorganger uw Kamer in juni 2023 heeft doen toekomen stond de ambitie om
in 2023 fundamentele en forse verbeteringen door te voeren. Afgelopen oktober is uw
Kamer reeds gemeld (Kamerstukken II, 2023/24, 36 410 XVI, nr. 13) dat in vergelijking met voorgaande jaren VWS scherper zicht heeft op de voortgang
in en op de risico’s van het financieel beheer. Dit scherpere zicht is mede ontstaan
door het uitvoeren van interne controles, het expliciet identificeren van risico’s
en het inzetten van gerichte beheersmaatregelen. Maar ook door het versterken van
de financiële functie (zowel qua omvang als expertise), het consequent uitdragen van
goed financieel beheer door de politieke en ambtelijke top, het ontwikkelen van trainingen
en opleidingen met waar mogelijk ondersteuning vanuit het Ministerie van Financiën.
De ingezette ontwikkeling heeft geleid tot verbetering in het financieel beheer.

Oplevering jaarverslag 2023

Deze verbetering kan het beste worden geïllustreerd met het tijdig opleveren van het
jaarverslag over het jaar 2023. Nadat het VWS drie jaar niet lukte om het jaarverslag
tijdig in te leveren bij het Ministerie van Financiën, is het dit jaar wel gelukt.
In voorgaande jaren bleek onder andere de verantwoording van de corona-dossiers dusdanig
complex en tijdrovend dat het jaarverslag niet tijdig kon worden ingediend. Een forse
investering in mensen en expertise, en door een intensieve samenwerking binnen VWS
(zowel binnen de financiële functie als niet-financiële beleidsmedewerkers) en buiten
VWS (o.a. Auditdienst Rijk (ADR), Ministerie van Financiën, Financieel Dienstencentrum)
hebben ertoe geleid dat het jaarverslag 2023 vanuit een vooraf afgesproken planning
met meer centrale sturing is opgeleverd. De verantwoordingsstukken ontvangt uw Kamer
op Verantwoordingsdag, wanneer naast het jaarverslag en de auditrapportage van de
ADR ook het Verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer (AR) wordt verstrekt.

Financiële administratie

De belangrijke doelstelling in 2023 was om er voor te zorgen dat de financiële administratie
een juist en actueel beeld weergeeft. Deze doelstelling is behaald, een verdere verbeterslag
blijft echter wel nodig. Het opzetten van interne controles en het uitvoeren hiervan
via zogenaamde financiële administratie (FA-) dagen heeft hier een belangrijke rol
in gehad. Tijdens deze dagen werkten de verschillende financiële medewerkers intensief
met elkaar samen om te zorgen dat de financiële administratie juist en actueel was.

In 2024 wordt deze aanpak voortgezet. Voor 2024 zal de focus liggen op het monitoren
en opvolgen van bevindingen en het rapporteren er over aan het management en de registratie
(«in een keer goed principe»).

Materieelbeheer

Op het gebied van materieelbeheer2 zijn in 2023 twee speerpunten onderkend. Ten eerste het verkrijgen van een scherper
centraal zicht op de verschillende voorraden binnen VWS en de concernorganisaties
(o.a. RIVM en CIBG) en ten tweede het afstoten van de goederen die zijn aangeschaft
tijdens de coronapandemie (o.a. persoonlijke beschermingsmiddelen). Beide doelstellingen
zijn behaald. De belangrijkste reguliere goederen die VWS nog onder beheer heeft zijn
met name de (corona)vaccins en de medicinale cannabis. Eind 2023 is een eindcontrole
uitgevoerd waarbij is gekeken of de voorraadadministratie een betrouwbaar beeld geeft
en dit bleek het geval.

Overige aspecten van beheer

Naast bovenstaande terreinen kunnen nog onderstaande overige aspecten van beheer worden
genoemd waarop significante stappen zijn gezet:

– In 2023 is geen gebruik gemaakt van de uitzonderingsgrond voor dwingende spoed uit
de aanbestedingswet;

– In 2023 is geen gebruik gemaakt van een incidentele suppletoire begroting (ISB);

– Sinds medio 2023 is op het hoogste ambtelijke niveau binnen VWS een regiegroep ingericht
die periodiek bijeenkomt om de voortgang op de verbetering van het financieel beheer
te monitoren. Ook in 2024 zal deze regiegroep blijven bestaan. Ook het Ministerie
van Financiën is lid van deze regiegroep;

– VWS ligt op schema om de verantwoording van de eerste betaaltermijn van de maatregelen
voor het Europese Herstel en Veerkrachtplan (HVP) tijdig en volledig in te dienen.

Bovenstaande verbetering betekent niet dat VWS reeds volledig aan alle regels/eisen
voldoet («compliant»). Er is – ook kijkend naar het jaar 2023 – nog een aantal onderwerpen te onderkennen
waarop verbetering noodzakelijk en mogelijk is. De voornaamste worden hieronder toegelicht.

Inkoopbeheer

In 2023 zijn stappen voorwaarts gezet in het inkoopbeheer. Voor het nieuwe inkoopsysteem,
genaamd Inkoop tot Betalen (ITB) is de implementatie gestart.

Een deel van de geconstateerde bevindingen in het inkoopbeheer zullen worden weggenomen
met de komst van het ITB-systeem dat in 2024 en uiterlijk in het eerste kwartaal 2025
geheel is geïmplementeerd. Zo zal het aantal medewerkers dat kan inkopen worden beperkt
en wordt het contractenregister en de financiële administratie gekoppeld. De betaling
van de facturen wordt gestroomlijnd doordat de betaling rechtstreeks volgt uit het
contract en de prestatie. De dossiervorming zal verbeteren door het volgen van verplichte
stappen in het proces.

Daarnaast zal VWS inzetten op het opstellen van een eigen VWS-aanbestedingskalender,
de kwaliteit van de spendanalyse verbeteren en tijdig afwijkingen melden.

Prestatieverklaren

Voor het aantoonbaar maken van de levering van prestaties, heeft VWS ingezet op een
aantal maatregelen waarmee door meer diepgang en duiding een meer beheerst proces
ontstaat. Allereerst is de verplichting opgelegd tot het vastleggen van prestatiebewijzen
in de administratie, dit centraal registreren was nog geen vereiste. Daarnaast is
een formulier ontwikkeld waarmee de prestatieverklaarder de belangrijkste vragen rondom
de geleverde prestatie beantwoordt. Tenslotte is een handreiking prestatiebewijzen
opgesteld, waarmee een voorzet wordt gedaan voor de benodigde prestatiebewijzen per
uitgaven categorie. Deze nieuwe werkwijze is gestart in december 2023 en op basis
van ervaringen verder aangescherpt. In april 2024 is de nieuwe werkwijze definitief
geworden.

Informatiebeheer

In 2023 zijn verbeteringen doorgevoerd in zowel de informatiebeveiliging als het lifecyclemanagement3 (LCM). Op het terrein van informatiebeveiliging is eind 2023 een VWS-breed beleid
opgesteld dat zorgt voor heldere afspraken en centrale sturing voor alle dienstonderdelen.
Echter zijn er nog aandachtspunten op het terrein van risico’s per IT-systeem, ik
zet in op het vormen van een centraal overzicht van deze risico’s en informatiebeveiligingsincidenten.
Tot slot gaat het hier ook om bewustwording binnen de gehele organisatie van de risico’s,
dit blijft een aandachtspunt.

Op het gebied van LCM betekent het actualiseren en vaststellen van de Routekaart 2.0
een belangrijke verbetering in 2023; met deze Routekaart is de kwaliteit van de vastlegging
verbeterd zodat sprake is van juist en volledig inzicht in de IT-systemen. Eind 2023
is de VWS-brede LCM rapportage opgeleverd, deze rapportage geeft inzicht in het brede
informatievoorziening (IV)-landschap. Voor 2024 zet ik in op een meerjarige routekaart
om de nog openstaande punten op te pakken aan de hand van concrete mijlpalen.

Afwikkeling risicovolle Coronadossiers

In het afgelopen jaar hebben we ingezet op het afbouwen van onrechtmatigheden in de
corona-gerelateerde financiële dossiers, met name de dossiers die als risicovol waren
aangemerkt. Bij de aanpak stond transparantie, recht- en doelmatigheid en maatschappelijke
verantwoording centraal. In 2024 blijf ik me inzetten om de resterende coronadossiers
met dezelfde zorgvuldigheid en aandacht af te ronden. Onderstaand worden twee specifieke
voorbeelden belicht die laten zien hoe deze principes in de praktijk worden gebracht.

Meerkostenregeling GGD’en

Met de meerkostenregeling voor de GGD'en worden de extra uitgaven door de GGD'en tot
het treffen van maatregelen ter bestrijding van de infectieziekte covid-19 gedekt4. In 2022 zijn vanuit de meerkostenregeling voorschotten verleend die in 2023 zijn
afgerekend met een extra controleverklaring van de accountants van de GGD’en. Voor
deze extra verklaring heeft VWS in samenwerking met Nederlandse beroepsorganisatie
voor accountants (NBA) een controleprotocol opgesteld. Dit heeft bijgedragen aan onze
inspanningen voor een transparante en zorgvuldige verantwoording, tegelijkertijd liet
de verantwoording over 2022 nog zien dat aanscherping nodig was. Dit heeft geleid
tot een verdere aanscherping van het controleprotocol voor het verantwoordingsjaar
2023, dat wederom is gepubliceerd op de NBA website. Daarmee hebben we het vertrouwen
dat de nauwkeurigheid en transparantie van de financiële verantwoording nog verder
zal verbeteren. Er dient in 2024 nog afgerekend te worden voor de verstrekte voorschotten
in 2023.

Stichting Landelijke Coördinatie COVID-19 Bestrijding (LCCB)

Ten tijde van het uitbreken van de COVID-19-pandemie in 2020, heeft GGD GHOR NL van
het Ministerie van VWS de opdracht gekregen om coördinerende taken op te pakken rondom
de uitvoering van het bevel door de GGD’en. Per 1 januari 2022 zijn deze activiteiten
overgegaan naar de Stichting Landelijke Coördinatie COVID-19 Bestrijding (LCCB) die
dit tot 1 juni 2023 heeft uitgevoerd. Onderdeel van de coördinerende taken betrof
het bron- en contactonderzoek (BCO). Vanaf juni 2020 was het nodig op grote schaal
extern personeel te werven. De BCO-dienstverlening had nog niet eerder op deze schaal
plaatsgevonden. Zeker bij aanvang was nog niet volledig duidelijk op welke wijze het
BCO het best georganiseerd kon worden, waardoor er gaandeweg verdergaande professionalisering
tot stand is gekomen. Uitgangspunt is steeds geweest dat de gevraagde BCO-capaciteit
geleverd moest worden en daar hebben alle partijen zich volledig voor ingezet. Omdat
met het BCO aanzienlijke publieke gelden zijn gemoeid, vonden zowel GGD GHOR NL als
de LCCB het belangrijk verantwoording af te leggen over die uitgaven. VWS deelde dit
belang van maatschappelijke verantwoording en was en is blij met dit initiatief van
GGD GHOR NL en de LCCB. Tegen die achtergrond hebben de BCO-dienstverleners op verzoek
van GGD GHOR NL en de LCCB vrijwillig verantwoording afgelegd over de gefactureerde
bedragen over de periode 2021–2022. Deze verantwoordingen laten geen indicaties van
fraude of malversaties zien.

Staatssteun

In 2023 is de kwaliteit van de staatssteuntoetsing bij subsidies en andere geldstromen
verder geïntensiveerd. Daarvoor zijn verschillende verbetermaatregelen getroffen.
Zo worden staatssteuntoetsen waar nodig uitgebreider uitgewerkt, waarvan de Subsidieregeling
publieke gezondheid een goed voorbeeld is. Daarnaast wordt de kennis van staatssteun
binnen het departement verstevigd met trainingen, zoals de opleiding «rechtmatig financieren».
Ook worden sinds 2023 bij het verstrekken van specifieke uitkeringen handvatten aan
de gemeenten meegegeven ten behoeve van de staatssteuntoetsing in de uitvoering. Dat
is aanvullend op de aanpassing door het Ministerie van BZK, mede na inzet van het
Ministerie van VWS, van de Nota Verwachtingen Accountantscontrole SiSa 2023 met de
uitbreiding van een paragraaf over staatssteun. In 2023 zijn er echter nog afwijkingen
geconstateerd, hier informeer ik u verder over in het jaarverslag.

Misbruik en Oneigenlijk gebruik

Om misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) bij subsidies en specifieke uitkeringen zoveel
mogelijk te voorkomen, is per regeling een goede analyse van de M&O-risico’s en daarbij
passende maatregelen noodzakelijk. Hier is nog een verdere verbeterslag nodig. Gezien
het belang van een gedegen risicoanalyse, is in samenwerking met subsidiebetrokkenen
in maart 2024 een nieuw format van de risicoanalyse ontwikkeld en uitgebracht. Deze
risicoanalyse is gebruiksvriendelijker, minder gecompliceerd en bevat alle benodigde
informatie om de (rest)risico’s adequaat af te kunnen wegen. Een andere verbetering
die opgepakt is in 2024, is het versterken van de toezichtrol van de concerncontroller
(directie FEZ). Om dit te realiseren worden meer risicogerichte interne controles
op rechtmatigheid en getrouwheid van subsidies en specifieke uitkeringen uitgevoerd.
De interne controles worden in nauwe samenwerking met de beleidsdirecties en uitvoeringsorganisaties
uitgevoerd. De resultaten uit de controles worden duidelijk en transparant teruggekoppeld,
waarbij actiepunten geformuleerd worden. Om het M&O kennisniveau bij de beleidsdirecties
te verbeteren, worden op maat gemaakte M&O cursussen gegeven.

VWS focust op structurele en culturele borging

De komende periode zal de focus liggen op het structureel borgen van de ingezette
verbeteringen. Hierbij zal specifiek aandacht zijn en blijven voor de benodigde culturele
veranderopgave.

Structurele borging: herinrichting financiële functie

Recent heb ik uw Kamer de probleemanalyse verzonden op basis waarvan in december 2023
een voorgenomen besluit is genomen voor een herinrichting van de financiële functie.
Over het voorgenomen besluit heb ik uw Kamer in december 2023 geïnformeerd (Kamerstukken
II, 2023/24, 36 410 XVI, nr. 30). De combinatie van de maatregelen en de hernieuwde inrichting hebben als doel om
een oplossing te bieden voor de geconstateerde problemen (Kamerstukken II, 2023/24,
36 410 XVI, nr. 140).

Herinrichting financiële functie

De financiële functie wordt volgens het voorgenomen besluit ingericht, zodanig dat
de centrale regie en het ambtelijk financiële vakmanschap wordt versterkt binnen het
gehele departement door helder te zijn in waarom de financiële kennis en kunde ook
bijdraagt aan beleid en verantwoordelijkheden duidelijk te maken en de financiële
functie meer samen te laten werken met elkaar en voor de organisatie.

De directie FEZ krijgt extra verantwoordelijkheden en middelen om kaders te stellen,
expertise te bundelen en te delen, opleidingen en trainingen te intensiveren (afgelopen
maart is gestart met het aanbieden van diverse cursussen op financiële onderwerpen
door en voor VWS’ers). Eveneens worden de interne controles versterkt zodat adequaat
toezicht wordt uitgevoerd, inclusief mogelijkheden om in te grijpen als het niet goed
dreigt te gaan.

De financiële functie wordt ook versterkt door een goede rol-invulling vast te leggen
en alle beleidsdirecties hebben tot taak om de financiële kennis en vaardigheden van
beleidsmedewerkers op niveau te brengen. Daarnaast wordt met de herinrichting het
onafhankelijk kunnen adviseren en toetsen van besluiten versterkt door een duidelijker
positionering van medewerkers en het instellen van verplichte «checks & balances»
voor de financiële gevolgen. Financiering is één van de beleidsinstrumenten die in
het algemeen ingezet kan worden en daarmee hoort adequate kennis van overheidsfinanciën
tot de functionele vereisten van iedere beleidsmedewerker.

Ook is de ADR gevraagd om een onderzoek te doen naar de wijze waarop het programma
«Structurele en culturele borging Financieel Beheer» bijdraagt aan de verbetering van
het financieel beheer. In november zijn de tussentijdse resultaten gepresenteerd.
Dit onderzoek wordt naar verwachting in het tweede kwartaal van 2024 afgerond.

De hierboven genoemde punten worden in 2024 en 2025 verder uitgewerkt conform het
tijdpad dat als bijlage is bijgevoegd bij deze brief. Een meerjarige planning is nodig
om opzet, bestaan en werking van de maatregelen en herinrichting te borgen.

Tot slot

Alles overziend heb ik er vertrouwen in dat de ingezette verbetermaatregelen er toe
zullen leiden dat het financieel beheer binnen mijn ministerie op orde komt en blijft.
Voorafgaand aan het wetgevingsoverleg over de verantwoording 2023 in juni zal ik u
nog een update doen toekomen van de meest actuele stand van zaken.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
C. Helder