Brief regering : Herziening financiering kinderopvang - varianten inzet eerste tranche ingroeipadmiddelen

Nr. 531
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 april 2024

Aanleiding

Goede en betaalbare kinderopvang is van groot belang voor heel veel mensen in Nederland.
Het draagt bij aan de ontwikkeling van kinderen en het zorgt ervoor dat ouders kunnen
werken, waardoor de tekorten op de arbeidsmarkt kleiner worden. Met de kinderopvangtoeslag
maken we kinderopvang betaalbaar en daarmee toegankelijk voor ouders. Maar in de huidige
vorm kent de kinderopvangtoeslag enkele fundamentele problemen. In mijn brief van
5 april1, die ik tegelijk met deze brief aan uw Kamer stuur, ga ik hier in meer detail op
in. Ook licht ik daarin toe welke bouwstenen voor een oplossing voor deze problemen
het kabinet uitwerkt voor besluitvorming door een nieuw kabinet.

Deze brief gaat over de voorgenomen stapsgewijze verhoging van de kinderopvangtoeslag
en de middelen die het kabinet daar vorig voorjaar voor heeft gereserveerd op de begroting
van mijn ministerie. Het doel van dit «ingroeipad» is het geleidelijk laten stijgen
van de vraag naar opvang zodat het aanbod in stappen mee kan groeien. In de bijlage
bij mijn stand van zakenbrief van 15 september2 ben ik hier in meer detail op ingegaan. De eerste tranche van de ingroeipadmiddelen,
ter hoogte van € 429 miljoen, staat voor 2025 gereserveerd op de SZW-begroting. Tijdens
het tweeminutendebat op 20 maart heeft het lid Maatoug (PvdA-GL) mij gevraagd hoe
deze eerste tranche precies ingezet zou kunnen worden. Hieronder licht ik een viertal
varianten met overwegingen toe. Daarna beschrijf ik het vervolgproces.

Voordat ik overga tot een beschrijving van deze varianten wil ik benadrukken dat het
kabinet nog moet besluiten over het ontwerpbesluit kinderopvangtoeslag 2025, waarmee
de eerste tranche van de ingroeipadmiddelen ingezet wordt. Op 11 april wil ik met
de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid in gesprek over de ingroeipadvarianten.
Vervolgens zal het uiteindelijke voorstel van het kabinet in juni met het ontwerpbesluit
aan uw Kamer worden aangeboden voor de voorhangprocedure. Tijdens deze voorhangprocedure
kan uw Kamer inhoudelijk reageren op de inzet van de ingroeipadmiddelen.

Er zijn diverse manieren om de € 429 miljoen van de eerste tranche ingroeipadmiddelen
in te zetten. Het ligt voor de hand om een inzet te kiezen die aansluit bij de doelen
van de herziening van het financieringsstelsel. De verhoging van de kinderopvangtoeslag
moet de toekenningszekerheid voor ouders vergroten. Dit zal een positief effect hebben
op de ontwikkeling van kinderen: uit recent onderzoek van I&O Research3 blijkt dat ouders die geen gebruik maken van kinderopvang gestimuleerd kunnen worden
om dat wel te gaan doen door de zekerheid van de toeslag te vergroten. Dit speelt
het sterkst bij huishoudens met lage inkomens. En kinderen uit huishoudens met lage
inkomens hebben qua ontwikkeling verhoudingsgewijs het meeste baat bij kinderopvang4.

Daarnaast moet de inzet van de ingroeipadmiddelen de arbeidsparticipatie stimuleren
en de kinderopvangtoeslag eenduidiger en begrijpelijker maken. Ik beschrijf voor alle
vier de varianten hoe deze zich verhouden tot deze doelen.

Een aandachtspunt bij alle varianten is dat het verhogen van de kinderopvangtoeslag
het risico op hogere terugvorderingen bij ouders kan vergroten, bijvoorbeeld wanneer
ouders minder uren kinderopvang afnemen dan vooraf door hen is ingeschat. De terugvordering
is dan hoger omdat de vergoeding per uur hoger was. In de eerdergenoemde brief van
5 april beschrijf ik bouwstenen voor een oplossing waarmee dit risico gemitigeerd
kan worden.

Variant 1: hogere vergoedingspercentages voor middeninkomens

Met deze variant wordt de betaalbaarheid van kinderopvang vergroot voor middeninkomens,
voornamelijk via een aanpassing van de eerste kindtabel. Dit stimuleert de arbeidsparticipatie
voor deze groep. Ook wordt de toekenningszekerheid vergroot door meer ouders recht
te geven op het maximale vergoedingspercentage van 96%. Daarbij blijft de steilheid
van het afbouwpad ongewijzigd.

De vergoedingspercentages in de eerste kindtabel worden opgehoogd voor inkomens tussen
circa € 28.000 en circa € 153.0005. De tweede kindtabel wordt licht aangepast zodat het vergoedingspercentage in deze
tabel voor geen enkele inkomensgroep lager uitvalt dan het nieuwe vergoedingspercentage
in de eerste kindtabel. Ten slotte wordt het «startpunt» van de vaste voet in de eerste
kindtabel (het minimumpercentage waar alle ouders met recht op kinderopvangtoeslag
aanspraak op kunnen maken, ongeacht hun inkomen) opgehoogd (van circa € 139.000 naar
circa € 153.000). De hoogte van de vaste voet blijft wel gelijk (33,3%). De vaste
voet in de tweede kindtabel blijft geheel ongewijzigd.

Naar verwachting zijn de gevolgen van variant 1 als volgt:

• Vergroten toekenningszekerheid: de toekenningszekerheid neemt toe omdat meer ouders
recht krijgen op het maximale vergoedingspercentage van 96%. Inkomensstijgingen of
fouten in de schatting van het inkomen leiden voor ouders met verzamelinkomens tot
circa € 44.000 niet meer tot een lager recht op toeslag bij definitieve toekenning6. Hiermee worden terugvorderingen voorkomen.

• Stimuleren arbeidsparticipatie: de arbeidsparticipatie van ouders met verzamelinkomens
tussen circa € 28.000 en circa € 153.000 wordt gestimuleerd omdat kinderopvang voor
hen betaalbaarder wordt. Het verhogen van de toeslag voor het eerste kind heeft naar
verwachting een positiever effect op de arbeidsparticipatie dan een verhoging van
de toeslag voor het tweede kind. Ouders maken bij het krijgen van hun eerste kind
doorgaans een langdurig geldende arbeidsparticipatiekeuze (werk met opvang versus
thuisblijven), waar de kosten van kinderopvang een belangrijk onderdeel van zijn7.

• Vergroten eenduidigheid kinderopvangtoeslag: de toeslag wordt eenduidiger omdat het
verschil tussen de vergoedingspercentages in de eerste en tweede kindtabel kleiner
wordt. Het is voor ouders vaak niet duidelijk waarom de kinderopvangtoeslag voor het
ene kind lager is dan voor het andere. Het bestaan van twee kindtabellen draagt in
ieder geval niet bij aan de eenduidigheid van de toeslag. Dit verschil verkleinen
is een (beperkte) stap in het versimpelen van de kinderopvangtoeslag.

Variant 2: zo veel mogelijk ouders krijgen 96%

Met deze variant wordt de toekenningszekerheid vergroot voor een zo groot mogelijke
groep ouders. Dit betekent dat de € 429 miljoen zo ingezet wordt dat zo veel mogelijk
huishoudens recht moeten krijgen op het maximale vergoedingspercentage van 96%.

De vergoedingspercentages in de eerste kindtabel worden opgehoogd voor inkomens tussen
circa € 28.000 en circa € 139.000. Hierdoor wordt het afbouwpad van de eerste kindtabel
steiler. De tweede kindtabel wordt licht aangepast zodat het vergoedingspercentage
in de tweede kindtabel voor geen enkele inkomensgroep lager uitvalt dan het nieuwe
vergoedingspercentage in de eerste kindtabel. De vaste voet van de eerste en de tweede
kindtabel blijft ongewijzigd.

Naar verwachting zijn de gevolgen van variant 2 als volgt:

• Vergroten toekenningszekerheid: de toekenningszekerheid stijgt voor ouders met een
verzamelinkomen tot circa € 52.000 omdat zij recht krijgen op het maximale vergoedingspercentage
van 96%. Daar staat tegenover dat het afbouwpad steiler wordt, waardoor een inkomensstijging
of een verkeerde inschatting van het inkomen tot hogere terugvorderingen leidt voor
ouders met een inkomen op het afbouwpad.

• Stimuleren arbeidsparticipatie: de arbeidsparticipatie van ouders met verzamelinkomens
tussen circa € 28.000 en circa € 132.000 wordt gestimuleerd omdat kinderopvang voor
hen betaalbaarder wordt. Enerzijds komt de € 429 miljoen voornamelijk terecht bij
lage en middeninkomens, die in de arbeidsparticipatiekeuze doorgaans gevoeliger zijn
voor kostenprikkels dan hogere inkomens. Anderzijds is het aantal ouders dat een hogere
toeslag ontvangt (waardoor werken meer gaat lonen) beperkter dan in varianten 1, 3
en 4. Dit komt omdat de inkomensgrens waarop de vaste voet van de eerste kindtabel
in werking treedt in variant 2 niet verandert. Bovendien zorgt het steilere afbouwpad
ervoor dat een dag extra werken minder lonend wordt, wat een negatief effect zal hebben
op de arbeidsparticipatie van deze ouders.

• Vergroten eenduidigheid kinderopvangtoeslag: de toeslag wordt beperkt eenduidiger
omdat de verschillen in vergoedingspercentages tussen de eerste en tweede kindtabel
met variant 2 enigszins afnemen.

Variant 3: hogere vergoedingspercentages in beide kindtabellen voor alle ouders

Met deze variant wordt de € 429 miljoen zo verdeeld dat alle ouders met recht op kinderopvangtoeslag
die niet al recht hebben op het maximale vergoedingspercentage er op vooruit gaan.
De nadruk ligt hierbij op hogere inkomens, die op dit moment recht hebben op de laagste
vergoedingspercentages. Hierdoor ontvangen alle ouders met recht op kinderopvangtoeslag
die niet al recht hebben op het maximale vergoedingspercentage een hogere toeslag.
Voor hen daalt de marginale druk en gaat werken meer lonen.

Om dit te bereiken wordt de vaste voet in de eerste kindtabel verhoogd (van 33,3%
naar 45,8%). Ook in de tweede kindtabel wordt de vaste voet opgehoogd (van 67,1% naar
73,4%). Daardoor worden de «afbouwpaden» naar de vaste voet minder steil. De inkomensgrenzen
vanaf waar de opgehoogde vaste voeten van beide tabellen in werking treden, blijven
gelijk.

Naar verwachting zijn de gevolgen van variant 3 als volgt:

• Vergroten toekenningszekerheid: variant 3 zorgt slechts beperkt voor meer toekenningszekerheid
voor ouders. Het aantal ouders dat recht krijgt op het maximale vergoedingspercentage
van 96% neemt namelijk nauwelijks toe.

• Stimuleren arbeidsparticipatie: de arbeidsparticipatie van ouders met verzamelinkomens
boven circa € 28.000 wordt gestimuleerd omdat kinderopvang voor hen betaalbaarder
wordt.

Een groot aantal ouders ontvangt een hogere toeslag. Daar staat tegenover dat de € 429
miljoen met variant 3 voor een groot deel terecht komt bij huishoudens met hoge inkomens.
Door het minder steil aflopende afbouwpad geldt zelfs dat naarmate het inkomen stijgt,
het voordeel ook stijgt. Hoge inkomens zijn minder gevoelig voor kostenprikkels in
de arbeidsparticipatiekeuze. Daarnaast wordt in variant 3 een aanzienlijk deel van
de € 429 miljoen geïnvesteerd in de tweede kindtabel, terwijl de grootste arbeidsparticipatiebaten
te behalen zijn met het ophogen van de vergoedingspercentages in de eerste kindtabel.

• Vergroten eenduidigheid kinderopvangtoeslag: de toeslag wordt beperkt eenduidiger,
omdat de verschillen in vergoedingspercentages tussen de eerste en tweede kindtabel
met variant 3 slechts beperkt afnemen.

Variant 4: alle ouders een hogere toeslag in de eerste kindtabel

Ook met deze variant wordt de € 429 miljoen zo verdeeld dat alle ouders met recht
op kinderopvangtoeslag die niet al recht hebben op het maximale vergoedingspercentage
er op vooruit gaan. Voor hen daalt de marginale druk en gaat werken meer lonen. In
een poging om de arbeidsparticipatiebaten zo groot mogelijk te maken, worden alleen
de vergoedingspercentages in de eerste kindtabel opgehoogd.

Om dit te bereiken wordt de vaste voet in de eerste kindtabel opgehoogd (van 33,3%
naar 47,1%). Daardoor wordt het afbouwpad van het vergoedingspercentage in deze tabel
minder steil. De tweede kindtabel verandert niet.

Naar verwachting zijn de gevolgen van variant 4 als volgt:

• Vergroten toekenningszekerheid: variant 4 zorgt slechts beperkt voor meer toekenningszekerheid
voor ouders. Het aantal ouders dat recht krijgt op het maximale vergoedingspercentage
van 96% neemt namelijk nauwelijks toe.

• Stimuleren arbeidsparticipatie: net als bij variant 3 wordt de arbeidsparticipatie
van ouders met verzamelinkomens boven circa € 28.000 gestimuleerd. Omdat de middelen
geheel geïnvesteerd worden in de eerste kindtabel zullen de arbeidsparticipatiebaten
van alternatief 4 iets groter zijn dan bij alternatief 3. Net als bij variant 3 landt
het grootste voordeel bij hoge inkomens. Deze ouders zijn in de arbeidsparticipatiekeuze
minder gevoelig voor kostenprikkels.

• Vergroten eenduidigheid kinderopvangtoeslag: de toeslag wordt met variant 4 iets eenduidiger.
De verschillen tussen de vergoedingspercentages in de eerste en de tweede kindtabel
nemen met variant 4 verhoudingsgewijs sterk af. Dit vergroot de eenduidigheid van
de kinderopvangtoeslag. Dit effect is echter het sterkst voor hoge inkomensgroepen,
waarvan verondersteld kan worden dat zij minder nadeel ondervinden van de complexe
toeslagensystematiek.

Inkomenseffecten

In alle vier de varianten wordt kinderopvang voor veel ouders beter betaalbaar. In
onderstaande tabel zijn de verwachte inkomenseffecten8 van de vier varianten weergegeven. De tabel toont per variant voor vijf inkomensgroepen
het mediane inkomenseffect. Met varianten 1 en 2 gaan voornamelijk de middelste drie
inkomensgroepen er op vooruit. Met varianten 3 en 4 is het inkomenseffect het grootst
bij de laatste twee inkomensgroepen. De eerste inkomensgroep gaat er met geen van
de varianten op vooruit omdat deze groep op dit moment al recht heeft op het maximale
vergoedingspercentage van 96%.

Inkomenseffect voor huishoudens met kinderopvangtoeslag

Variant 1

Variant 2

Variant 3

Variant 4

Inkomensgroep

1ste (≤109% WML)

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

2de (109–174% WML)

0,4%

0,4%

0,1%

0,1%

3de (174–265% WML)

0,7%

1,0%

0,2%

0,2%

4de (265–391% WML)

0,7%

0,7%

0,4%

0,4%

5de (>391% WML)

0,3%

0,1%

0,6%

0,6%

Alle huishoudens (met recht op KOT)

0,4%

0,4%

0,3%

0,3%

Als kinderopvangopvang goedkoper wordt dan gaat werken voor ouders meer lonen. Ter
illustratie van dit effect worden hieronder voor variant 1 de gevolgen voor de marginale
druk en de netto opbrengst van een dag meer werken in beeld gebracht.

Voorbeeld 1

Een gezin met twee werkende partners en twee kinderen. De partners werken vier dagen
per week en drie dagen per week en verdienen respectievelijk circa € 44.000 (modaal)
en circa € 33.000 (75% modaal). Beide kinderen gaan twee dagen per week naar de dagopvang.
Partner twee besluit een dag per week extra te gaan werken (van drie naar vier dagen
per week). Beide kinderen gaan daardoor een dag per week extra naar de dagopvang.

Zonder intensivering

De marginale druk is 52,5%. Daarin zijn de netto meerkosten van kinderopvang nog niet
meegerekend. Inclusief deze meerkosten houdt het gezin van elke extra verdiende euro
circa 16,4% over. Op jaarbasis levert de dag extra werken het gezin netto circa € 1.800
extra op.

Met intensivering

De marginale druk is nog steeds 52,5% zonder de netto meerkosten van kinderopvang.
Inclusief deze meerkosten houdt het gezin van elke extra verdiende euro circa 20,7%
over. Op jaarbasis levert de dag extra werken het gezin netto circa € 2.300 op.

Voorbeeld 2

Een gezin met twee werkende partners en twee kinderen. De partners werken vier dagen
per week en drie dagen per week en verdienen respectievelijk circa € 44.000 (modaal)
en circa € 16.500 (60% wettelijk minimumloon). Beide kinderen gaan twee dagen per
week naar de dagopvang. Partner twee besluit een dag per week extra te gaan werken
(van drie naar vier dagen per week). Beide kinderen gaan daardoor een dag per week
extra naar de dagopvang.

Zonder intensivering

De marginale druk is 14,2%. Daarin zijn de netto meerkosten van kinderopvang nog niet
meegerekend. Inclusief deze meerkosten houdt het gezin van elke extra verdiende euro
circa 55,7% over. Op jaarbasis levert de dag extra werken het gezin netto circa € 3.100
extra op.

Met intensivering

De marginale druk is nog steeds 14,2% zonder de netto meerkosten van kinderopvang.
Inclusief deze meerkosten houdt het gezin van elke extra verdiende euro circa 64,7%
over. Op jaarbasis levert de dag extra werken het gezin netto circa € 3.500 op.

Proces

Op 11 april ga ik met de vaste Kamercommissie in gesprek over de hierboven beschreven
varianten. Op basis van dit gesprek zal het kabinet het ontwerpbesluit kinderopvangtoeslag
2025 nader uitwerken. Dienst Toeslagen zal met een uitvoeringstoets de impact op de
uitvoering in kaart brengen. Daarna zal ik het ontwerpbesluit voor internetconsultatie
aanbieden. Vervolgens zal ik het ontwerpbesluit, inclusief de resultaten van de uitvoeringstoets
en de internetconsultatie, in juni aan het parlement aanbieden in het kader van de
voorhangprocedure. Na de voorhangprocedure zal ik het ontwerpbesluit voor advisering
aanbieden aan de Raad van State. Ten slotte wordt het besluit naar verwachting in
oktober gepubliceerd en verwerkt in de systemen van Dienst Toeslagen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip