Brief regering : Kabinetsreactie onderzoek bekostiging en beloning van beschermingsbewind bij schulden

Nr. 755
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 maart 2024

In 2022 heeft onderzoeksbureau SEO in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid en het Ministerie van Justitie en Veiligheid onderzoek gedaan naar
de bekostiging en beloning van beschermingsbewind bij schulden (het schuldenbewind).
Het onderzoeksrapport heb ik op 15 april 2023 naar uw Kamer gestuurd.1 In deze brief ga ik, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, in op de aanleiding
voor het onderzoek en de uitkomsten van het onderzoek.

Daarop volgt de kabinetsreactie op het rapport.

Aanleiding onderzoek bekostiging en beloning bij schuldenbewind

Mensen die moeite hebben met het beheren van hun financiën en/of met (dreigende) problematische
schulden zijn gebaat bij passende hulp. Dat kan gemeentelijke schuldhulpverlening
zijn, (schulden)bewind en ook een combinatie van verschillende vormen van hulpverlening.
Daarbij is de vraag «waar is iemand het meeste mee geholpen» leidend. Dat vraagt om
een heldere verantwoordelijkheidsverdeling, zodat partijen weten wat zij moeten doen
en zodat er een goede samenwerking tussen partijen is. Het bredere gesprek over beschermingsbewind
als vorm van ondersteuning (en dus niet beperkt tot schuldenbewind), wordt gevoerd
met alle betrokken departementen en partijen. Dit onderzoek beperkte zich echter tot
de wijze van financiering en beloning van beschermingsbewind bij schulden en het bredere
vraagstuk van de aansluiting van schuldenbewind en de gemeentelijke schuldhulpverlening
bij de ondersteuning van mensen met schulden. We zien dat mensen die onder schuldenbewind
staan niet altijd in beeld zijn bij de gemeente, terwijl dat voor de oplossing van
de problematische schuldensituatie wel wenselijk is. Met de voorgestelde acties van
het kabinet, mede naar aanleiding van dit onderzoek, verwacht het kabinet dat gemeenten
beter in staat gesteld worden hun verantwoordelijkheid voor het bieden van schuldhulpverlening
te pakken. En dat zij hun dienstverlening vervolgens dan ook afstemmen op de individuele
omstandigheden van iemand met schulden.

Bij schuldenbewind worden de financiële zaken van de persoon onder bewind beheerd
door de bewindvoerder, die rust en stabiliteit in de financiën probeert te brengen.
Op gemeenten rust de taak de onder bewind gestelde persoon via een minnelijk schuldhulpverleningstraject
uit de schulden te helpen.

De samenwerking tussen gemeenten en bewindvoerders bij schuldenbewind verloopt in
de praktijk echter niet altijd optimaal. Enkele redenen die hiervoor worden genoemd
door gemeenten en bewindvoerders zijn de wijze van financiering van het schuldenbewind
door gemeenten en (de hoogte van) de beloning voor bewindvoerders. Om hier verder
inzicht in te krijgen, hebben we SEO gevraagd onderzoek te doen naar deze specifieke
redenen en mogelijke oplossingsrichtingen. Het onderzoek beoogde door het aanreiken
van alternatieven voor deze aspecten bij te dragen aan een meer optimale samenwerking
tussen gemeenten en bewindvoerders, met als doel dat mensen die te maken hebben met
problematische schulden zo goed mogelijk worden geholpen.

Gedefinieerde knelpunten

Op basis van gesprekken met verschillende betrokken partijen hebben de onderzoekers
knelpunten in kaart gebracht die een rol spelen bij enerzijds de financieringssystematiek
en anderzijds de beloning voor bewindvoerders.

Financieringssystematiek

Een volwassene voor wie schuldenbewind wordt ingesteld (hierna: de betrokkene), betaalt
in principe zelf de vergoeding van zijn bewindvoerder. Indien de betrokkene deze vergoeding
niet kan betalen, kan een verzoek worden ingediend bij de gemeente om de kosten te
vergoeden vanuit de bijzondere bijstand.

De onderzoekers identificeren enkele knelpunten rond deze financieringssystematiek.
Zo schrijven zij onder meer dat de uitgaven van gemeenten aan beschermingsbewind de
afgelopen jaren zijn toegenomen, waardoor er in toenemende mate druk ontstaat op het
budget voor bijzondere bijstand. Ook geven zij aan dat lichtere alternatieven voor
bewind niet altijd in beeld zijn. In geval van schuldenbewind vanwege problematische
schulden kan de betrokkene mogelijk ook worden geholpen door middel van gemeentelijke
schuldhulpverlening, soms in combinatie met schuldenbewind. Of door middel van budgetbeheer
of -coaching. Rechters die het bewind uitspreken, hebben deze opties niet altijd in
beeld, of worden er niet door gemeenten (middels het adviesrecht2) op gewezen. De kwaliteit en toegankelijkheid van de gemeentelijke schuldhulpverlening
wordt ook als knelpunt aangemerkt.

Beloning

De huidige beloning is een forfaitaire jaarbeloning voor de uitvoering van het (schulden)bewind
op basis van een vastgesteld aantal uren per jaar. De hoogte van de beloning voor
bewindvoerders wordt jaarlijks vastgesteld in de regeling beloning curatoren, bewindvoerders
en mentoren.3 Voor een bewind wegens de lichamelijke of geestelijke toestand van een persoon (toestandsbewind)
is de beloning gebaseerd op een tijdsinvestering van 17 uur per jaar. Voor schuldenbewind
gaat het om 22 uur per jaar. Daarnaast zijn er enkele eenmalige werkzaamheden waarvoor
kosten in rekening mogen worden gebracht, zoals aanvangswerkzaamheden, beheren van
een persoonsgebonden budget en het opmaken van de eindrekening- en verantwoording.

Rond de beloning hebben de onderzoekers ook enkele knelpunten geïdentificeerd.

Bewindvoerders en de brancheverenigingen geven aan dat de hoogte van de beloning onder
andere door de complexiteit van dossiers en hogere kwaliteitseisen niet meer in verhouding
is. Dit heeft gevolgen voor de bedrijfsvoering signaleren ook de onderzoekers. Daarnaast
speelt mee dat de taakafbakening van bewindvoerders op sommige onderdelen niet volledig
duidelijk is, met name voor het vertegenwoordigen van betrokkenen in en buiten rechte.

Uitkomsten onderzoek bekostiging en beloning bij schuldenbewind

Op basis van de geïdentificeerde knelpunten schetst het onderzoek alternatieven voor
de huidige financieringssystematiek en beloning en gaat het onderzoek in op de vraag
of deze alternatieven een oplossing bieden voor de gesignaleerde knelpunten en wat
hiervan de gevolgen zijn voor de samenwerking tussen gemeenten en bewindvoerders.

Financieringssystematiek

De onderzoekers schetsen een hoofdalternatief en enkele tussenoplossingen voor de
huidige financieringssystematiek.

Directe bekostiging door het Rijk

Directe bekostiging door het Rijk maakt een einde aan het knelpunt van stijgende uitgaven
voor gemeenten waarop zij geen directe invloed hebben. Het Rijk draagt dan de kosten
van wijzigingen in het landelijke beleid, wat kan bijdragen aan een betere afweging
van kosten tegen baten. Twee andere knelpunten worden hiermee wel groter. Het eerste
knelpunt is dat voor gemeenten de financiële stimulans om lichtere alternatieven aan
te bieden en om te investeren in kwalitatief goede en toegankelijke schuldhulpverlening
kleiner wordt. De besparing op uitgaven aan bewindvoering die dit kan opleveren, komt
dan niet meer bij de gemeente terecht, omdat de kosten voor het bewind niet meer ten
laste komen van het bijzondere bijstand budget voor inwoners die deze kosten niet
zelf kunnen dragen. Het tweede knelpunt betreft het financiële belang om de samenwerking
met bewindvoerders op te zoeken. De huidige bekostiging van bewindvoering bij problematische
schulden via de bijzondere bijstand geeft gemeenten een financiële stimulans bij een
goede samenwerking met bewindvoerders, omdat een vlotte doorgeleiding naar de gemeentelijke
schuldhulpverlening kan zorgen voor een eerdere afronding van het schuldenbewind.
Deze stimulans neemt bij directe bekostiging door het Rijk af.

Tussenoplossingen

Naast bovengenoemde alternatief worden enkele mogelijkheden geschetst met elementen
van bekostiging door gemeenten en door het Rijk:

• Knip tussen toestandsbewind en schuldenbewind, waarbij het Rijk de kosten voor toestandsbewind
draagt en de gemeenten de kosten voor schuldenbewind.

• Rijk vergoedt gemeenten op basis van kostenrealisatie.

• Rijk vergoedt gemeenten op macroniveau op basis van kostenrealisatie.

• Bewindvoering verplaatsen naar het budget voor de Wmo.

Al deze tussenoplossingen gaan gepaard met eigen kanttekeningen. In de verdere uitwerking
van het rapport is door de onderzoekers de focus gelegd op bekostiging door het Rijk
als hoofdalternatief voor de huidige financieringssystematiek.

Beloning

De onderzoekers geven zes alternatieven voor de huidige beloningssystematiek bij schuldenbewinden,
namelijk 1) differentiatie van tarieven naar taken; 2) differentiatie van tarieven
naar stadium; 3) differentiatie van tarieven naar complexiteit; 4) vergoeding op basis
van daadwerkelijke uren; 5) vaste vergoeding voor gehele traject (lumpsum) en 6) vergoeding
op basis van uitkomsten.4

In het rapport worden twee hoofdalternatieven als meest kansrijk gezien, waarbij met
name is gekeken naar alternatieven die geen toename betekenen van de administratieve
lasten voor alle betrokken partijen. Deze wijken inhoudelijk iets af van de bovenstaande
zes alternatieven en worden hieronder verder toegelicht.

Groter deel van beloning uitkeren in het eerste jaar

Voor bewindvoerders neemt het financiële belang bij een goede samenwerking met gemeenten
toe als ze een groter deel van hun beloning in het eerste jaar van het traject ontvangen.
Een groter deel van de beloning in het eerste jaar voor bewindvoerders stimuleert
een snelle afhandeling van een bewindvoeringstraject. Dat neemt het knelpunt weg dat
een voortvarende afhandeling in de huidige systematiek niet wordt beloond. Het wordt
voor bewindvoerders dan bijvoorbeeld aantrekkelijker om hun cliënten snel door te
geleiden naar de schuldhulpverlening en te werken aan hun financiële zelfredzaamheid.
Deze optie stimuleert zo ook tot meer samenwerking met gemeenten, omdat zij verantwoordelijk
zijn voor de schuldhulpverlening en ook een belangrijke rol kunnen spelen bij de begeleiding
naar financiële zelfredzaamheid.

De beloning voor bewinden met problematische schulden verhogen

Een hogere beloning voor bewinden met problematische schulden is volgens bewindvoerders
meer in overeenstemming met de tijd die nodig is voor het beheren van een dossier
waar sprake is van (problematische) schulden. Het knelpunt dat de beloning volgens
bewindvoerders te laag is, wordt hiermee kleiner. Een verhoging van het tarief voor
bewinden met problematische schulden betekent dat de beloning van zware dossiers waarbij
sprake is van problematische schulden toeneemt, wat stimuleert om cliënten met problematische
schulden aan te nemen. Het wordt echter ook financieel aantrekkelijker om bewinden
langer te laten lopen. Deze effecten zijn tegengesteld aan de effecten van het uitbetalen
van een groter aandeel van de beloning in het eerste jaar. Dit kan volgens de onderzoekers
een argument zijn om een combinatie van de twee beleidsopties in te voeren.

Alternatieve oplossingsrichtingen

Naast oplossingen in de beloning- en financieringssystematiek dragen de onderzoekers
nog twee opties aan om de samenwerking te bevorderen.

Aangezien vooral het budget voor bevordering van de financiële zelfredzaamheid door
bewindvoerders als knellend wordt ervaren, stellen de onderzoekers voor om op dit
punt de onderlinge samenwerking tussen bewindvoerders en gemeenten te verbeteren.
Als bewindvoerders en gemeenten beter samenwerken bij het financieel zelfredzaam maken
van cliënten met problematische schulden, kan dit bevorderen dat meer bewindvoerders
bereid zijn om dit soort (complexe) dossiers aan te nemen en kan dit zorgen voor meer
ruimte in de toegekende uren voor schuldenbewinden.

Een meerderheid van de bewindvoerders die tijd tekortkomt voor cliënten met problematische
schulden geeft namelijk aan dat het daarbij gaat om deze taak. Bevordering van de
financiële zelfredzaamheid kan een ingewikkeld traject zijn, waarbij het gedrag van
cliënten veranderd moet worden of hun inkomen moet worden vergroot. Het budget van
drie uur per jaar laat geen ruimte om cliënten hierin echt te begeleiden of aan coaching
te doen. Dit is een taak die gemeenten zouden kunnen oppakken. Een alternatief voor
betere samenwerking is om de bevordering van de financiële zelfredzaamheid en de bijbehorende
beloning helemaal bij bewindvoerders weg te halen en gemeenten hiervoor verantwoordelijk
te maken.

Daarnaast wordt de mogelijkheid geschetst van het gebruik maken van het adviesrecht
voor gemeenten en/of het sluiten van een convenant met afspraken over het werkproces,
de rolverdeling en de kwaliteitsborging. Hierdoor kan bijvoorbeeld al in een vroeg
stadium onderling contact worden gelegd, zodat bewindvoerders en gemeenten samen kunnen
toewerken naar een oplossing voor de schuldensituatie. Er zijn al gemeenten die op
basis van convenantafspraken samenwerken met bewindvoerders.

Kabinetsreactie onderzoek

Het kabinet ziet de meerwaarde van het onderzoek in de inventarisatie van de mogelijke
(beleids)alternatieven die worden genoemd in het rapport voor de huidige financieringssystematiek
en de beloning. Hieronder wordt per voorgestelde beleidsoptie een reactie gegeven.

Directe bekostiging door het Rijk

Deze beleidsoptie komt tegemoet aan het knelpunt dat gemeenten ervaren dat zij de
financiële lasten dragen van een maatregel waar zij weinig invloed op hebben. Gemeenten
zouden bij directe bekostiging door het Rijk namelijk de kosten voor het bewind niet
meer via de bijzondere bijstand hoeven te vergoeden. Ondanks dat deze optie dit knelpunt
voor gemeenten oplost, acht het kabinet volledige en directe bekostiging door het
Rijk niet wenselijk. Bij schuldenbewind neemt deze beleidsoptie namelijk de stimulans
bij gemeenten weg om samen te werken met bewindvoerders om mensen met problematische
schulden zo goed en snel mogelijk te ondersteunen. Ook het investeren in eenvoudig
toegankelijke schuldhulpverlening wordt hierbij minder gestimuleerd. Gemeenten zouden
mogelijk eerder naar bewindvoering doorverwijzen en minder gebruik maken van lichtere
alternatieven voor schuldenbewind, zoals budgetbeheer.

De optie waarbij een knip wordt gemaakt tussen schuldenbewind (gefinancierd via de
bijzondere bijstand) en toestandsbewind (gefinancierd via het Rijk) biedt deels een
oplossing voor dit probleem, omdat zo de stimulerende werking voor gemeenten bij schuldenbewind
blijft bestaan. Toch vindt het kabinet ook deze variant geen aantrekkelijke optie,
omdat het de administratieve- en uitvoeringslast voor zowel gemeenten, bewindvoerders,
rechtspraak en Rijk vergroot.

Naast de genoemde nadelen voor eventuele beleidsalternatieven zijn er ook voordelen
aan voortzetting van de huidige financieringssystematiek. De huidige financieringssystematiek
zorgt voor een financieel belang voor gemeenten om samenwerking met bewindvoerders
op te zoeken. Deze financiële omstandigheid stimuleert gemeenten ook om (lichtere)
alternatieven aan te bieden voor beschermingsbewind.

Het kabinet onderkent dat voortzetting van de huidige financieringssystematiek bestaande
knelpunten niet wegneemt. Zo zie ik dat het aantal schuldenbewinden de afgelopen jaren
is toegenomen, terwijl de instroom in de gemeentelijke schuldhulpverlening terugloopt.
Dat is een zorgelijke trend. Waar schuldenbewind bedoeld is om de financiën te stabiliseren,
is de schuldhulpverlening immers bedoeld om de problematische schulden op te lossen.
Om die reden zie ik liever dat mensen met financiële problemen hulp zoeken bij, doorverwezen
worden naar, of hulp aangeboden krijgen door, de gemeente. Daarom zet ik binnen de
Aanpak geldzorgen, armoede en schulden in op doorontwikkeling van vroegsignalering,
zodat mensen eerder in beeld komen bij de gemeente. Daarnaast werk ik samen met VNG,
NVVK en Divosa aan een basisdienstverlening voor de schuldhulpverlening. Binnen dat
traject is in het bijzonder aandacht voor het vergroten van het bereik van de gemeentelijke
schuldhulpverlening, zodat er zo snel mogelijk kan worden toegewerkt naar een oplossing
voor de problematische schulden. Daarnaast bestaat voor gemeenten de mogelijkheid
om gebruik te maken van het adviesrecht, zodat zij mensen onder bewind in een eerder
stadium een minder ingrijpend en/of meer passend hulpaanbod kunnen bieden of in samenspraak
met de bewindvoerder aanpalende hulp bij de schulden kunnen inzetten.

Gelet op het feit dat de bestaande knelpunten niet worden opgelost met de beleidsoptie
van directe financiering door het Rijk wil het kabinet, naast de bovengenoemde aanpak,
op zoek gaan naar oplossingen binnen de huidige financieringssystematiek. Daarbij
wordt gedacht aan de volgende twee mogelijkheden om verder te onderzoeken:

1. Het verkennen wat de gevolgen zouden zijn van het laten vervallen van de grondslag
problematische schulden en/of verkwisting (het schuldenbewind) voor het instellen
van bewind. Daarbij is het wel van belang dat er voldoende (gemeentelijke) alternatieven
bestaan voor het schuldenbewind voor de betrokkene. Ook zou gekeken kunnen worden
naar het verkorten van de duur van een schuldenbewind, in navolging van de verkorting
van de aflosperiode in minnelijke schuldhulp- en wettelijke schuldsaneringstrajecten,
al dan niet in combinatie met een looptijdonafhankelijke vergoeding.

2. Een compensatie van gemeenten door het Rijk voor beleidsmatige ontwikkelingen in de
beloning die landelijk worden doorgevoerd, zoals een eventuele verhoging van het aantal
uren. Hiervan wordt de reguliere jaarlijkse indexering uitgezonderd, omdat de aanpassingen
hierin worden opgevangen door de systematiek van het gemeentefonds. Bij beleidsmatige
aanpassingen is het van belang om ook oog te houden voor de groep betrokkenen die
de kosten voor het bewind zelf dragen.

Een groter deel van de beloning in het eerste jaar uitkeren

Met deze beleidsoptie voor de beloning van bewindvoerders ontvangen bewindvoerders
een groter deel van de beloning in het eerste jaar, omdat de werkzaamheden aan het
begin van het (schulden)bewind intensiever zijn dan later in het traject. Op dit moment
is er al sprake van een extra vergoeding voor de aanvangswerkzaamheden. Deze optie
zou de beloning in het eerste jaar nog iets ophogen, in combinatie met een lagere
beloning in de volgende jaren. Het kabinet is bereid om dit als budgetneutrale wijziging
in de beloningsstructuur verder te verkennen met bewindvoerders.

Deze beleidsoptie lost het knelpunt dat bewindvoerders de beloning in zijn algemeenheid
ontoereikend vinden niet op. Omdat er aan de zijde van de rijksoverheid, mede door
de demissionaire status van het kabinet, op dit moment geen financiële ruimte is om
iets aan de hoogte van de beloning te doen, kan de beloningsstructuur niet worden
gewijzigd in die zin dat het aantal uren of het uurtarief wordt verhoogd, buiten de
reguliere indexatie. Het kabinet blijft, gezien de signalen vanuit de branche, wel
graag in gesprek met de brancheorganisaties voor bewindvoerders om hierover met het
kabinet mee te denken.

Hierbij kan bijvoorbeeld gekeken worden naar de taken die de bewindvoerders uitvoeren.
Uit het SEO-rapport blijkt in het bijzonder dat de taken van bewindvoerders op hoofdlijnen
duidelijk zijn, maar op onderdelen minder duidelijk zijn afgebakend. Voorbeelden zijn
het in en buiten rechte vertegenwoordigen van cliënten, het toewerken naar financiële
zelfredzaamheid, de rol van bewindvoerders bij schuldhulpverlening en het nemen van
extra tijd voor cliënten uit betrokkenheid, bijvoorbeeld voor bezoek in het ziekenhuis.
Sommige bewindvoerders geven aan dat de bevordering van financiële zelfredzaamheid
misschien beter uit hun pakket geschrapt kan worden en aan gemeenten overgelaten kan
worden.5

Het schrappen van de taak tot het bevorderen van zelfredzaamheid zou de bewindvoerders
kunnen ontlasten.6 Hierbij kan het helpen als gemeenten taken rond schuldhulpverlening oppakken die
nu belegd zijn bij bewindvoerders, zoals het bevorderen van de zelfredzaamheid, of
die ook door bewindvoerders worden opgepakt, zoals het afspreken van betalingsregelingen
of het voorwerk voor het opzetten van een minnelijke schuldregeling. Dit zorgt voor
meer ruimte binnen de toegekende uren voor bewindvoerders. Daarnaast raken gemeenten
op deze manier eerder betrokken bij de onder bewind gestelde inwoner, als ze dat via
het adviesrecht niet al waren, zodat er samen kan worden gewerkt aan het oplossen
van de problematische schulden van de betrokkene.

De beloning voor bewinden met problematische schulden verhogen

Deze beleidsoptie komt tegemoet aan het signaal van bewindvoerders dat zij onvoldoende
tijd hebben voor schuldenbewinden. Belangrijk om hierbij op te merken is dat op schuldenbewinden
op dit moment al een aangepast, hoger tarief van toepassing is. Bewindvoerders geven
desondanks aan dat dit tarief niet toereikend is gezien o.a. de grotere complexiteit
van de casuïstiek. De onderzoekers geven aan dat deze optie budgetneutraal zou kunnen
worden doorgevoerd, door de tarieven voor toestandsbewind te verlagen.7 Aangezien bewindvoerders hebben aangegeven dat ook het urenaantal bij toestandsbewind
ontoereikend is, lijkt een budgetneutrale aanpassing alleen haalbaar indien dat gepaard
gaat met een andere beloningsstructuur, bijvoorbeeld door inkorting van de duur van
het schuldenbewind. Hierbij is van belang dat de samenwerking tussen bewindvoerders
en gemeenten optimaal is, zodat de betrokkene ook eerder naar de gemeentelijke schuldhulpverlening
kan doorstromen vanuit het schuldenbewind.

Conclusie

Het SEO-onderzoek heeft het denken over de verschillende beleidsalternatieven voor
de financieringssystematiek en de beloning een stap verder gebracht. Het is nodig
op dit traject verder te gaan. Het kabinet pakt daarbij ten aanzien van de financieringssystematiek
en de beloning de volgende acties verder op:

1. We gaan na wat de gevolgen zijn van het laten vervallen van de grondslag problematische
schulden en/of verkwisting, en daarmee het schuldenbewind. Ook bezien we de optie
van het verkorten van het schuldenbewind al dan niet in combinatie met een looptijdonafhankelijke
vergoeding.

2. Samen met de brancheorganisaties van bewindvoerders en de VNG zoeken we naar budgetneutrale
oplossingen, zoals een hogere vergoeding het eerste jaar en het samen met gemeenten
kijken naar de taken die als onderdeel van de schuldhulpverlening door gemeenten uitgevoerd
kunnen worden.

3. We bekijken of het haalbaar is om gemeenten te compenseren door het Rijk voor eventuele
beleidsmatige wijzigingen in de beloning voor bewindvoerders.

Het kabinet zal uw Kamer halverwege 2024 verder informeren over de voortgang binnen
deze trajecten. Op 20 november jl. heeft oud-Kamerlid Kat (D66) de initiatiefnota
Meer tijd, aandacht en bescherming bij bewind gedeeld.8 Uw Kamer zal in het tweede kwartaal van dit jaar een kabinetsreactie op de initiatiefnota
ontvangen.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten