Brief regering : 11de voortgangsrapportage Binnenhof renovatie

Nr. 135
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 april 2024

Hierbij ontvangt u de 11de voortgangsrapportage van de renovatie van het Binnenhof
over de periode van september 2023 tot en met februari 2024. Over het programma Binnenhof
renovatie wordt uw Kamer sinds 2018 met halfjaarlijkse voortgangsrapportages en waar
nodig met tussentijdse brieven, geïnformeerd.

Duidelijkheid over noodzakelijk budget renovatie

Het Binnenhof is het oudste regeringscentrum ter wereld en één van de grootste monumentale
complexen van Nederland. Dit complex is uniek omdat bouwdelen en interieurs van vrijwel
elke eeuw vanaf de middeleeuwen vertegenwoordigd zijn. Doordat het Binnenhof continue
in gebruik is geweest, was er vele decennia geen grootschalig onderhoud mogelijk.
Op een renovatie van een deel van het Tweede Kamercomplex, de realisatie van de nieuwbouw
in de jaren 90 van vorige eeuw, en een deel van het Ministerie van Algemene Zaken
in de jaren 80 na, bleef groot onderhoud uit en waren ingrepen veelal oplossingen
voor de korte termijn.

De renovatie van dit belangrijk stuk geschiedenis is een complexe opgave. Het Binnenhof
bevat zo’n 4000 vertrekken, ruimten, kamers, zalen, gangen, zolders en kelders, vrijwel
allemaal met een monumentale status en allemaal verschillend, en een totaal vloeroppervlak
van bijna 90.000 m2.

Om ons cultureel erfgoed te behouden voor toekomstige generaties, werd in 2015 besloten
om de hoognodige renovatie uit te gaan voeren. Het was al lange tijd bekend dat het
complex in slechte staat verkeerde, de techniek en installaties zwaar verouderd waren
en dat de brandveiligheid niet voldoende was. Tegelijkertijd is bij de start van de
renovatie onderkend dat een aantal kostenbepalende aspecten pas later in beeld zouden
komen.

De belangrijkste onderzoeken met de grootste impact op de werkzaamheden konden pas
worden uitgevoerd toen de gebruikers van het Binnenhofcomplex waren verhuisd. Denk
hierbij aan asbestonderzoek waarvoor de gebouwen leeg moesten zijn of onderzoek achter
plafonds en onder vloeren naar de bouwkundige staat van de gebouwen. Daarnaast is
de dreiging in Nederland is toegenomen en veelzijdiger geworden. Dit heeft gezorgd
voor een enorme stijging van de veiligheidseisen ten opzichte van 2015.

Vanwege de onzekerheden over prijsontwikkelingen in de markt, de toegenomen eisen
op het gebied van beveiliging en duurzaamheid en de staat van het gebouw werden hier
afspraken over gemaakt. Het project moet binnen de afgesproken randvoorwaarden en
vastgestelde kaders gerealiseerd worden, inclusief prijspeilcorrectie, en met inbegrip
van vier disclaimers. Hierbij wordt één keer per jaar, bij de voorjaarsnota, een beroep
op de betreffende disclaimer(s) gedaan, wanneer er voldoende zekerheid bestaat over
de omvang van het extra benodigde budget. Deze disclaimers betreffen de exogene factoren
die niet door het Rijksvastgoedbedrijf te beïnvloeden zijn die kunnen leiden tot het
moeten bijstellen van budget:

1. Marktspanning

2. Extra eisen beveiliging

3. Extra eisen duurzaamheid

4. Onvoorziene technische uitvoeringsrisico’s.

De renovatie van het Binnenhof kent verschillende fasen, van ontwerp tot uitvoering.
Het programma heeft de afgelopen periode belangrijke voortgang geboekt. De ontwerpen
zijn nu vrijwel definitief en de onderzoeksfase is voor de meeste gebouwdelen afgerond.
Dit betekent dat onderhandelingen met de aannemers zijn gestart en dat offertes binnenkomen.
Daarmee wordt de omvang van het benodigde budget steeds meer duidelijk.

Uit de onderzoeken is gebleken dat de staat van het Binnenhof nog vele malen slechter
is dan vooraf bekend was. Dit onderstreept de noodzaak van de renovatie van dit monumentale
complex. Er zijn ernstige bouwkundige gebreken aan het licht gekomen. Zo zit de monumentale
dakconstructie van de Eerste Kamer los en zijn kostbare extra maatregelen nodig om
het risico op instorten te verkleinen. Ook monumentale trappen blijken onveilig en
moesten hierdoor (deels) buiten gebruik worden gesteld en herstelwerkzaamheden zijn
duur. Daarnaast zijn door de jaren heen vele kabels en leidingen in de gebouwen aangebracht.
Van slechts 30% van de kabels en leidingen was de functie bekend. De vele extra gaten
die in muren van bijvoorbeeld het Tweede Kamergebouw voor deze kabels en leidingen
zijn geboord, hebben de constructie zo aangetast dat forse herstelwerkzaamheden noodzakelijk
zijn. Ook er is heel veel meer asbest gevonden dan bekend was en om dit te kunnen
verwijderen zonder beschadigingen aan het monument aan te brengen, neemt veel meer
tijd in beslag dan kon worden voorzien.

Dat veiligheidseisen enorm zijn gegroeid is op vele plekken te zien in onze samenleving.
Juist de functie die het Binnenhof heeft, maakt het een complexe opgave om daaraan
invulling te geven. We willen dat de politiek benaderbaar is, én dat de veiligheid
dusdanig gewaarborgd is dat het democratisch proces altijd ongestoord doorgang kan
vinden. We willen voor schoolklassen zo toegankelijk mogelijk zijn, maar voorkomen
dat mensen met kwaad in de zin toegang krijgen.

De impact hiervan op de ontwerpen van de complexen op het Binnenhof is groot. Dit
betekent dat de afgelopen jaren, in overleg met de gebruikers, extra veiligheidsmaatregelen
op en rondom het complex moesten worden genomen. Het realiseren van een gracht en
een nieuwe publieksentree hoort hier bij, net als de realisatie van een kelder op
het Opperhof om meer ruimte te maken voor apparatuur. Dit zijn echter grote ontwerpopgaven
die om forse budgetten vragen. Ook dit jaar zullen daarom extra budgetten voor veiligheid
ter beschikking moeten worden gesteld.

Ten slotte zijn de afgelopen periode prijsopgaven ontvangen. Deze tonen een groot
verschil met eerdere gevalideerde ramingen. Omdat onderhandelingen met de aannemers
nog lopen zijn details hiervan vertrouwelijk. De algemene prijsontwikkeling in de
bouwsector is in de periode 2015–2024 echter +48% gebleken. Dit is het dubbele van
de prijsindexatie (jaarlijks + 2,5%) die het renovatieprogramma in deze periode ontvangen
heeft. Hiervoor zijn aanvullende budgetten noodzakelijk.

Ontwikkeling budget bij voorjaarsnota

De meerkosten in het kader van de afgesproken disclaimers zijn, naarmate de renovatie
vordert, steeds duidelijker geworden. In de eerste jaren van het renovatieprogramma
is geen beroep op de disclaimers gedaan. Nu de uitvoering begint, is het budget dat
noodzakelijk is voor marktspanning, extra veiligheidseisen, extra duurzaamheidseisen
en onvoorziene technische uitvoeringsrisico’s steeds duidelijker. Daarom wordt bij
de voorjaarsnota, nu er voldoende zekerheid bestaat over de omvang van het extra benodigde
budget, een beroep op de betreffende disclaimer gedaan.

Bij voorjaarsnota 2023 betrof het budget € 843,6 mln. Bij de voorjaarsbesluitvorming
2024 zijn alleen middelen aan artikel 9 van de BZK begroting toegevoegd voor zover
deze daadwerkelijk tot de voorjaarsbesluitvorming 2025 nodig zijn. Het budget voor
de renovatie wordt hierdoor met € 790 mln. opgehoogd. Samen met de reguliere indexering
van het budget komt dit op een totaal van € 1.651,9 mln. Zoals toegelicht kan ik,
vanwege onderhandelingen met aannemers, niet openbaar ingaan op de hoogte van een
beroep op de disclaimer marktspanning. Daarnaast weet ik dat ook in 2025 een beroep
op de disclaimers noodzakelijk zal zijn. Om u zo transparant mogelijk te informeren
hecht ik eraan te melden dat rekening moet worden gehouden met een bedrag van circa
€ 2 miljard voor de renovatie.

In bijgevoegde 11de voortgangsrapportage van de renovatie van het Binnenhof over de
periode van september 2023 tot en met februari 2024 worden bovenstaande ontwikkelingen
verder toegelicht.

Financiële sturing en governance

De renovatie van het Binnenhof is een ingewikkelde opgave waar veel geld mee is gemoeid.
Om die redenen is er extra aandacht voor financiële sturing en governance.

Financiële sturing

Het bijstellen van de budgetten zoals dit jaar bij voorjaarsnota gebeurt, is onderdeel
van een beheerst projectproces. Op basis van programma’s van eisen van de gebruiker
maakt het RVB een kostenraming die twee keer door externe partijen wordt getoetst.
De budgetclaim wordt vervolgens op doelmatigheid getoetst door FEZ BZK en het Ministerie
van Financiën. Dit maakt onderdeel uit van het reguliere begrotingsproces. Het kabinet
besluit bij voorjaarsbesluitvorming om middelen daadwerkelijk ter beschikking te stellen.

Om de betrouwbaarheid van de ramingen te vergroten worden dus twee externe kostenbureaus
ingeschakeld. De werkwijze hierbij is dat één bureau een bouwkosten calculatie maakt
die door het andere bureau wordt gecontroleerd. Ook worden er kostencalculaties gemaakt
door de bouwers. Deze calculaties worden gecontroleerd door een extern kostenbureau.
Ook kijken RVB-kostendeskundigen mee.

Voor kostenramingen en toetsing worden meerdere referenties vergeleken; de kostenbureaus
van ontwerpers, second opinions en de raming van de aannemers. Gedurende de ontwerpfase
worden de kosten gemonitord zodat tussentijds eventuele versoberingen overwogen kunnen
worden. In samenwerking met de aannemers, gebruikers en de project- en ontwerpteams
wordt ook de komende periode gekeken naar mogelijkheden om het beroep op de disclaimers
te beperken. Hierbij wordt kritisch gekeken naar de noodzaak van ontwerpinspanningen
en kostenbesparende maatregelen in de uitvoering.

Het programma kent ook een challengeboard met een viertal externe experts met ervaring
en kennis op het gebied van contracteren in de bouwsector. Zij denken mee en dienen
het projectteam met adviezen. Naast bouwtechnische en contractuele kennis en expertise
wordt gekeken naar aanvulling met een challengeboard op financieel vlak.

Governance

in nauw overleg met de gebruikers is nogmaals de governance van het programma tegen
het licht heb gehouden. In de 5de voortgangsrapportage (kamerstuk 34 293, nr. 103) en in de brief «Reflectie Governance Project Binnenhof Renovatie» (34 293, nr. 121) is uw Kamer eerder geïnformeerd over de governance.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vertegenwoordigt de Staat
als eigenaar van de gebouwen en heeft in die hoedanigheid de plichten en verantwoordelijkheden
die bij het eigendomsrecht horen. Deze rol van de Minister in het project wordt in
de dagelijkse praktijk namens hem vervuld door het Rijksvastgoedbedrijf.

Gedurende het renovatieproces komen verschillende verantwoordelijkheden op verschillende
manieren tot uiting. Het karakter van de samenwerking tussen de gebruikers en het
Rijksvastgoedbedrijf verandert naarmate het proces vordert. In de eerste fase vervullen
de gebruikers een grote rol. Zij stellen de programma’s van eisen op die de basis
zijn voor de renovatie. Bij het uitwerken van de ontwerpen van schetsen tot definitieve
ontwerpen worden deze door de gebruikers getoetst voordat zij door het Rijksvastgoedbedrijf
worden vastgesteld. De komende periode zullen de technisch ontwerpen voor de verschillende
complexdelen worden uitgewerkt en vastgesteld. Om de ontwerpen uit te werken tot technische
werkstappen vervult de aannemer een belangrijke rol. Het Rijksvastgoedbedrijf legt
de wijze waarop het ontwerp technisch wordt uitgevoerd vast in een contract met de
aannemer. De gebruikers krijgen hierin een meer monitorende rol. Deze staat los van
de normale rol die de Staten-Generaal spelen in de begrotingscyclus en als controleur
van de regering. Ten aanzien van de te beschermen belangen en informatieveiligheid
hecht de gebruiker Tweede Kamer eraan dat afstemming ook tijdens de renovatie noodzakelijk
blijft.

Gezien het feit dat de verschillende verantwoordelijkheden van de gebruikers en het
Rijksvastgoedbedrijf deels op elkaar inwerken is het van belang om duidelijkheid te
hebben over hoe om te gaan met verschillen van inzicht.

Wijzigingen van ontwerpen of anderszins realiseren van extra voorzieningen is tijdens
de uitvoeringsfase zeer complex en de inspanningen zijn er dus op gericht om bij het
opstellen van de programma’s van eisen alle noodzakelijkheden te verdisconteren zodat
wijziging in een later stadium niet (meer) aan de orde hoeft te komen.

Als er keuzes moeten worden gemaakt om de voortgang van het programma te verzekeren,
aanvullende veiligheidsvoorzieningen die de gezamenlijke delen of meerdere gebruikers
betreffen, of tot een langere duur van het gehele renovatieproces leiden dan is overleg
met de gebruikers aangewezen. Dit overleg vindt in principe plaats in de stuurgroep
Binnenhof renovatie onder voorzitterschap van de heer Alexander Pechtold. Zo nodig
wordt geëscaleerd naar het sinds eind 2021 ingestelde bestuurlijk overleg conform
de aanbevelingen in de brief «Reflectie Governance Project Binnenhof Renovatie» (Kamerstuk
34 293, nr. 121). Op basis van eventuele inzichtelijk gemaakte geschilpunten neemt de Minister van
BZK een besluit. In halfjaarlijkse voortgangsrapportages en eventuele tussentijdse
brieven zal de Minister de Tweede Kamer der Staten-Generaal in het kader van de controlerende
rol informeren.

In de zevende voortgangsrapportage en in antwoord op vragen van het lid Leijten is
de procedure voor nieuwe klantwensen als volgt toegelicht: «De procedure voor tussentijdse
verzoeken (zogenaamde nieuwe klantwensen) na de afronding van het project is dezelfde
als de gebruiker Tweede Kamer gewend was op het Binnenhof. Wanneer blijkt dat er aanvullende
behoeften zijn, is er voor de gebruiker gelegenheid tot het indienen van deze klantwensen
bij het Rijksvastgoedbedrijf.

Het Rijksvastgoedbedrijf, zo nodig in overleg met het Directoraat-Generaal Overheidsorganisaties,
toetst in overleg met de directie Financieel-Economische Zaken de klantwens op doelmatigheid
en indien hiervoor extra middelen benodigd zijn vormt dit onderdeel van het reguliere
begrotingsproces tussen het Ministerie van BZK en Financiën.» Eventuele toekomstige
verzoeken worden via het reguliere proces van beheer en instandhouding opgepakt en
vallen daarmee buiten de scope van het project renovatie Binnenhof.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge