Brief regering : Kabinetsreactie op het deelrapport ‘Aanpak coronacrisis Deel 3’ van de Onderzoeksraad voor Veiligheid

Nr. 2173 BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR MEDISCHE ZORG, VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VAN VOLKSGEZONDHEID,
WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 april 2024

Op 25 oktober 2023 heeft het kabinet het derde en laatste deelrapport «Aanpak coronacrisis
Deel 3: januari 2020–september 2022» van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna:
de Onderzoeksraad) aan uw Kamer verzonden.1 Het deelrapport blikt terug op de volledige crisisperiode en gaat over de manier
waarop het kabinet de risico’s voor de volksgezondheid en veiligheid gedurende de
pandemie beheerste. Het kabinet dankt de Onderzoeksraad voor de grondige wijze waarop
hij de onderzoeken heeft uitgevoerd. De onderzoeken en de daaruit volgende aanbevelingen
en conclusies dragen bij aan de evaluatie van de aanpak van de pandemie. Deze lessen
zijn uiterst waardevol voor het verbeteren van de wijze waarop het kabinet toekomstige,
langdurige crises met landelijke impact het hoofd wil bieden. Met deze brief reageert
het kabinet op het derde deelrapport van de Onderzoeksraad.

De omvang van de coronacrisis was ongekend. Corona raakte iedereen. Voor veel mensen
zijn de gevolgen nog steeds voelbaar. Zo is voor veel jongeren én ouderen de impact
op de mentale gezondheid groot. En zijn er mensen die hun dierbaren hebben verloren
en moeten missen. Ook zijn er mensen die te maken hebben met uitgestelde zorg, die
een kwetsbare gezondheid hebben of die ernstig ziek zijn geworden van COVID-19, en
daarom nog altijd angst voelen om het virus op te lopen. Angst die ook gevoeld wordt
door de naasten van deze medisch kwetsbaren, zoals mantelzorgers. Ook post-COVID heeft
verstrekkende gevolgen. Alledaagse dingen, zoals boodschappen doen, werken of sporten,
kost voor een deel van de mensen met post-COVID veel moeite of lukt hen niet meer.
Nog steeds is veel onbekend over post-COVID. Het kabinet kan zich het gevoel van machteloosheid
en frustratie die dit met zich mee brengt goed voorstellen. Daarnaast raakte gedurende
de coronacrisis de zorg overbelast. Van zorgmedewerkers is het uiterste gevraagd,
waardoor zij overuren draaiden en sommigen uiteindelijk zelfs voor langere tijd uitvielen.
Ten slotte heeft corona en de daarop volgende contactbeperkende maatregelen veel sectoren
geraakt, zoals het bedrijfsleven, het onderwijs en de cultuur- en sportsector. Dit
zijn maar enkele voorbeelden van de ongekende gevolgen die deze crisis heeft.

Ten tijde van de coronacrisis hebben velen zich – zowel privé als professioneel –
enorm ingespannen voor de bestrijding van het virus en om de samenleving onder deze
moeilijke omstandigheden zo goed mogelijk draaiende te houden.

Het kabinet hecht er daarom aan allen te bedanken voor hun tomeloze inzet. Denk aan
de zorgmedewerkers aan het bed van degenen die zorg nodig hadden, de politie, de sociale
partners, het bedrijfsleven en al die sectoren die zich aan het einde van de crisis
inspanden om tot solide sectorplannen met te nemen maatregelen bij een opleving van
het virus te komen. Het intensieve contact met sectorale partners om zicht te houden
op de gevolgen van de maatregelen voor de maatschappij en de uitvoering waren relevant
voor de aanpak van de pandemie door het kabinet. En uiteraard ook dank aan onze samenleving
als geheel, die zich heeft ingezet om de pandemie het hoofd te bieden. Ondanks dat
het voor iedereen een moeilijke periode was en nog steeds is.

Achtergrond en tijdpad onderzoek Onderzoeksraad naar de coronacrisis

De coronacrisis was een ingrijpende maatschappelijke gebeurtenis. Leren van deze langdurige
crisis en het borgen van de opgedane lessen voor de toekomst is van groot belang.
Daarom heeft het kabinet de Onderzoeksraad verzocht om de crisisaanpak van het kabinet
gedurende de pandemie te evalueren.2 Om het onderzoek naar de coronacrisis beheersbaar te houden, heeft de Onderzoeksraad
het onderzoek opgedeeld in drie deelonderzoeken. Ieder deelonderzoek heeft een eigen
focus en afbakening. De uitkomsten van de eerste twee deelonderzoeken en de reactie
van het kabinet daarop zijn eerder aan uw Kamer verzonden.3

Naast het derde en laatste deelrapport «Aanpak coronacrisis Deel 3: januari 2020–september
2022», heeft de Onderzoeksraad op 25 oktober 2023 ook een brief aan u en de Minister-President
verzonden.4 Hierin zijn vijf overkoepelende lessen beschreven voor de beheersing van een toekomstige
langdurige crisis met landelijke impact. Deze lessen heeft de Onderzoeksraad ontleend
aan de conclusies in de diverse deelonderzoeken. De Onderzoeksraad heeft verder op
4 december 2023 aan het kabinet gevraagd integraal te reageren op de opvolging van
de aanbevelingen uit alle deelonderzoeken. Dit verzoek is meegestuurd met deze brief.

Met deze brief reageert het kabinet op het derde deelrapport, de brief met de overkoepelende
lessen van de Onderzoeksraad en geeft het de bij de brief van 4 december 2023 gevraagde
integrale reactie op de opvolging van de aanbevelingen uit de drie deelrapporten.5 Daarbij wordt in onderstaande reactie onderscheid gemaakt tussen crisisbeheersing
(met landelijke impact) in meer generieke zin en crisisbeheersing bij een (dreigende)
pandemie.

Leeswijzer

Het kabinet gaat in op de conclusies, aanbevelingen en lessen van de Onderzoeksraad,
geclusterd per thema. De volgende zes thema’s, die zijn gebaseerd op de thema’s uit
de brief van de Onderzoeksraad van 4 december 2023, worden behandeld:6

1. Aanpassen crisisstructuur;

2. Crisisaanpak: reflectie en verbreding;

3. Verbeteren informatie en kennis- en adviesfunctie;

4. Professionaliseren scenariodenken;

5. Verrijken crisiscommunicatie;

6. Evalueren en monitoren effecten van maatregelen.

In bijlage 1 vindt u per thema een tabel met daarin de lessen uit de brief van de
Onderzoeksraad van 25 oktober 2023, de voor dat thema relevante conclusies uit het
derde deelrapport en de voor dat thema relevante aanbevelingen uit de drie deelrapporten.

1. Aanpassen crisisstructuur

In de brief van 4 december 2023 heeft de Onderzoeksraad «aanpassen crisisstructuur»
als thema benoemd. Het thema verwijst naar de aanbevelingen die in de eerste twee
deelonderzoeken zijn gedaan [aanbeveling 7 en 8, OVV1; aanbeveling 2 en 5, OVV2].
De aanbevelingen hebben betrekking op aanpassingen van de nationale crisisstructuur,
zodat deze beter is toegerust op de aanpak van langdurige crises, en bevatten specifieke
aandachtspunten voor de crisisstructuur in het zorgveld.

Voordat integraal reactie wordt gegeven op de aanbevelingen van de Onderzoeksraad,
wordt onderstaand eerst ingegaan op de verantwoordelijkheden in de nationale crisisstructuur.

Verantwoordelijkheden nationale crisisstructuur

Op rijksniveau is iedere Minister zelf verantwoordelijk voor de crisisbeheersingsmaatregelen
op het eigen beleidsterrein en voor de financiering daarvan. Ook is iedere Minister
zelf verantwoordelijk om eventuele crisisbeheersingsmaatregelen goed af te stemmen
met de coördinerend Minister van Justitie en Veiligheid, de andere rijkspartijen en
de betrokken publieke en private partners. De vakminister is eveneens verantwoordelijk
voor het stellen van de kaders voor de crisisbeheersingsmaatregelen door de aanbieders
van vitale processen, voor zover deze onder diens verantwoordelijkheid vallen.

De Minister van Justitie en Veiligheid is zowel stelselverantwoordelijke voor de crisisbeheersing
als coördinerend bewindspersoon binnen het stelsel van crisisbeheersing waarbij de
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) fungeert als nationale
crisiscoördinator. De Minister is daarmee binnen het kabinet verantwoordelijk voor
de inrichting, de werking, de samenhang en de integrale aanpak van het crisisbeheersingsbeleid
en het bijbehorende stelsel. De hoofdlijnen van het crisisbeheersingsbeleid en van
het stelsel met betrekking tot de nationale crisisorganisatie zijn vastgelegd in het
Nationaal Handboek Crisisbeheersing (hierna: het handboek).7

Het handboek is een nadere uitwerking van het Instellingsbesluit Ministeriële Commissie
Crisisbeheersing (hierna: MCCb) en legt rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
vast van de belangrijkste actoren binnen de nationale crisisstructuur. De nationale
crisisstructuur zal wettelijk worden geborgd in het vernieuwde wettelijk kader voor
crisisbeheersing (eerste tranche). Het streven is eind 2024 de eerste tranche tot
wijziging van de Wet Veiligheidsregio’s in consultatie te laten gaan.8 Deze structuur kan worden geactiveerd in situaties met een spoedeisend karakter,
waarbij de nationale veiligheid in het geding is, of waarbij sprake is van een grote
uitwerking op de maatschappij. Het gaat veelal om situaties waarbij reguliere structuren
en procedures niet meer toereikend zijn.

In dergelijke situaties kan het gewenst zijn dat de Rijksoverheid op hoog ambtelijk
en politiek-bestuurlijk niveau zorgdraagt voor coördinatie en besluitvorming. Dit
is inclusief de afstemming met het decentrale bestuur, over het geheel van maatregelen
met een spoedeisend karakter, voorzieningen, voorschriften en handelingsperspectieven
die in samenwerking met de betrokken publieke en private partners met het oog op een
samenhangende aanpak moeten worden getroffen. Departementale responsactiviteiten binnen
de eigen sector worden – ook wanneer de crisisstructuur is geactiveerd – uitgevoerd
en gecoördineerd door en vanuit het verantwoordelijke Departementaal Crisiscoördinatiecentrum
(DCC) of een ander daartoe aangewezen onderdeel binnen het verantwoordelijk ministerie.

In reactie op de aanbeveling 7 over het aanpassen van de nationale crisisstructuur
uit het eerste deelrapport heeft het kabinet de verbinding met het regionale en lokale
bestuur tijdens een landelijke crisis expliciet geformaliseerd door in het in december
2022 herziene Besluit MCCb en het Nationaal Handboek Crisisbeheersing vast te leggen
dat op uitnodiging een voorzitter veiligheidsregio, burgemeester of een voorzitter
van een ander openbaar lichaam met raadgevende stem aan vergaderingen van de MCCb
kunnen deelnemen.9 Verder is in het voorgenoemde instellingsbesluit en in het Nationaal Handboek expliciet
als algemeen uitgangspunt vastgelegd dat het van belang is eventuele af te kondigen
maatregelen of voorschriften vooraf te toetsen aan uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid
en financiële haalbaarheid.

In de verschillende crisisgremia is op operationeel, (hoog) ambtelijk en politiek-bestuurlijk
niveau sprake van een voortdurende monitoring en terugkoppeling van het verloop van
de uitvoering van de genomen besluiten.

Landelijke Functie Opschaling Infectieziektebestrijding (LFI)

Eén van de overkoepelende lessen uit de brief van de Onderzoeksraad van 25 oktober
2023 is om scherp onderscheid te maken tussen de beleidsmatige en operationele aansturing.
Het kabinet onderschrijft het belang van de discretionaire ruimte van uitvoeringsorganisaties
binnen gezamenlijk afgestemde kaders.

Een voorbeeld van hoe het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport dit bewerkstelligt,
is de inrichting van de Landelijke Functie Opschaling Infectieziektebestrijding (hierna:
LFI). Op 2 oktober 2023 is deze nieuwe crisisorganisatie gelanceerd als onderdeel
van het RIVM, waarna de implementatiefase is begonnen.10 De LFI is namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verantwoordelijk
voor de centrale regie op de operationele voorbereiding op een toekomstige pandemie
van een A-infectieziekte met landelijke impact en de medisch-operationele aansturing
van GGD’en tijdens een dergelijke epidemie.11 In de kabinetsreactie op het tweede deelrapport van de Onderzoeksraad is ingegaan
op de afbakening van taken en verantwoordelijkheden van de LFI in relatie tot de verantwoordelijkheid
van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de overige uitvoerende en
adviserende partijen, zoals de GGD’en en de Veiligheidsregio’s [aanbeveling 5, OVV2].12 Deze rolverdeling tussen de verschillende partijen wordt verduidelijkt met een aanpassing
van de Wet publieke gezondheid, die de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
eind vorig jaar heeft ingediend bij de Tweede Kamer (tweede tranche wijziging Wet
publieke gezondheid). Met deze aanpassing wordt verankerd dat de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport de bevoegdheid krijgt om rechtstreeks te sturen op de directeuren
publieke gezondheid van de GGD’en met betrekking tot de (grootschalige) medisch-operationele
processen tijdens een epidemie van een A-infectieziekte met landelijke impact (de
zogenaamde warme fase). Hiermee wordt deels invulling gegeven aan aanbeveling 8 uit
het eerste deelrapport van de Onderzoeksraad: Pas de crisisstructuur voor het zorgveld
aan, zodat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de bevoegdheid heeft
om sector-, regio- of instellings-overstijgende problemen effectief te kunnen aanpakken,
waaronder in elk geval met rechtstreeks bindende aanwijzingen. De juridische verankering
van centrale sturing aan de voorkant schept duidelijkheid over de discretionaire ruimte
van uitvoeringsorganisaties ten tijde van de warme fase. Over de uitvoering hiervan
is uw Kamer al geïnformeerd.13

Daarnaast wordt met de aanpassing van de Wet publieke gezondheid de mogelijkheid gecreëerd
om tijdens de voorbereidende fase (de zogenaamde koude fase) uniformerende kaders
te stellen aan de GGD’en om beter voorbereid te zijn voor opschaling in het geval
van een A-infectieziekte met landelijke impact.14 Deze kaders geven richting aan de werkwijzen, rolverdeling en samenwerking tussen
GGD’en en de LFI, en worden in samenwerking met onder andere GGD GHOR Nederland en
het RIVM opgesteld.15 Ook wordt via deze kaders gewerkt aan het creëren en afbakenen van de discretionaire
ruimte van uitvoeringsorganisaties. Omdat de LFI alleen goed kan functioneren in samenwerking
met een stevige regionale basis, wordt ook geïnvesteerd in de benodigde capaciteit
van de GGD’en. Om ervoor te zorgen dat GGD’en beter voorbereid zijn op een mogelijke
volgende pandemie. In 2023 en 2024 is incidentele financiering beschikbaar gesteld
om de eerste kwetsbaarheden weg te nemen. Hiermee is de personele capaciteit vergroot,
zijn medewerkers (bij) geschoold en zijn er AIO-plekken beschikbaar gekomen bij de
academische werkplaatsen infectieziektebestrijding. Vanaf 2025 is er structurele financiering
beschikbaar om te zorgen dat de GGD’en kunnen voldoen aan de eisen en kaders om zo
hun kwaliteit verder te versterken. Zie ook de brief over structurele versterkingen
van pandemische paraatheid van publieke gezondheid en infectieziektebestrijding die
29 juni jl. naar uw Kamer is gestuurd.16

Bij het ontwerpen van de taken en functies van de LFI is gezorgd voor een overdracht
van kennis en ervaring uit de aanpak van de COVID-19-pandemie, waaronder kennis over
de ontwikkelde testinfrastructuur. In de toekomst stuurt de LFI dan ook – naast andere
medisch operationele functies – de diagnostiek (op medisch-operationeel vlak) tijdens
een uitbraak centraal aan. Om ervoor te zorgen dat de diagnostiek (inclusief de bijbehorende
beschikbaarheid van materialen, laboratoriumcapaciteit en logistiek) snel opschaalbaar
is, is de LFI, namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, ook verantwoordelijk
voor de centrale regie op de operationele voorbereiding op een uitbraak van een A-infectieziekte
met landelijke impact. Dit betekent onder meer dat de LFI waakvlamcontracten afsluit
en onderhoudt voor onder andere snelle en grootschalige beschikbaarheid van personeel
en laboratoriumcapaciteit, wat leidt tot meer snelheid tijdens een crisis.

Verder doet de Onderzoeksraad de aanbeveling bij de inrichting van de LFI de lessen
uit de uitvoering van het vaccinatieprogramma tijdens de coronacrisis te borgen [aanbeveling 5,
OVV2]. Dit krijgt invulling door het ontwerp van de LFI als organisatieonderdeel van
het RIVM voort te bouwen op de geleerde lessen van het vaccinatieprogramma, met specifieke
aandacht voor tijdige en herhaalde uitwerking van meerdere scenario’s, waarin de operationele
implicaties en een landelijke registratie van vaccinaties worden betrokken. Hierbij
wordt ook rekening gehouden met de noodzakelijke koppelingen tussen systemen van de
verschillende uitvoerende partijen. De LFI krijgt een scenariofunctie, om goed te
kunnen voorbereiden en doelmatig te kunnen oefenen met haar kernpartners, zowel gedurende
de koude als warme fase.

Tot slot wordt in de implementatiefase van de LFI aandacht besteed aan de positionering
van de LFI in de keten van infectieziektebestrijding. Dit gebeurt in nauwe samenwerking
met de LFI, het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, het Centrum Infectieziektebestrijding
(hierna: CIb) en andere onderdelen van het RIVM, de GGD’en en andere ketenpartners.
Daarbij is specifieke aandacht voor de operationele en de beleidsmatige aansturing
van een crisis. Het doel daarbij is dat alle partijen hun eigen rol en bevoegdheden
scherp hebben, waardoor ruimte ontstaat om binnen deze afgestemde rollen naar eigen
oordeel en vermogen te handelen. Zo wordt in de opschaling van medisch-operationele
processen, zoals grootschalige diagnostiek, behandelen, waaronder vaccineren, en bron-
en contactonderzoek, onder andere een beroep gedaan op de expertise van de Landelijke
Coördinatie Infectieziektebestrijding (hierna: LCI), dat verantwoordelijk is voor
de professionele richtlijnen, de LFI en de GGD’en.

Ook in andere onderdelen van het versterken van de crisisketen voor infectieziektebestrijding
is duidelijk aandacht voor het onderscheid tussen de operationele en de beleidsmatige
aansturing van een crisis, zoals het Landelijk Crisisplan Infectieziekten, dat onder
regie van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het Ministerie van
Justitie en Veiligheid wordt ontwikkeld, samen met ministeries, veiligheidsregio’s
en andere betrokken partners en later dit jaar aan de Kamer wordt aangeboden. Onder
thema 2 (crisisaanpak: verbreding en reflectie) is een verdere uitwerking van de crisisaanpak
in de zorgsector opgenomen [aanbeveling 8, OVV1].

Voorbeelden versterken crisisstructuur

Naast de versterkingen in het kader van de nationale crisisstructuur en de versterkingen
van de crisisketen voor infectieziektebestrijding hebben de andere departementen versterkingen
ten aanzien van de eigen crisisstructuur aangebracht. Voor een volgende crisis is
bijvoorbeeld het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beter voorbereid.
De interne crisisorganisatie en processen zijn geëvalueerd. Doel was om concrete handreikingen
op te halen op tactisch en operationeel vlak, waarmee verbeterslagen toegepast kunnen
worden op de interne processen en organisatie. Alle lagen binnen de organisatie zijn
betrokken in de evaluatie, de versteviging van het Departementaal Crisiscentrum en
het opstellen van een handreiking «welzijn in de crisisorganisatie».

Een ander voorbeeld is het Ministerie van Buitenlandse Zaken, die haar eigen crisisstructuren
structureel heeft versterkt, onder andere door het oprichten van een departementaal
crisiscentrum en versterking van de crisiscapaciteit van diverse relevante beleidsdirecties.
Tijdens de pandemie speelden Nederlandse ambassades een belangrijke rol bij de repatriëring
van Nederlanders, die vast kwamen te zitten in het buitenland. De versterkte crisisstructuur
wordt ingezet om de crisisgereedstelling van Nederlandse ambassades in het buitenland
verder te versterken.

Doorontwikkeling Europese samenwerking

De Onderzoeksraad heeft in haar tweede deelrapport de aanbeveling gedaan dat het wenselijk
is voort te bouwen op de Europese samenwerking rondom gezamenlijke aankoop, leveringszekerheid
en tijdige beschikbaarheid van medische tegenmaatregelen [aanbeveling 2, OVV2]. In
de kabinetsreactie op het tweede deelrapport is uiteen gezet wat sinds de coronacrisis
op Europees en internationaal niveau aan structuren en instrumenten is ontwikkeld.
Dit is nog niet ten einde. Zo is in 2023 op EU-niveau door de EU Health Emergency
and Response Authority (DG HERA) voor EUR 1,2 mld. geïnvesteerd in het opzetten van
Europese noodvoorraden onder het RescEU mechanisme, waarin kritieke medische producten
zijn opgenomen voor een breed scala aan gezondheidsbedreigingen, waaronder infectieziekten.
Deze noodvoorraden, waarvan ook Nederland er sinds 2020 één beheert voor medische
apparatuur, kunnen in crisistijd worden ingezet wanneer nationale voorraden tekort
schieten. Daarnaast heeft DG HERA leveringscontracten afgesloten voor zogenaamde «ever
warm» productiecapaciteit, waarmee tijdens een pandemie tot circa 700 miljoen vaccins
in korte tijd geproduceerd kunnen worden voor de gehele EU-bevolking. Onder de EU-verordening
«Ernstige Grensoverschrijdende Gezondheidsbedreigingen» (2371/2022/EU) is de mogelijkheid
tot gezamenlijke aanbestedingen van medische producten door lidstaten uitgebreid.
Van dit instrument wordt ook gebruik gemaakt, ook door Nederland. Zo is in de afgelopen
jaren capaciteit «gereserveerd» voor snel opschaalbare productie van pandemische influenzavaccins.
En om tijdens een gezondheidscrisis snel te kunnen voorzien in persoonlijke beschermingsmiddelen,
zijn er met producenten in Nederland contracten afgesloten voor de levering van FFP2
mondneusmaskers, chirurgische mondneusmaskers alsook grondstoffen die tijdens een
crisis in een substantieel deel van de behoefte moet kunnen voorzien en waarbij ook
voorraden dienen te worden aangehouden, die tijdens de opstartfase van de productie
kunnen worden ingezet.

Nederland is proactief betrokken bij EU-samenwerking en zet zich in de verschillende
Europese gremia in voor samenhang en synergie tussen instrumenten en maatregelen rondom
leveringszekerheid en beschikbaarheid op Europees niveau en nationaal, bijvoorbeeld
als het gaat om (virtuele) noodvoorraden, maar ook scenario’s en simulaties. Op EU-niveau
wordt daarnaast nadrukkelijker afgestemd en gecoördineerd. Zo is er onlangs een opinie
gepubliceerd door het EU-gezondheidsbeveiligingscomité over de vogelgriep en wordt
er gewerkt aan een gezamenlijke aanbesteding van een aangepast humaan vaccin.17 In de loop van 2024 zal bovendien door de Europese Commissie op basis van de bovengenoemde
verordening een rapport gepubliceerd worden over de staat van paraatheid in de 27
EU-Lidstaten alsook de paraatheid op EU-niveau. Dit rapport biedt lidstaten, waaronder
Nederland, inzicht in potentiële verbeterpunten. Op deze wijze wordt gaandeweg de
Europese samenwerking versterkt.

Resumerend: Reflectie op opvolging thema «Aanpassen crisisstructuur»

De aanbevelingen op het thema aanpassen crisisstructuur zijn grotendeels uitgevoerd.
Het Nationaal Handboek Crisisbeheersing is op diverse punten aangepast en de LFI is
opgericht. Daarnaast wordt nog gewerkt aan de uitvoering van verschillende aanbevelingen.
Het kabinet werkt toe naar de inrichting van één landelijk dekkend stelsel voor crisisbeheersing
met een bijbehorend vernieuwd wettelijk kader. Dat stelsel zal van toepassing zijn
op álle crises op álle niveaus, ongeacht tijdsverloop en duur. Ook wordt bijvoorbeeld
in het kader van de LFI een aanpassing in de Wet publieke gezondheid voorbereid, om
de rolverdeling tussen de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de verschillende
uitvoerende en adviserende partijen te verduidelijken.

Ontwikkelingen crisisbeheersing

Honderd procent garantie op veiligheid bestaat niet. Hedendaagse crises zijn complex,
onvoorspelbaar en grensoverschrijdend, meer dan alleen plaatsgebonden en kunnen nooit
helemaal worden voorkomen. Partijen werken steeds vaker en langer in opgeschaalde
modus aan crises. Met de Veiligheidsstrategie voor het Koninkrijk der Nederlanden
(hierna: Veiligheidsstrategie)18 heeft het kabinet de strategische basis gelegd voor een toekomst waarin Nederland
weerbaar is tegen en voorbereid is op de dreigingen van vandaag en morgen. In aansluiting
op de publicatie van de Veiligheidsstrategie is de Denk Vooruit publiekscampagne,
zowel online als via reguliere media, geïntensiveerd. De focus van deze campagne ligt
op het vergroten van risicobewustzijn in de samenleving als geheel en het daardoor
stimuleren van het maatschappelijke gesprek hierover.

Om ook ons stelsel van crisisbeheersing goed opgewassen te houden tegen de ontwikkelingen
in de hedendaagse crises zijn in de Contourennota versterking crisisbeheersing en
brandweerzorg (hierna: Contourennota) eind 2022 noodzakelijke vernieuwingen en veranderingen
in het landelijk dekkend stelsel van crisisbeheersing geschetst. Over de voortgang
van deze versterking is uw Kamer bij brief van 14 december 2023 nader geïnformeerd.19

Zoals in de brief is beschreven wordt de versterking van de crisisbeheersing een integraal
onderdeel van de meerjarige landelijke agenda crisisbeheersing, langs drie inhoudelijke
lijnen: (1) versterken voorbereiding en paraatheid; (2) versterken van een weerbare
samenleving en (3) bevorderen van kwaliteit en professionaliteit. Deze agenda zet
de koers uit voor de komende jaren en wordt op dit moment door het Rijk en de veiligheidsregio’s
in afstemming met crisispartners opgesteld en zal richting geven aan de ambities en
inspanningen van alle betrokken partijen. Ook in de landelijke agenda crisisbeheersing
worden de acties op het gebied van Denk Vooruit en risicocommunicatie meegenomen.
Het streven is uw Kamer deze agenda in het voorjaar van 2024 te doen toekomen.

2. Crisisaanpak: reflectie en verbreding

De ontwikkelingen in de hedendaagse (meer langdurige) crises kunnen vragen om een
sterkere coördinatie en een verdere professionalisering zowel in de voorbereiding
op crises, als tijdens de beheersing van crises. Een integrale en samenhangende aanpak
van een crisis is geborgd via het stelsel van crisisbeheersing zoals onder thema 1
(aanpassen crisisstructuur) beschreven.

Verantwoordelijkheden crisisstructuur

De Onderzoeksraad concludeert dat ondanks een verbreding van de crisis en een toename
van het aantal betrokken partijen, de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
het eigenaarschap van de crisis behield [conclusie 5, OVV3]. De Onderzoeksraad beveelt
aan ervoor zorg te dragen dat, bij activering van de nationale crisisstructuur, het
eigenaarschap van en de verantwoordelijkheid voor de crisisaanpak daadwerkelijk kabinetsbreed
worden gedeeld, zodat het integrale karakter van het crisisbeleid onmiskenbaar is
[aanbeveling 2a, OVV3].

Het kabinet onderschrijft dit belang. Om die reden werd de nationale crisisstructuur
in maart 2020 geactiveerd20 en vond de besluitvorming over de crisisaanpak plaats in de MCCb en later, vanaf
juni 2020, in de Ministeriële Commissie COVID-19 (hierna: MCC-19) in een specifieke
crisisstructuur onder voorzitterschap van de Minister-President.

Het kabinet onderkent wel dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in
de praktijk, met name aan het begin van de coronacrisis, een centrale rol had. Dat
is, bezien vanuit het stelsel van crisisbeheersing in Nederland, op zichzelf verklaarbaar.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft bij crises met regio-overstijgende
of landelijke gevolgen voor de gezondheid of gezondheidszorg, zoals gedurende de pandemie,
een regisserende rol vanwege het belang dat de hele zorgketen samenwerkt en betrokken
is, waarbij de verbinding met het generieke stelsel van crisisbeheersing is geborgd.
Dit laat onverlet dat in de MCCb en later in de MCC-19 een bredere besluitvorming
plaatsvond.

Integrale (brede) aanpak

Tegelijkertijd deelt het kabinet het uitgangspunt van de Onderzoeksraad dat het integrale
karakter van het crisisbeleid onmiskenbaar moet zijn. Een belangrijke constatering
van de Onderzoeksraad is dat het kabinet heeft vastgehouden aan de doelen die aan
het begin van de crisis waren vastgesteld, terwijl de context waarin het kabinet de
crisis moest beheersen gedurende het verloop van de pandemie veranderde. Het kabinet
omarmt de aanbeveling van de Onderzoeksraad om tijdens een langdurige crisis regelmatig
en expliciet op de gekozen doelstellingen te reflecteren en te beoordelen of deze
nog passend zijn bij het verloop van de crisis [aanbeveling 1, OVV3]. Ook concludeerde
de Onderzoeksraad dat risico’s die zich later in de coronacrisis manifesteerden, geen
onderdeel waren van de crisisaanpak [conclusie 4, OVV3].

Gedurende de pandemie is het bij het nemen van maatregelen steeds zoeken geweest naar
de balans tussen enerzijds het effectief bestrijden van de pandemie en anderzijds
het zoveel mogelijk beperken van (negatieve) sociaalmaatschappelijke en economische
(neven)effecten. Het kabinet heeft altijd geprobeerd een zorgvuldige afweging te maken.
Tijdens de eerste coronagolf was het beleid met name gericht op een acceptabele belastbaarheid
van de zorg, bescherming van kwetsbare mensen in de samenleving en zicht op en inzicht
in de verspreiding van het virus. Dit waren ook de pijlers van de Tijdelijke Wet Maatregelen
COVID-19, op basis waarvan vanaf 1 december 2020 maatregelen getroffen werden.

Naarmate de pandemie langer duurde, werden de maatschappelijke gevolgen over de volle
breedte sterker voelbaar: de samenleving en economie kwamen voor langere tijd tot
stilstand of moesten zich aanpassen. In de totale afweging van maatregelen kwam steeds
meer aandacht voor de sociaalmaatschappelijke en economische effecten. Het kabinet
heeft bovendien al vanaf het uitbreken van de pandemie ondersteunende maatregelen
voor het economisch-maatschappelijk verkeer genomen. Naarmate de coronacrisis langer
duurde, is de brede afweging in de besluitvorming explicieter gemaakt. In het voorjaar
van 2022 zijn de doelen van de kabinetsaanpak bijgesteld naar twee nevengeschikte
doelen: het toegankelijk houden van de gehele zorgketen voor iedereen én de sociaalmaatschappelijke
continuïteit en vitaliteit. Onder thema 3 (verbeteren informatie en kennis-en adviesfunctie)
wordt ingegaan op de wijze waarop hierover, bijvoorbeeld aan het Maatschappelijk Impact
Team (hierna: MIT), advies werd gevraagd.

Doorontwikkeling n.a.v. aanbevelingen

In het Nationaal Handboek is – na de eerdere aanbevelingen van de Onderzoeksraad –
vastgelegd dat de MCCb verantwoordelijk is voor het (mogelijk) formuleren van de departement-overstijgende
strategie en de Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing (ICCb) en het Interdepartementaal
Afstemmingsoverleg (IAO) voor de advisering daarover. De NCTV heeft vanuit de – hierboven
beschreven – coördinerende rol de verantwoordelijkheid dat het brede perspectief en
een integrale afweging effectief bij de (voorbereiding van) besluitvorming in de MCCb,
de ICCb en het IAO betrokken worden. Besluitvorming over het formuleren van een departement-overstijgende
strategie in de MCCb, ICCb en het IAO wordt bij crises met landelijke impact standaard
onderdeel van de agenda. Daarbij wordt bezien hoe de aanpak met betrekking tot de
totstandkoming van (en de besluitvorming over) het bredere perspectief bij langdurige
crises met landelijke impact verder geborgd en doorontwikkeld kan worden.

Afwegen belangen acute zorg

De Onderzoeksraad concludeert dat het kabinet moest manoeuvreren tussen het toegankelijk
houden van de acute zorg en de druk vanuit de politiek en de maatschappij om de samenleving
te openen [conclusie 1, OVV3]. Ook concludeert de Onderzoeksraad dat de crisisaanpak
onvoldoende is aangepast op basis van signalen vanuit de overbelaste zorg [conclusie 6,
OVV3].

Het kabinet erkent de spanning die ontstaat door het continu moeten afwegen van verschillende
en soms tegenstrijdige belangen. Dit speelde zowel bij de partijen binnen de acute
zorgketen als tussen de zorg en druk om de samenleving te openen. Er werd alles op
alles gezet om te voorkomen dat patiënten zouden sterven doordat onvoldoende acute
zorg beschikbaar was. De focus lag daarom in de eerste fase hoofdzakelijk op de ziekenhuizen.
Ook in de latere fases van de crisis bleef de capaciteit in de acute zorg randvoorwaardelijk
voor de aanpak. Maar met de tijd kwam het besef dat knelpunten zich in de gehele zorgketen
manifesteerden. Dankzij grote inspanning van veel partijen in de zorg is in korte
tijd een monitor ontwikkeld om ook deze signalen te kunnen agenderen.

Doorontwikkeling binnen de zorgsector n.a.v. aanbevelingen

Meer inzicht in, en grip op, verschillende patiëntenstromen leidt tot een betere afweging
wanneer de maximaal acceptabele overbelasting van de zorg is bereikt en ingrijpendere
maatregelen nodig zijn. Bijvoorbeeld maatregelen voor de samenleving als geheel. Daarom
ziet het kabinet noodzaak nu te werken aan het verbeteren en bestendigen van de samenwerking
in de zorg, het beter benutten van de beschikbare capaciteit en een betere monitoring
in de zorg. Hierover zijn afspraken gemaakt in het Integraal Zorgakkoord. Zo wordt
momenteel volop gewerkt aan verbetering en verbreding van de ketenmonitoring en wordt
zorgcoördinatie landelijk geïmplementeerd. De inzet is om bij een volgende gezondheidscrisis
de crisisaanpak op basis van betrouwbare data en gedegen monitoring in alle relevante
sectoren in de zorg vorm te geven. Daardoor kunnen ingrijpende maatregelen weloverwogen
worden ingezet, of de inzet hiervan worden voorkomen, en kan de beschikbare capaciteit
zo efficiënt mogelijk worden benut [conclusie 6, OVV3].

Ook wordt gewerkt aan instrumentarium om vanuit een centraal punt adequaat in situaties
van een gezondheidscrisis en schaarste te kunnen sturen. Zoals ook reeds per brief
van 26 oktober 2023 aan uw Kamer is gemeld, blijkt dat het onwenselijk is om in tijden
van crisis volledig afhankelijk te zijn van de slagkracht en initiatieven louter vanuit
het zorgveld.21 Om deze reden wordt door het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verkend
wat de mogelijkheden zijn om (landelijke) regie en sturing te versterken. Hierbij
wordt gekeken naar een aanscherping van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
Een voorbeeld van deze verkenning is de wettelijke formalisering van eerder gemaakte
bestuurlijke afspraken, alsook de verdere invulling van de rol en bevoegdheden van
toezichthouders, in uitzonderlijke situaties waarin de kwaliteit en toegankelijkheid
van zorg onder druk staan.

Zoals ook in de brief van 26 oktober 2023 is beschreven, wordt toegewerkt naar zorgbrede
sluitende samenwerkingsketens, in zowel de publieke gezondheidszorg, curatieve zorg
alsook langdurige zorg, die ook functioneren als de noodzaak tot instellings- en sector-overstijgende
sturing toeneemt.22 Daarbij wordt ook gekeken naar de mogelijkheden om deze sturing van toepassing te
laten zijn op het sociaal zorgdomein (maatschappelijke ondersteuning en jeugd), om
daarmee in tijden van crisis ook adequaat te kunnen sturen op overheidstaken rondom
zorg, welzijn, en participatie [aanbeveling 8, OVV1]. Immers, zoals we in de afgelopen
crisis hebben gezien, kan een crisis een brede impact hebben op meerdere zorgdomeinen
en kan daarmee een noodzaak ontstaan om sector-overstijgend sturing te geven aan,
bijvoorbeeld, de inzet van personeel, de spreiding van patiënten, en de verdeling
van hulpmiddelen die vereist zijn voor het leveren van zorg, zoals medicatie en beschermingsmiddelen.
Hierbij zijn landelijk dekkende implementatie van zorgcoördinatie en informatie over
(beschikbare) capaciteit noodzakelijk om de zorg voor alle patiënten, in alle zorgsectoren,
zo effectief mogelijk te organiseren. In het verlengde hiervan wordt gekeken naar
hoe deze landelijke regie en doorzettingsmacht zich moeten verhouden tot relevante
ontwikkelingen in het zorgveld zoals de landelijke implementatie van zorgcoördinatie
en de versterking van de Regionaal Overleggen Acute Zorgketen (ROAZ’en). Zodra hier
meer duidelijkheid over is, informeert de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport uw Kamer.

De Onderzoeksraad beveelt aan te zorgen dat op ministerieel niveau verantwoordelijkheid
wordt genomen voor de inbreng van en besluitvorming over interdepartementale thema’s
als het lange termijn perspectief, maatschappelijke impact en de nafase van de crisis
[aanbeveling 2b, OVV3].

Zoals ook in de brief van 14 december 2023 is aangegeven, zet het kabinet in op de
versterking van voorbereiding en paraatheid, onder andere door het opstellen van landelijke
crisisplannen.23 Het kabinet bevordert in elk geval dat departementen bij het actualiseren en opstellen
van deze plannen deze thema’s, inclusief het maken van scenario’s en de advisering
(zie thema’s 3 en 4), betrekken.

Resumerend: Reflectie op opvolging thema «Crisisaanpak: reflectie en verbreding»

Het kabinet onderschrijft het belang van kabinetsbrede verantwoordelijkheid en eigenaarschap
in de crisisaanpak. Het kabinet onderkent dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport in de praktijk, met name aan het begin van de coronacrisis, een centrale
rol had. Dit laat onverlet dat bij de besluitvorming een bredere afweging van perspectieven
en belangen plaatsvond. Naarmate de crisis vorderde, is de brede afweging explicieter
gemaakt door middel van een sociaalmaatschappelijke en economische reflectie, een
maatschappelijk beeld en een uitvoeringstoets. Ook werd het Maatschappelijk Impact
Team (MIT) per 1 september 2022 ingesteld om te adviseren over het sociaalmaatschappelijk
en economisch perspectief in het kader van deze pandemie en eventuele andere infectieziekten
met pandemisch potentieel. Ook is naar aanleiding van de eerdere aanbevelingen van
de Onderzoeksraad het Nationaal Handboek aangepast met betrekking tot een departementoverstijgende
strategie. Verder is specifiek voor toekomstige pandemieën een monitor ontwikkeld
om signalen uit de zorg in korte tijd te kunnen agenderen. Dit was aan het begin van
de crisis nog niet het geval.

3. Verbeteren informatie en kennis- en adviesfunctie

De coronacrisis heeft laten zien dat een langdurige crisis zich niet alleen kenmerkt
door de duur, maar ook door het onbekende. Met beperkte informatie moesten ingrijpende
keuzes gemaakt worden. Informatie (op basis van data) en adequate adviezen van deskundigen
zijn van het grootste belang, zoals de Onderzoeksraad terecht stelt. Het kabinet heeft
al toegezegd een heldere scheiding van de eigenstandige rollen, positie en inbreng
van adviserende partijen bij toekomstige (langdurige) crises met landelijke impact
te borgen bij de verdere doorontwikkeling van het stelsel crisisbeheersing [aanbeveling 4,
OVV2]. Daarmee is het een belangrijk en principieel vraagstuk voor álle partners binnen
het stelsel, dat vraagt om zorgvuldige beleidsmatige en bestuurlijk-juridische afwegingen.
In lijn met de aanbeveling van de Onderzoeksraad zal het kabinet – als onderdeel van
de gezamenlijke landelijke agenda crisisbeheersing – samen met de meest betrokken
partners, waaronder in ieder geval de veiligheidsregio’s, verkennen hoe (ook) bij
de aanpak op de diverse niveaus van een langdurige crisis een onafhankelijke kennis-
en adviesfunctie belegd kan worden.

Informatie

Gemeenschappelijke informatievoorziening is essentieel om flexibele en effectieve
netwerksamenwerking te realiseren. Ook is het een belangrijke basis voor adequate
besluitvorming ten tijde van daadwerkelijke crises. Ten aanzien van de beleidsontwikkeling
op informatiemanagement zet het kabinet met betrokken crisispartners in op het versterken
en professionaliseren van de informatievoorziening op het gebied van crisisbeheersing,
zoals ook staat beschreven in de contourennota Versterking Crisisbeheersing en Brandweerzorg.

Zoals toegelicht in de brief van 14 december 2023 wordt onder andere gewerkt aan het
opzetten en inrichten van een landelijk knooppunt, dat Rijk, veiligheidsregio’s en
andere crisispartners 24/7 en in alle fasen van de crisisbeheersing ondersteuning
moet gaan bieden. Dit knooppunt richt zich op het optimaliseren van de informatiestromen
tussen Rijk, veiligheidsregio’s en crisispartners en tevens op de operationele ondersteuning
van deze partijen bij (de voorbereiding op) bovenregionale en landelijke crises. De
organisatie die dit moet gaan uitvoeren, wordt voorlopig Knooppunt Coördinatie Regio’s-Rijk
(KCR2) genoemd. Het bestaande Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) vormt
het organisatorische fundament voor KCR2 en wordt daartoe ingericht. In de eerste
ontwikkelfase van deze in te richten nieuwe organisatie ligt de focus op het bij een
bovenregionale of landelijke crisis kunnen realiseren van een 24/7- beschikbaar en
eenduidig landelijk (operationeel) beeld. Deze basisfunctionaliteit is per 1 januari
2024 van start gegaan.24

Kennis en advies

In het eind 2022 herziene Instellingsbesluit Ministeriële Commissie Crisisbeheersing
en het Nationaal Handboek Crisisbeheersing is – mede naar aanleiding van de eerdere
aanbevelingen van de Onderzoeksraad – vastgelegd dat op uitnodiging partners en deskundigen
vanuit een operationele of inhoudelijke expertise als adviseur aan de vergaderingen
van deze commissie kunnen deelnemen. Expliciet is aangegeven dat het daarbij onder
meer kan gaan om deskundigen van kennisinstituten of kennisnetwerken. Dit geldt zowel
voor korte «flitscrises» als voor langduriger crises [aanbeveling 3, OVV2].

Zoals aangegeven in het Nationaal Handboek, is een generiek model ontwikkeld om adequaat
onafhankelijk deskundig advies te kunnen ontsluiten. Dit model schetst een landelijk
geharmoniseerde kennis- en adviesstructuur, die werkzaam is voor alle bestuurlijke
niveaus en waarmee een onafhankelijk Crisis Expert Team (CET) kan worden opgezet.
De uitgangspunten voor dit model komen voort uit het in 2013 door het kabinet Rutte II
omarmde advies «Eenheid in verscheidenheid» dat destijds naar aanleiding van de brand
bij Chemie-Pack Moerdijk is uitgebracht.25 Deze uitgangspunten zijn gericht op de harmonisering van de kennis-adviesstructuur
binnen de crisisorganisatie, waaronder de onafhankelijkheid. Dit betekent dat het
advies niet wordt beïnvloed door beleidsafwegingen. Het kennisinhoudelijke advies
wordt opgesteld in nauwe afstemming met de adviesvrager, maar het expertteam is verantwoordelijk
voor de kwaliteit en inhoud van de advisering. Het rapport bevat een uniform model
voor de kennisadviesstructuur dat door het Ministerie van Justitie en Veiligheid als
coördinerend ministerie is uitgedragen naar de departementen die systeemverantwoordelijk
zijn voor specifieke kennis- en adviesstructuren.

Naar aanleiding van het uitbrengen van het in 2013 verschenen model werd afgesproken
dat de departementen zelf konden beslissen over het overnemen en de implementatie
van het model. Voorbeelden van dergelijke teams zijn het CET-milieu en drinkwater,
het CET-straling en nucleair en ook het Outbreak Management Team (OMT) en het CET
psychosociale hulpverlening en gezondheidsonderzoek (PSH GOR) binnen het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Vastgesteld kan worden dat het kennis- en advieslandschap gevarieerd is. Onder regie
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid wordt de kennis- en adviesfunctie geadresseerd
als één van de prioritaire activiteiten in het kader van de landelijke agenda crisisbeheersing
in 2024. Daarbij worden de eerder geformuleerde uitgangspunten en het model ten aanzien
van kennis en adviesstructuur en de specifieke uitwerking en toepassing ervan binnen
de crisisorganisatie, geactualiseerd, en waar nodig aangescherpt. De inzet daarbij
is om het gebruik van het beschikbare model steviger te verankeren als werkwijze in
de crisisstructuur. Daarbij wordt ook de mogelijkheid betrokken om de advisering van
experts tijdens een langdurige crisis met landelijke impact breder te toetsen binnen
de sector, bijvoorbeeld door middel van het organiseren van tegenspraak.

Benutten sociaalwetenschappelijke kennis

De Onderzoeksraad pleit voor het benutten van sociaal- en gedragswetenschappelijke
kennis [aanbeveling 6, OVV3]. Het kabinet onderschrijft het belang van draagvlak voor
en naleving van maatregelen, het beperken van sociaalmaatschappelijke en economische
effecten van die maatregelen en de rol van sociale wetenschappen om hierbij te ondersteunen.

In het eerste deelrapport heeft de Onderzoeksraad gepleit voor het gebruik van sociaalwetenschappelijke
kennis en het betrekken van adviseurs met deze kennis [aanbeveling 4 en 9, OVV1].
Tijdens de pandemie is ook ingezet op het betrekken van kennis uit de sociale en gedragswetenschap
in een zo vroeg mogelijk stadium bij de besluitvorming. Zo heeft het RIVM in februari
2020 een gedragsunit opgezet. De inzichten en adviezen van de Gedragsunit van het
RIVM zijn gebruikt bij besluitvorming, advisering door het OMT en in de beleidsuitvoering.
Het aanbieden van «prikken zonder afspraak» in de vaccinatiecampagne is daar een voorbeeld
van. Voor een integrale afweging waren de drie planbureaus SCP, CPB en PBL ook vertegenwoordigd
in de MCC-19. Om de sociaalmaatschappelijke kennis en het sociaalwetenschappelijke
perspectief beter te borgen in de besluitvorming en de ambtelijke advisering over
het coronabeleid is per 1 september 2022 het Maatschappelijk Impact Team (hierna:
MIT) ingesteld. Het MIT doet dit door middel van de uitvoering van haar werkprogramma
door gevraagd en ongevraagd te adviseren op de sociaalmaatschappelijke impact van
corona(gerelateerd) beleid, op basis van kennis uit de literatuur, van experts en
uit de praktijk.26

De Onderzoeksraad geeft echter aan dat de deskundigheid van sociale wetenschappen
beperkt zijn benut [conclusie 7, OVV3]. Volgens de Onderzoeksraad dient ingezet te
worden op het verder bestendigen van deze kennis in de crisisstructuren en op de ontwikkeling
van de kennispositie om tot volwaardige advisering te kunnen komen vanuit de sociale
wetenschappen. Bij de evaluatie van het MIT wordt ook ingegaan op de vraag hoe deze
kennis het beste kan worden betrokken in de besluitvorming tijdens een toekomstige
pandemie. De evaluatie wordt in het voorjaar gedeeld met uw Kamer. Daarnaast zal het
MIT medio 2024 adviseren over het opbouwen van een structurele, toekomstbestendige
kennisbasis over de maatschappelijke impact van pandemieën en pandemiemaatregelen
en de daarvoor benodigde mensen en middelen. Vooruitlopend hierop is vanuit het beleidsprogramma
pandemische paraatheid de inzet reeds gericht op kennisontwikkeling over gedrag en
maatschappij.27 Aan de afdeling Gedrag en Gezondheid van het RIVM (voorheen de Gedragsunit), is opdracht
gegeven om de kennisbasis over gedrag in relatie tot pandemieën en het netwerk dat
deze kennis ontwikkelt en gebruikt up-to-date te houden. Dit met oog voor individuele
en collectieve gezondheid, welzijn en draagvlak. Daarnaast is een kennisprogramma
over maatschappij en gedrag gestart bij ZonMw.

In de brief Stand van zaken aanbevelingen eerste deelrapport «Aanpak Coronacrisis»
van de Onderzoeksraad is ook kort ingegaan op het intensieve contact met sociale partners
tijdens de coronaperiode.28 Zoals in deze brief toegezegd, heeft een gesprek plaatsgevonden tussen sociale partners
en de betrokken departementen (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport). Hierin is – met name procesmatig – gereflecteerd op de coronaperiode
en besproken welke lessen hieruit kunnen worden getrokken voor eventuele toekomstige
crises.

De gesprekken met de sociale partners brachten een waardevol en constructief perspectief
tijdens een periode waarin veel op Nederland afkwam. Sociale partners gaven aan tevreden
te zijn over het snelle schakelen tijdens de coronaperiode. Met name in de beginperiode
was de samenwerking goed. Gedurende de coronaperiode bleef het contact intensief,
maar ervaarden sociale partners een meer informerend karakter. Alle betrokkenen geven
aan de bestaande overlegstructuren waardevol te vinden, ook tijdens de coronacrisis.
Wel is gebleken dat de bestaande overleggen alleen niet altijd voldoende zijn. Nauw
contact met ook andere departementen dan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
kan ten tijde van crises van toegevoegde waarde zijn.

Sociale partners blikten ook terug op een goed onderling contact in de Stichting van
de Arbeid.29 Het lastigst was – ook in de onderlinge discussie – de spanning tussen het nemen
van noodmaatregelen en grondrechten van burgers en werknemers.

De werknemersorganisaties wijzen met klem op het belang om ook in een crisissituatie
steeds voldoende oog te houden voor bestaande (arbo)wetgeving en grondrechten. Werkgeversorganisaties
merkten op dat de coronaperiode heeft laten zien dat de overheid tijdens een crisis
ook een beroep kan doen op het bedrijfsleven. Zoals bijvoorbeeld met de XL teststraten.
Sociale partners constateerden dat de coronacrisis ons overviel, een les voor de toekomst
is om beter voorbereid te zijn op verschillende crisissituaties.

Data-infrastructuur

Het kabinet deelt de conclusie van de Onderzoeksraad dat de risicobeheersing werd
ingeperkt door gebrekkige data-infrastructuur [aanbeveling 5, OVV3]. Daarom onderneemt
het kabinet acties om een pandemisch paraat IV-landschap te realiseren ten behoeve
van het registreren en het beschikbaar stellen van data. Tijdens de coronacrisis is
duidelijk geworden dat het IV-landschap voor infectieziektebestrijding niet voldoende
was ingericht om snel, accuraat en flexibel te kunnen inspelen op de behoeften van
alle betrokken partijen. Dit geldt voor zowel het zicht op het virus, op vaccinatie
en de actuele vaccineffectiviteit en voor de monitoring van de gevolgen van de ziektelast,
alsook voor operationele werkzaamheden. Een fundamentele verbetering van het IV-landschap
en betere beschikbaarheid van data zijn nodig om de paraatheid duurzaam op orde te
brengen én te houden. In de brief aan uw Kamer van 26 oktober 2023 heeft de Minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aangegeven op welke wijze dit vorm krijgt.30

Samen met het RIVM, de GGD’en en GGD GHOR Nederland wordt de komende jaren verder
gewerkt aan een pandemisch paraat IV- en datalandschap. Het realiseren hiervan op
basis van deze samenwerking brengt het werkveld van de infectieziektebestrijding veel
voordelen, maar is ook complex. Zo wordt beheerst toegewerkt naar opschaalbare systemen
die bij een uitbraak grote hoeveelheden data kunnen verwerken en uitwisselen. Daarbij
hecht het kabinet eraan dat de privacy en cyberveiligheid van gegevens geborgd zijn
en dat burgers toegang krijgen tot hun gegevens met een Persoonlijke Gezondheidsomgeving
(PGO). Daarnaast adviseert het MIT medio 2024 over de opbouw van een structurele,
toekomstbestendige kennisbasis over de maatschappelijke impact van pandemieën en pandemiemaatregelen.
Onderdeel hiervan is ook het beschikken over actuele data.

Knelpunten delen van data

Tijdens de coronacrisis was het voor alle betrokken partijen een uitdaging om voldoende
data te kunnen delen. De Onderzoeksraad constateert dat gedurende de hele crisis hardnekkige
problemen zijn blijven bestaan bij het uitwisselen van data over bijvoorbeeld testen,
vaccinatie en (over)sterfte. Zo kon het onderzoek naar oversterfte vertraagd van start
gaan, doordat onderzoekers niet direct konden beschikken over de benodigde test- en
vaccinatiedata.31 Het kabinet onderkent dat het delen van data soms te lang heeft geduurd door verschillen
van inzicht over het wettelijk kader, zoals eerder aangegeven in onder andere de verzamelbrief
over COVID-19 van 18 november 2022.32 Het kabinet zet een aantal acties in gang om dit in de toekomst te voorkomen.

Zo is het kabinet bezig met de voorbereiding van het wetsvoorstel om de Wet publieke
gezondheid aan te passen (Derde tranche wijziging Wet publieke gezondheid). Hiermee
wordt voorzien in nieuwe grondslagen en worden bestaande grondslagen voor het beschikbaar
stellen van noodzakelijke gegevens bij de infectieziektebestrijding en pandemiebestrijding
in het bijzonder verduidelijkt. Daarnaast wordt volgens de brede visie op Secundair
datagebruik gewerkt aan een bredere databeschikbaarheid voor onderzoek.33 Om de beschikbaarheid van data voor wetenschappelijk en statistisch onderzoek te
verbeteren, wordt de mogelijkheid verkend tot het aanpassen van de grondslag ten behoeve
van de databeschikbaarheid voor medisch-wetenschappelijk onderzoek. Ook maakt het
RIVM met alle betrokken partijen een nieuwe «juridische handreiking gegevensuitwisseling
in de infectieziektebestrijding».34 Het is belangrijk dat er gedragen interpretaties komen van wat wel en niet is toegestaan
rondom gegevensuitwisseling in het domein van infectieziektebestrijding. Enerzijds
om handelingsverlegenheid onder betrokkenen te verlagen en anderzijds om de privacy
van individuen en instanties te waarborgen.

Modellering

Modellering draagt bij aan beter zicht hebben op wat er gebeurt in een (gezondheids-)crisis
en wat de mogelijke effecten van ingrepen zijn. Modellering is en blijft een belangrijk
instrument voor de bestrijding van potentiële (gezondheids-)crises. Het RIVM heeft
als wettelijke taak de monitoring, surveillance en onderzoek te verrichten die onder
andere is gericht op ondersteuning van de beleidsontwikkeling. Hiervoor modelleert
het RIVM onder andere het verloop en de gevolgen van infectieziekten. Zoals de Onderzoeksraad
stelt, heeft het RIVM deze taak op professionele wijze en met veel deskundigheid uitgevoerd.
Dit is ook onderstreept in een wetenschappelijke audit van de modelleringsgroep bij
het RIVM door een internationale auditcommissie.35

Het kabinet herkent daarnaast ook de analyse van de Onderzoeksraad waar het gaat om
samenwerking met andere modelleringsgroepen binnen Nederland en de uitdaging om dit
in tijden van crisis tot stand te brengen [aanbeveling 5d, OVV3]. Het versterken van
nationale samenwerkingsverbanden – ook naast de ruime bestaande jarenlange samenwerking
met modelleringsgroepen internationaal – is één van de aanbevelingen die voort is
gekomen uit de zelf-audit van het RIVM en de eerder genoemde audit. Het kabinet omarmt
dan ook de aanbeveling van de Onderzoeksraad om structurele samenwerkingsverbanden
tussen modelleurs(groepen) te stimuleren. Daarin heeft het RIVM vanuit haar wettelijke
taak een centrale rol. Daarom heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
het RIVM gevraagd om een voorstel voor een structureel samenwerkingsplatform voor
infectieziektemodellering en data analytics. In dit open netwerk staat de samenwerking,
ontwikkeling en versterking van het vakgebied centraal. Een eerste bijeenkomst met
potentiële partners heeft inmiddels plaatsgevonden.

Het kabinet herkent dat de gebruikte modellen van het RIVM zich vooral richtten op
de epidemiologische situatie op de korte termijn [conclusie 3, OVV3]. De besluiten
over coronamaatregelen zijn daarentegen wel degelijk bewust genomen door het gehele
kabinet, waarbij ook de sociaaleconomische impact werd meegewogen. Dit is gedurende
de pandemie verder versterkt en uiteindelijk geïnstitutionaliseerd met het Maatschappelijk
Impact Team (MIT). In volgende langdurige gezondheidscrises (die zich op basis van
data lenen voor modellering) streeft het kabinet ernaar om bredere modellering mogelijk
te maken, zoals ook aanbevolen door de Onderzoeksraad, met meer toegankelijke data,
voor meer organisaties.

Vanwege de belangrijke rol van modellen heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport een aantal stappen ondernomen om de infectieziektemodellering en samenwerking
daarop in Nederland de komende jaren te versterken.36 Daarbij is ook expliciet aandacht voor het betrekken van sociale wetenschappen. Er
wordt gewerkt aan de versterking van modellering als onderdeel van het beleidsprogramma
pandemische paraatheid. Daarom is in 2023 bij ZonMw een oproep geopend voor onderzoekers,
kennisinstituten en samenwerkingsverbanden voor innovaties en kennisontwikkeling die
infectieziektemodellering van de toekomst kunnen verrijken. Ten slotte heeft TNO opdracht
gekregen om een onderzoeksprogramma uit te voeren, dat zich richt op modellering ten
behoeve van voorspellingen van ziekenhuis- en IC-opnames én een optimale diagnosestrategie.37

Resumerend: Reflectie op opvolging thema «Verbeteren informatie en kennis- en adviesfunctie»

Het kabinet onderschrijft het belang van een onafhankelijke informatie- en adviesfunctie.
Zo is tijdens de crisis de Gedragsunit bij het RIVM opgezet en het MIT ingesteld.
Ook is de rol van adviseurs verduidelijkt in het Nationaal Handboek Crisisbeheersing.
Verder erkent het kabinet dat aan het begin van de crisis sprake was van een gebrekkige
data-infrastructuur. Er zijn daarom verschillende trajecten in gang gezet om dit te
verbeteren, zoals de samenwerking met RIVM, de GGD’en en GGD GHOR NL om het IV- en
datalandschap pandemisch paraat te krijgen en de Derde tranche wijzing Wet publieke
gezondheid.

4. Professionaliseren scenariodenken

Het belang van scenario’s in het bestrijden van een crisis komt nadrukkelijk naar
voren in de rapporten van de Onderzoeksraad. Eén van de overkoepelende lessen die
de Onderzoeksraad op grond hiervan trekt, is het belang van investeren in scenariodenken
voor de bestrijding van een volgende langdurige crisis met landelijke impact en het
doordenken en professionaliseren van scenario denken [aanbeveling 1 en 3, OVV1; aanbeveling 3,
OVV3].

Tijdens een crisis heeft de NCTV een faciliterende rol in het opstellen van een scenario
op hoofdlijnen. Dit doet de NCTV samen met de partners in de nationale crisisstructuur.
Deze werkwijze verschilt nu nog per crisis en inzet en is daarom nog in ontwikkeling.
Het gebruik van scenario’s is nadrukkelijk een aanpak om gezamenlijk vooruit te kunnen
kijken die, afhankelijk van de dynamiek en verwachte duur van de crisis, met verschillende
tijdshorizonnen kan worden toegepast. Bijzondere aandacht vereist de koppeling met
het identificeren van mogelijke vraagstukken en thema’s, sleutelbesluiten, mogelijke
dilemma’s, te betrekken partners en witte vlekken in de beeldvorming en het inbrengen
hiervan in de besluitvormende gremia. Daarom is het van belang om het maken van scenario’s
tijdens een crisis niet te vermengen met besluitvorming op korte termijn. Om deze
ambities te realiseren zal de NCTV de bestaande werkwijzen rond het gebruik van scenario’s
verder doorontwikkelen en gaan werken met een getraind (interdepartementaal) scenarioteam
dat tijdens een (langdurige) crisis kan worden geactiveerd om scenario’s vorm te geven.
In een volgende actualisering krijgt dit team een plek in het Nationaal Handboek Crisisbeheersing.

Doorontwikkeling binnen NCTV

De NCTV heeft vanuit de regierol bij crises de verantwoordelijkheid om te zorgen dat
op een professionele wijze met scenario’s wordt omgegaan. Daarvoor zet de NCTV – naar
aanleiding van de diverse rapporten van de Onderzoeksraad – de volgende instrumenten
in.

Professionalisering via opleiding, praktijkgerichte training en oefening: onder de
vlag van de Nationale Academie voor Crisisbeheersing, onderdeel van de NCTV, worden
toepassingsgerichte opleidingen in het werken met scenario’s tijdens crises georganiseerd.
Deze worden opgevolgd in de zogenaamde thematische leerprogramma’s waarin de verschillende
onderdelen van de nationale crisisstructuur (waaronder het Interdepartementaal Afstemmingsoverleg
(IAO), de Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing (ICCb) en Nationaal Kernteam
Crisiscommunicatie (NKC)) als team met een crisistype aan de slag gaan. Specifiek
is hierin een training toegevoegd waarin in teamverband aan scenario’s voor de brede
maatschappelijke ontwikkeling van een crisissituatie wordt gewerkt. De lessen uit
deze trainingen en oefeningen worden betrokken bij de toepassing van scenariodenken.
In het najaar van 2023 was dit bijvoorbeeld aan de hand van een cyberoefening, ISIDOOR.38 Ook in de oefeningen komend jaar krijgt dit extra aandacht.

De NCTV heeft TNO gevraagd om te adviseren over een breed toepasbare methodiek voor
het werken met scenario’s tijdens crises. Relevante vragen betreffen onder meer de
meerwaarde van scenariodenken, de rol van psychologische factoren (zoals het vermogen
om kansen in te schatten en omgaan met onzekerheid) en valkuilen (zoals tunnelvisie)
en de bouwstenen van een effectieve vorm van scenario-ontwikkeling. De resultaten
van deze verkenning worden verwerkt in de werkwijzen en het opleidingsprogramma.

Ook worden ervaringen met het maken van scenario’s bij andere departementen opgehaald.
Deze activiteiten dragen bij aan het investeren in een gezamenlijke werkwijze en herkenbaarheid
van de werkwijze bij andere departementen. Departementen zijn in de voorbereidende
fase verantwoordelijk voor het maken van realistische scenario’s (ook worst case)
of delen van scenario’s die tijdens crises gebruikt kunnen worden in het scenarioproces,
zoals te verwachten ontwikkelingsrichtingen en keteneffecten. Een voorbeeld hiervan
is de aanpak met transmissieroutes bij het beleidsprogramma pandemische paraatheid
(zie hieronder). Daarnaast zijn departementen verantwoordelijk voor het in kaart brengen
van maatregelen die in deze scenario’s ingezet kunnen worden om de effecten te mitigeren
en het toetsen van deze voorgestelde maatregelen op haalbaarheid en uitvoerbaarheid.

Scenario’s in het kader van pandemische paraatheid

Het beleidsprogramma pandemische paraatheid geeft invulling aan de bevindingen van
de Onderzoeksraad door in te zetten op doorontwikkeling en professionalisering van
het instrument scenario’s. In de voortgangsbrief Pandemische paraatheid van 26 oktober
2023 is omschreven langs welke lijnen dit wordt vormgegeven.39 In het licht van de bevindingen van de Onderzoeksraad worden hieronder onderdelen
van de aanpak op scenario’s vanuit pandemische paraatheid toegelicht.

Er wordt toegewerkt naar vier medisch-inhoudelijke scenario’s voor het beleidsprogramma
pandemische paraatheid. Het RIVM werkt deze scenario’s uit op basis van een reeds
opgestelde matrix, waarin per transmissieroute verschillende mogelijk relevante variabelen
in beeld zijn gebracht (zie voortgangsbrief 26 oktober 2023). De scenario’s worden
vervolgens vanuit de verschillende domeinen van het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport verder doordacht en doorleefd. De vier scenario’s zullen ook worden
gebruikt om bepaalde besluitvormingsprocessen of (onderdelen van) draaiboeken te oefenen
en te toetsen.

Ook de LFI zal met de scenario’s handelingsopties verkennen die nodig zijn voor het
effectief voorbereiden van medisch-operationele processen, zoals vaccinaties, bij
een uitbraak van een A-infectieziekte met landelijke impact. Dit zorgt voor een verhoogde
paraatheid en geeft de LFI de mogelijkheid om doelmatig te oefenen, voor te bereiden,
te investeren en waar nodig bij te stellen. Ten slotte is in 2025 een landelijke stresstest
voorzien om te toetsen of we pandemisch paraat zijn. Voor de COVID-19 pandemie gebeurde
dit eigenlijk niet of onvoldoende, zoals de Onderzoeksraad constateert in aanbeveling 5b
van het tweede deelrapport. Oefeningen betroffen tot dan toe overwegend (relatief)
kleine uitbraken die binnen één regio konden worden aangepakt.

De scenario’s zullen ook een plek krijgen in het Landelijk Crisisplan Infectieziektebestrijding
(LCP-I). Het LCP-I heeft als doel om (op hoofdlijnen) vast te leggen hoe structuren
(landelijk en regionaal) worden bestendigd en om overzicht te bieden van het landschap
van infectieziektebestrijding, inclusief de versterking hiervan zoals beoogd met het
beleidsprogramma pandemische paraatheid. Het LCP-I beschrijft rollen, taken, verantwoordelijkheden,
afspraken en waar relevant overige processen en richt zich op infectieziekten met
landelijke gevolgen die gezamenlijke voorbereiding vereisen van Rijk en veiligheidsregio’s
in afstemming met overige betrokken (publieke en private) partners. Daarbij gaat het
om de rollen en processen in de zorgsector, maar ook in sectoren die in het kader
van of als gevolg van infectiebestrijding verantwoordelijk zijn om besluiten te nemen.

Resumerend: Reflectie op opvolging thema «Professionaliseren scenariodenken»

Het kabinet heeft de aanbevelingen om meer te investeren in scenariodenken ter harte
genomen. Zo wordt bijvoorbeeld een scenarioteam opgezet en wordt het gebruiken van
scenario’s verder ontwikkeld. Ook specifiek voor een gezondheidscrisis zijn diverse
ontwikkelingen. Zo worden door het RIVM medisch-inhoudelijke scenario’s uitgewerkt
en er staat in 2025 een landelijke stresstest op de planning om te toetsen of we pandemisch
paraat zijn.

5. Verrijken crisiscommunicatie

Het Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie (hierna: NKC) benut ook dit derde deelrapport
en de aanbevelingen op het gebied van crisiscommunicatie om haar werkwijze verder
te verbeteren. Bijvoorbeeld door, met name bij langdurige crises, meer gebruik te
maken van de methode dilemmalogica in het contact met betrokkenen, zoals inwoners,
media en andere doelgroepen. Met als doel mensen mee te nemen in eventuele onzekerheden
en de keuzes en afwegingen die worden gemaakt zodat zij zich herkennen in wat de overheid
wel of niet doet en waarom. En om mensen in staat te stellen een eigen afgewogen keuze
te maken. Dilemmalogica behoort, met name bij langdurige crises, steeds meer tot de
basisaanpak voor crisiscommunicatie van het NKC [aanbeveling 4, OVV2; les 5, conclusie 7
en 8 en aanbeveling 2, OVV3].

Ook zijn, naar aanleiding van de aanbevelingen uit de eerste twee onderzoeken door
de Onderzoeksraad over de aanpak van de coronacrisis, ten aanzien van crisiscommunicatie
stappen gezet. Deze aanbevelingen, de opgedane ervaringen en inzichten die gedurende
de crisis zelf al zijn vertaald in de doorontwikkeling van de communicatie-inzet,
dragen allemaal bij aan een verdere verbetering van de werkwijze.

Zo wordt bij een langdurige crisis in het NKC de inzet vanuit de gedragswetenschap
structureel meegenomen. Onder andere door het toevoegen van een gedragsexpert aan
de basisbezetting van het NKC. Het NKC zet daarnaast steeds meer in op het bereik
van specifieke doelgroepen. Hiervoor is een handreiking risico- en crisiscommunicatie
specifieke groepen ontwikkeld, waarin de lessen uit de coronacrisis zijn verwerkt.
Tot slot wordt door het frequent uitvoeren van (publieks)onderzoek continu zicht gehouden
op de gevoelens, zorgen en meningen uit de maatschappij. Daartoe wordt twee keer per
jaar een risico- en crisisbarometer (RCB) opgesteld. Wanneer de actualiteit daar om
vraagt, voert het NKC daarnaast een flitspeiling uit naar specifieke (crisis)situaties,
zodat de communicatieaanpak afgestemd kan worden op de op dat moment aanwezige informatiebehoefte
in de samenleving [aanbeveling 10, OVV1].

De aanbevelingen op het gebied van crisiscommunicatie en de ingeslagen doorontwikkeling
van het NKC, krijgen een plaats in het hoofdstuk crisiscommunicatie in het in ontwikkeling
zijnde Landelijk Crisisplan Infectieziekten (LCP-I) en de bijbehorende Koepelnotitie
Communicatie bij Infectieziekten. De Koepelnotitie is een verdieping van het hoofdstuk
crisiscommunicatie en beschrijft de specifieke aandachtspunten, werkwijze en manier
van samenwerken voor communicatieprofessionals van (rijks)overheid, veiligheidsregio’s
en maatschappelijke organisaties voor specifiek dit type crisis. Tevens vormt het
de basis voor het oefenen, trainen en opleiden van crisiscommunicatieprofessionals.

De tendens waarbij ongewenste uitingen van maatschappelijke onrust lijken toe te nemen
is reden voor zorg en vormt een uitdaging voor landelijke en lokale bestuurders. Het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en andere departementen,
de Nationale Politie en andere partners werken in het Ondersteuningsnetwerk maatschappelijke
onrust (Omo) samen om bestuurders te helpen met preventie, signalering en reactie
op maatschappelijke onrust: het Omo kan desgevraagd deskundige ondersteuning bieden.
Daarnaast werkt het programma aan verschillende lange termijnopgaven zoals het in
gesprek gaan met kritische groepen en het vergroten van de responsiviteit van de overheid.
Zie hiervoor ook de brief van 17 mei 2023.40

Resumerend: Reflectie op opvolging thema «Verrijken crisiscommunicatie»

Er zijn naar aanleiding van de deelrapporten van de Onderzoeksraad al diverse veranderingen
in de werkwijze van het Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie doorgevoerd. Zoals het
toevoegen van een gedragsexpert aan de basisbezetting en het frequent uitvoeren van
(publieks)onderzoek om zicht te houden op de gevoelens, zorgen en meningen uit de
maatschappij. Het kabinet heeft daarmee de aanbevelingen van de Onderzoeksraad in
de drie deelrapporten op crisiscommunicatie opgevolgd dan wel geadresseerd via lopende
activiteiten.

6. Evalueren en monitoren effecten van maatregelen

De Onderzoeksraad heeft geadviseerd de maatregelen die genomen zijn tijdens de coronacrisis
zo spoedig mogelijk afzonderlijk te evalueren op de beoogde en niet-beoogde effecten
[aanbeveling 1, OVV2]. Het kabinet hecht eraan te benadrukken dat gedurende de hele
pandemie de effecten van de maatregelenpakketten gemonitord zijn. In een eerdere reactie
op het tweede deelrapport is hier uitgebreid op ingegaan.41 Tegelijkertijd erkent het kabinet dat er gedurende de crisis geen informatie was
over het epidemiologische effect per individuele maatregel.

Om maatregelen te monitoren, is gebruik gemaakt van modellering door het RIVM en evaluatie
van eerdere maatregelen. Deze modellering is voortdurend geëvalueerd en gevalideerd
aan de hand van het daadwerkelijke verloop van de pandemie. Inzichten hieruit zijn
steeds meegenomen bij het opstellen van nieuwe maatregelen. Zo is continu het gemodelleerde
effect vooraf met de werkelijkheid achteraf vergeleken. Ook bij eventuele toekomstige
maatregelen zal deze monitoring worden ingezet.

Naar aanleiding van het tweede deelrapport [aanbeveling 1, OVV2], de kennisprioritering
COVID-19 die is gedaan om kennislacunes op te sporen op het gebied van COVID-19 (beschreven
in de brief aan de Kamer van 19 december 202342) en de aangenomen moties van de Kamerleden Gündogan, Westerveld en Agema43, 44, 45 zijn additionele opdrachten verstrekt aan verschillende kennisinstellingen om onderzoek
te doen naar effecten van maatregelen, zo mogelijk individueel.

Zo is een meerjarig onderzoeksprogramma bij ZonMW opgestart, waarin de effecten van
maatregelen, waaronder de sociaalmaatschappelijke effecten, zover mogelijk individueel,
maar tenminste in verschillende samenstellingen worden geëvalueerd. Ook heeft het
RIVM onderzoek naar effecten van maatregelen in een internationale context uitgevoerd.
De resultaten van dit onderzoek zijn gepubliceerd op 25 januari 2024.46 Het onderzoek laat zien dat de genomen COVID-19 maatregelen in Nederland effectief
in het reduceren van transmissie van het coronavirus zijn geweest. Vanwege de samenhang
tussen maatregelen en de specifieke context, waarin deze plaatsvinden, is meer onderzoek
naar de interactie tussen maatregelen en naar individuele maatregelen voor specifieke
groepen nodig. Het RIVM voert tevens onderzoek uit naar gedrag in relatie tot maatregelen.
Daarnaast voert TNO een onderzoeksprogramma uit waarin een internationale vergelijking
van maatregelen en de effecten daarvan op werkenden wordt gemaakt. Al deze onderzoeken
zijn uiterlijk in 2026 afgerond.

Daarnaast zijn gedurende de pandemie nog meer onderzoeken gestart door of in opdracht
van de Rijksoverheid, ook op onderwerpen die buiten het onderzoek van de Onderzoeksraad
vallen. Deze zijn gebundeld op de website www.lerenvandecoronacrisis.nl. Bovendien is een internationaal vergelijkend onderzoek gestart, bestaande uit drie
delen. Het eerste deel van het onderzoek is afgerond met als resultaat een dataset
met variabelen van 10 Europese landen. In de dataset zijn verschillende openbare databestanden
(zoals de Governance response index en de Stringency index) bij elkaar gebracht. Met
de variabelen uit deze dataset kan vergelijkend (kwantitatief) onderzoek gedaan worden.
Het tweede en derde deel gaan over besluitvorming en communicatie. De resultaten hiervan
worden in juni 2024 verwacht.

Resumerend: reflectie op opvolging thema «Evalueren en monitoren effecten van maatregelen»

Het kabinet omarmt de aanbevelingen van de Onderzoeksraad ten aanzien van het evalueren
en monitoren van de effecten van maatregelen. Naast dat de effecten van de maatregelenpakketten
gedurende de gehele coronacrisis zijn gemonitord, wordt monitoring ook ingezet bij
eventuele toekomstige maatregelen. Daarnaast onderzoeken verschillende kennisinstellingen
de effecten van maatregelen, voor zover mogelijk individueel, in opdracht van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Afsluiting

De coronacrisis was een ongekend ingrijpende periode, voor iedereen. Het is van groot
belang om te leren van deze langdurige crisis met maatschappelijke impact en de geleerde
lessen te borgen. Het kabinet wil de Onderzoeksraad daarom nogmaals bedanken voor
het uitgebreide en zorgvuldige onderzoek naar de crisisaanpak gedurende de pandemie.
Al deze conclusies en aanbevelingen zijn zeer waardevol voor het verbeteren van de
aanpak van eventuele volgende, pandemieën en/of langdurige crises.

De Minister voor Medische Zorg, P.A. Dijkstra

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yesilgöz-Zegerius

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, C. Helder

Bijlage 1: overzicht integrale samenhang tussen thema’s, conclusies en aanbevelingen
van de Onderzoeksraad

Het eerste deelrapport (hierna: OVV1) is op 16 februari 2022 aangeboden aan het kabinet
en aan uw Kamer verzonden (Kamerstukken II, 25 295, nr. 1808). Het rapport «Aanpak coronacrisis deel I: tot september 2020» ging over de eerste
fase van de coronacrisis. De kabinetsreactie heeft u 1 april 2022 ontvangen (Kamerstukken
II, 25 295, nr. 1827).

Het tweede deelrapport (hierna: OVV2) is op 12 oktober 2022 aangeboden aan het kabinet
en aan uw Kamer verzonden (Kamerstukken II, 25 295, nr. 1956). In het rapport «Aanpak coronacrisis, Deel 2: september–juli 2021» ging de Onderzoeksraad
in op de aanpak van het vaccinatieprogramma en drie maatregelen die in die periode
ingevoerd zijn: de mondkapjesplicht, de scholensluiting en de avondklok. Op 13 januari
2023 is de kabinetsreactie verzonden (Kamerstukken II, 25 295, nr. 1999).

Op 25 oktober 2023 heeft het kabinet het derde en laatste deelrapport (hierna: OVV3)
«Aanpak coronacrisis Deel 3: januari 2020–september 2022» aan uw Kamer gezonden. (Kamerstukken II,
25 295, nr. 2148). Het deelrapport blikt terug op de volledige crisisperiode en gaat over de manier
waarop het kabinet de risico’s voor de volksgezondheid en veiligheid gedurende de
crisis beheerste. De kabinetsreactie is opgenomen in deze brief.

Naast de publicatie van het derde deelrapport heeft de Onderzoeksraad op dezelfde
dag (25 oktober) een brief (hierna OVV-brief) aan de voorzitter van de Tweede Kamer
en de Minister-President verzonden met daarin vijf belangrijke overkoepelende lessen
voor de beheersing van een toekomstige langdurige crisis. Deze lessen heeft de Onderzoeksraad
ontleend aan de conclusies. De Onderzoeksraad heeft verder na publicatie van het derde
en laatste deelonderzoek aan de betreffende partijen verzocht terug te blikken op
de aanbevelingen uit alle deelonderzoeken en integraal te reageren op de drie deelrapporten.
Op 4 december 2023 heeft de Onderzoeksraad de toelichting op de gevraagde integrale
reactie verzonden aan de Minister-President, de Minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport en de Minister van Justitie en Veiligheid. Die is opgenomen in Bijlage 1.
Het kabinet benut de toelichting van de Onderzoeksraad op de integrale reactie voor
de structuur van deze kabinetsreactie. In onderstaande tabel de samenhang tussen de
integrale thema’s, de OVV-brief met de lessen, de conclusies uit het derde deelrapporten
en de aanbevelingen uit de drie deelrapporten.

Twee aanbevelingen uit het tweede deelrapport aan respectievelijk de Gezondheidsraad
en aan het RIVM komen niet terug bij de thema’s. Aanbeveling 6, «Borg een werkwijze
die aansluit op de vereiste snelheid en flexibiliteit die bij advisering in een toekomstige
pandemie nodig is. Benut hiervoor de lessen uit de coronacrisis», aan de Gezondheidsraad
en aanbeveling 7, «Bescherm de positie, het gezag en de integriteit van een OMT en
zijn leden middels een openbaar reglement van orde. Hierin staan in ieder geval afspraken
over de samenstelling, over de werkwijze, waaronder de verhouding tot het Ministerie
van VWS, en over de woordvoering.», aan het RIVM. Er is door de Gezondheidsraad en
het RIVM bij het tweede deelrapport afzonderlijk gereageerd richting de Onderzoeksraad.
Een afschrift daarvan is eerder toegevoegd bij de kabinetsreactie op het tweede deelrapport
(Kamerstukken II, 25 295, nr. 1999). In de tweede opvolgnotitie heeft de Onderzoeksraad geconcludeerd dat de Gezondheidsraad
de aanbeveling heeft opgevolgd en heeft het belang benadrukt dat het RIVM werk maakt
van een

openbaar reglement voor het OMT. Op 24 mei 2023 heeft het RIVM dat reglement gepubliceerd.47 Daarmee beschouwt het kabinet die aanbevelingen als opgevolgd en afgerond.

Integraal thema: Aanpassen crisisstructuur

Les OVV-brief

Maak scherp onderscheid tussen de beleidsmatige en operationele aansturing

NB. Voor aanbeveling 5 uit deelrapport 2.

Conclusies OVV3

–

Aanbevelingen OVV

OVV2

2. Bouw in voorbereiding op toekomstige gezondheidscrises voort op de kennis en ervaring
die is opgedaan met Europese samenwerking ten behoeve van gezamenlijke aankoop, leveringszekerheid
en tijdige beschikbaarheid van (schaarse) medische hulpmiddelen en geneesmiddelen.
Neem het initiatief vooragendering op de Europese beleidsagenda.

5. Maak helder wat de taken en verantwoordelijkheden van de LFI worden, ook in relatie
tot de verantwoordelijkheid van de Minister van VWS en de overige uitvoerende en adviserende
partijen in de crisisaanpak. Borg bij de inrichting van de LFI de lessen uit de uitvoering
van het vaccinatieprogramma tijdens

de coronacrisis. Heb hierbij in ieder geval aandacht voor de volgende onderwerpen:

a. De centrale coördinatie van en tussen de GGD’en.

b. De tijdige en herhaalde uitwerking van meerdere scenario’s, inclusief de operationele
implicaties.

c. Een landelijke registratie van vaccinaties, inclusief de noodzakelijke koppelingen
tussen systemen van de verschillende uitvoerende partijen.

OVV1

7. Pas de nationale crisisstructuur op de volgende punten aan, zodat deze beter is
toegerust op de aanpak van langdurige crises:

a. Waarborg de eenheid van overheidsbeleid door tijdens een landelijke crisis de verbinding
met de veiligheidsregio’s te leggen en te behouden.

b. Verbeter de uitvoerbaarheid van strategie en besluiten, door een voorafgaande operationele
uitvoeringstoets en een voortdurende terugkoppeling van het verloop van de uitvoering.

c. Organiseer parallel en afzonderlijk van elkaar advisering aangaande de acute problematiek
en de lange-termijnproblematiek. Borg dat beide typen

perspectieven expliciet worden meegewogen in de besluitvorming.

8. Pas de crisisstructuur voor het zorgveld aan, zodat de Minister van VWS de bevoegdheid
heeft om sector-, regio- of instellings-overstijgende problemen effectief te kunnen
aanpakken, waaronder in elk geval met rechtstreeks bindende aanwijzingen.

Integraal thema: Crisisaanpak: Reflectie en verbreding

Les OVV-brief

Maak de aanpak breed.

Conclusies OVV3

1. Manoeuvreren tussen acute zorg en open samenleving.

4. Risico’s die zich later manifesteerden geen onderdeel van de crisisaanpak.

5. Beleid voor de maatschappelijke crisis en lange termijn bemoeilijkt door eigenaarschap
VWS.

6. Crisisaanpak niet aangepast op basis van signalen vanuit de overbelaste zorg.

Aanbevelingen OVV

OVV3

1. Toetsen en bijstellen van strategie en doelstellingen

2. Zorgen voor breed eigenaarschap en integrale afwegingen

a. eigenaarschap kabinetsbreed gedeeld ivm integraal karakter

b. ministerieel niveau verantwoordelijkheid genomen mbt interdepartementale thema’s
zoals lange termijn, maatschappelijke impact en nafase

OVV1

2. Ontwikkel de vaardigheid om te kunnen improviseren.

5. Identificeer (nieuwe) kwetsbare groepen tijdens crises.

6. Expliciteer de kabinetsbrede verantwoordelijkheid als een crisis overgaat van een
departement naar de nationale crisisstructuur.

7. Pas crisisstructuur aan zodat deze beter is toegerust op de aanpak van langdurige
crises

Integraal thema: Verbeteren informatie en kennis- en adviesfunctie

Les OVV-brief

Kies (binnen de crisisorganisatie) voor een onafhankelijke informatie- en adviesfunctie
en m.b.t. aanbeveling 4 uit het tweede deelrapport: maak scherp onderscheid tussen
de beleidsmatige en operationele aansturing

Conclusies OVV3

2. Mogelijkheden voor risicobeheersing ingeperkt door gebrekkige data

7. Deskundigheid sociale wetenschappen beperkt benut

Aanbevelingen OVV

OVV 3

5. Verbeteren van de informatievoorziening

a. Crisisbestendige data-infrastructuur

b. Randvoorwaarden snel oplossen knelpunten mbt privacy

c. borg samen met uitvoeringspartijen ontwikkelde testinfrastructuur

d. samenwerkingsverbanden i.v.m. verschillende modellen en inzichten modelleurs

6. Benutten van sociaalwetenschappelijke kennis

a. in modellering, advisering en besluitvorming

b. snelle vertaling kennis naar handelingsperspectief

OVV2

3. Verhelder de rol, taak en positie van adviserende partijen bij toekomstige langdurige
crises met landelijke impact

4. Borg dat afwegingen van waarden en belangen in een crisis gemaakt worden door de
politiek verantwoordelijken die daarover democratisch verantwoording afleggen. Communiceer
duidelijk naar de samenleving over de weging van deze waarden en belangen, alsmede
over de wijze waarop met onzekerheden is omgegaan in de besluitvorming. Vermijd daarbij
het creëren van niet-realistische verwachtingen.

7. Bescherm de positie, het gezag en de integriteit van een OMT en zijn leden middels
een openbaar reglement van orde (deze is niet opgenomen in opvolgnotitie).

OVV1

4. Borg dat zowel kwantitatieve data alsook kwalitatieve data worden betrokken

9. Bewaak de rolvastheid en borg de eigenstandige positie van bestuurders als besluitvormers
en deskundigen als adviseurs

Integraal thema: Professionaliseren scenariodenken

Les OVV-brief

Investeer in scenariodenken

Conclusie OVV3

3. Modellen als richtinggevend voor de korte termijn.

Aanbevelingen OVV

OVV3

3. Doordenken van scenario’s, professionaliseer scenario denken

OVV1

1. Versterk de voorbereiding op langdurige maatschappij-ontwrichtende crises door
scenario’s uit te werken.

3. Blijf tijdens een crisis uiteenlopende scenario’s in kaart brengen, ook minder
waarschijnlijke met veel impact, en anticipeer daarop.

Integraal thema: Verrijken crisiscommunicatie

Les OVV-brief

Neem mensen mee in de moeilijke keuzes die worden gemaakt

Conclusies OVV3

7. Burgers werden beperkt in staat gesteld risico’s in te schatten en keuzes te maken

8. Waardendilemma’s onvoldoende expliciet gemaakt

Aanbevelingen OVV

OVV3

2. Expliciteren van afwegingen, risico’s en consequenties voor de samenleving. Maak
keerzijde duidelijk aan samenleving

OVV2

4. Borg dat afwegingen van waarden en belangen in een crisis gemaakt worden door
de politiek verantwoordelijken die daarover democratisch verantwoording afleggen.
Communiceer duidelijk naar de samenleving over de weging van deze waarden en belangen,
alsmede over de wijze waarop met onzekerheden is omgegaan in de besluitvorming. Vermijd
daarbij het creëren van niet-realistische verwachtingen.

OVV1

10. Anticipeer in een langdurige landelijke crisis op een daling van het maatschappelijk
draagvlak en richt de communicatiestrategie daarop in.

Integraal thema: Evalueren en monitoren effecten van maatregelen

Les OVV-brief

–

Conclusies OVV3

–

Aanbevelingen OVV

OVV2

1. Zorg ervoor dat de maatregelen die genomen zijn tijdens de coronacrisis zo spoedig
mogelijk afzonderlijk worden geëvalueerd op de beoogde en niet beoogde effecten ervan,
zodat deze kennis beschikbaar is bij besluitvorming over soortgelijke maatregelen
in een volgende besmettingsgolf of pandemie. Zorg bij toekomstige maatregelen voor
een goede monitoring en evaluatie van effecten en uitvoeringsaspecten.