Brief regering : Opties voor deelname van het Rijk in nieuwe kerncentrales

32 645
Kernenergie

Nr. 420
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 maart 2024

Tijdens het debat van de Tweede Kamer over de Klimaatwet op 20 december 2023 heeft
het lid Erkens een motie1 ingediend die het kabinet verzocht (1) te beginnen met het proces om een staatsdeelneming
voor de uitrol van kernenergie op te zetten of aan te wijzen en (2) de Kamer in Q2
van 2024 te informeren over de voortgang en een plan en tijdlijn voor de uitwerking
van dit voorstel te delen. Ik heb in dit debat verzocht de motie aan te houden en
toegezegd dat ik in het eerste kwartaal van 2024 een nadere reactie aan de Kamer zou
sturen en een overzicht met de opties rondom een staatsdeelneming.

Appreciatie motie

Ik ben het eens met de strekking van de motie dat een deelneming van de Rijksoverheid
een realistische optie is voor de uitrol van kernenergie. Mijn appreciatie van de
motie is – met de hierna beschreven richting – dan ook «oordeel Kamer».

De motie richt zich in zijn overwegingen specifiek op de financiële overheidsdeelname. Dit is echter slechts één van de functies van een deelneming.
In deze brief zet ik uiteen waarvoor een deelneming voor de nieuwbouw van kerncentrales
nog meer zou kunnen worden ingezet.

Er zijn verschillende manieren waarop de overheid energieprojecten, in het bijzonder
kernenergie, kan ondersteunen. Een deelneming is één van de mogelijke opties. Het
proces om tot een (nieuwe) deelneming te komen zal zorgvuldig doorlopen moeten worden.
Daarbij betrek ik ook de kabinetsreactie op «Verbinding Verbroken?», de Nota Deelnemingenbeleid
2022 en de Comptabiliteitswet 2016. Dit proces kan er ook in resulteren dat er geen
deelneming komt. Ik neem al stappen om tot een besluit te komen. Hierdoor is een eventuele
deelneming op tijd operationeel voor de eerste stap in het proces waarvoor deze noodzakelijk
is: de contractering van de techniekleverancier. Uw Kamer zal bij dit proces conform
voornoemde kaders betrokken worden.

Deelnemingen bij kernenergie

Elektriciteitsproductie is in de geliberaliseerde en geprivatiseerde energiemarkt
doorgaans een activiteit van private bedrijven. De praktijk bij kernenergie blijkt
hierbij een uitzondering. Er is nu één kerncentrale in Nederland in gebruik en deze
is voor 70% in handen van decentrale overheden. Uit gesprekken met diverse private
partijen, waaronder potentiële technologieleveranciers, energiebedrijven en financiële
instellingen, blijkt dat zij een deelneming als projectorganisatie (vergunningstraject
en bouwfase) voor de nieuwbouw verwachten, omdat een stevige overheidsdeelname ook
voor deze partijen een signaal is dat de overheid serieus is en mede risico wil dragen
in het project.

In andere Europese landen is de eigenaar of exploitant van een kerncentrale in veel
gevallen een staatsbedrijf. De ervaring van de afgelopen twintig jaar in andere landen
laat zien dat de realisatie van nieuwe kerncentrales op een open energiemarkt om een
actieve rol van een overheid vraagt. De moeizame ontwikkeling van een drietal recente
gebouwde kerncentrales in Europa (Olkiluoto 3 in Finland, Flamanville 3 in Frankrijk,
Hinkley Point C in het Verenigd Koninkrijk), die wel bijna volledig door commerciële
partijen zijn ontwikkeld, heeft potentiële technologieleveranciers beperkt in hun
bereidheid of vermogen om een meerderheidsaandeel in een nieuwbouwproject te nemen.
Deze terughoudendheid betreft de bouwfase, omdat vanaf de ingebruikname het marktrisico
juist kleiner is.

Meer recente kernenergieprojecten worden dan ook gekenmerkt door een grotere rol van
de overheid, vaak in de vorm van een deelneming. Zo heeft de Britse overheid een substantieel
aandeel in de projectorganisatie van Sizewell C. Het project Dukovany 5 in Tsjechië
wordt ontwikkeld door een dochteronderneming van ČEZ waarvan het merendeel van de
aandelen in handen is van de nationale overheid. In Polen is PEJ verantwoordelijk
voor de ontwikkeling en bouw van kerncentrales en is geheel eigendom van de Poolse
staat. De actieve rol van de nationale overheid in deze projecten beoogt extra financiële
middelen aan te trekken. Dit is bijvoorbeeld de inzet bij het project Sizewell C in
het Verenigd Koninkrijk. Samenvattend is het beeld uit de internationale ervaring
dat private partijen betrokkenheid van de overheid verwachten om met vertrouwen in
deze projecten met zeer lange looptijd een rol te vervullen.

Ik vind het op basis hiervan voor de hand liggen dat het Rijk een deelneming onderzoekt.
Hierbij is al duidelijk geworden dat de eerste en belangrijkste taak bij de opbouw
van de organisatie het aantrekken van het juiste personeel is, ongeacht de juridische
vorm. Om deze reden ben ik al begonnen met het zoeken naar geschikt personeel. Zo
kan ik een goed team samenstellen nog voordat er een keuze gemaakt wordt hoe de juridische
verantwoordelijkheid wordt ingevuld.

Opbouw van de projectorganisatie

Hiermee handel ik in overeenstemming met de aangehouden motie van het lid Erkens die
aanspoort tot het maken en behouden van tempo bij dit proces. Om tempo te maken onderscheid
ik voor wat betreft een deelneming de volgende stappen:

1) Projectteam samenstellen met juiste expertise, uitgroeiend tot een nucleaire projectorganisatie.

2) Oprichten organisatie met eigen juridische status, financiering en mandaat om contracten
te sluiten met leveranciers.

3) Aanbesteding, contractering, vergunning en bouw.

4) Kerncentrale operationeel.

Elk van deze stappen licht ik hieronder toe.

1 Projectorganisatie

De eerste prioriteit is om de expertise te organiseren zodat de aanbesteding inhoudelijk
voorbereid wordt. Dit is moeilijk omdat er weinig mensen met ervaring met techniekselectie
en bouw zijn – er zijn immers weinig nucleaire projecten in de recente historie geweest.
De formele structuur waarin dit personeel komt te werken, is pas bij de contractering
van de techniekleverancier van belang. Hierom richt ik nu al binnen mijn ministerie
een projectorganisatie in waarin deskundigen op het gebied van grote infrastructurele
projecten en specifiek op het gebied van nucleaire energie worden samengebracht. Al
in deze fase is ook de betrokkenheid van een exploitant (operator) nodig, om ook het
perspectief van de gebruiker in te brengen. Dit is mede de reden dat ik met de huidige
exploitant van de kerncentrale een overeenkomst heb gesloten tot kennisdeling, zodat
deze kennis al vroeg kan worden ingebracht. Hiermee zorg ik ervoor dat de kennisopbouw
in het team zodanig is dat hierop voortgebouwd kan worden bij de voorbereiding voor
de vergunningaanvraag bij de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
ANVS. Dit helpt bij het efficiënt laten verlopen van het proces.

2 Organisatie met eigen mandaat voor contractering

De contractering van de techniekleverancier kan alleen uitgevoerd worden door een
projectorganisatie met voldoende middelen, mandaat en een eigen juridische status.
Een voor de hand liggende optie is dat deze organisatie een deelneming van het Rijk
is. De aanbesteding kan ook door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat worden
gedaan, waarna de projectorganisatie het resulterende contract aangaat.

Een deelneming als projectorganisatie is in overeenstemming met de strekking van de
motie Erkens. Voordat het kabinet overgaat tot de oprichting van een dergelijke deelneming
wil het kabinet de afweging hierover zorgvuldig maken, mede aan de hand van het kader
van de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 20222, het kabinetsstandpunt over «Verbinding Verbroken?» en de Comptabiliteitswet 2016.
Hierbij is er een belangrijke afweging of in plaats van een deelneming van het Rijk
een privaat bedrijf de projectorganisatie wordt. De kern van deze afweging betreft
de «contracteerbaarheid» van het publieke belang. De verantwoordelijkheid voor de
bouw van de kerncentrales, de levering van de benodigde technologie en de uiteindelijke
levering van elektriciteit (exploitatie) zijn immers in beginsel contracteerbaar bij
een privaat bedrijf.

De oprichting van een deelneming door het Rijk behoeft een goede onderbouwing. In
de eerste plaats van het overheidsingrijpen als zodanig, maar ook specifiek van de
noodzaak van, of doorslaggevende voorkeur voor de inzet van een deelneming in plaats
van een ander beleidsinstrument. De besluitvorming hierover vindt plaats in de ministerraad,
en in overeenstemming met de procedureel vereiste voorhang is ook instemming van beide
Kamers vereist.

Er zijn meerdere opties voor de deelneming. Een staatsdeelneming is formeel eigendom
van het Ministerie van Financiën. De zogenoemde splitsing tussen enerzijds transport
en distributie van elektriciteit en anderzijds productie, levering en handel houdt
in dat een bedrijf of aandeelhouder geen belang in beide mag hebben. Het Ministerie
van Financiën is (indirect) eigenaar van het hoogspanningssysteem van TenneT TSO en
van Stedin, dus eigendom van een kerncentrale is niet mogelijk. Naast de optie van
de staatsdeelneming staat de «beleidsdeelneming» die eigendom is van een vakministerie.
Een beleidsdeelneming zou wel een mogelijkheid zijn. Een deelneming kan op drie manieren
tot stand komen: door de koop van een bestaand bedrijf, door de oprichting van een
nieuw bedrijf of een bestaande deelneming kan additionele taken krijgen. De afweging
tussen deze opties wil ik weloverwogen maken.

Het realiseren van een financieel gezond bedrijf hangt voorts af van het financieringsmodel.
Ik ben een marktconsultatie gestart naar onder andere de financiering van kerncentrales.
Deze consultatie is inmiddels ver gevorderd. De resultaten beschrijven opties voor
het financiële steunpakket van de overheid en zullen daardoor van belang zijn voor
een eventuele deelneming. Dit pakket moet voldoen aan Europese staatssteunvereisten.
Voorts dienen risico’s goed geïnventariseerd te worden en een governanceplan geschreven
te worden. Een financiering van een beleidsdeelneming is vergelijkbaar die van een
private projectorganisatie. De financiering van beide bestaat immers uit risicodragend
kapitaal, een aanvullende lening, en een financieel steunpakket van de overheid. De
keuze voor een deelneming is dan ook niet gebaseerd op de financiering maar vooral
op het vertrouwen dat partijen krijgen door de intensieve betrokkenheid van de overheid.

3 Vergunnings- en bouwfase

Zodra de projectorganisatie operationeel is kan deze het contract met de private technologieleveranciers
en bouwbedrijven als onderaannemers, voor de bouw van de centrales aangaan. De organisatie
moet op een verantwoorde wijze in overleg gaan met de regionale belanghebbenden, het
contract met leveranciers aangaan en een vergunning verkrijgen. Een organisatie is
hiertoe in staat als zij deskundig is, over voldoende nucleaire kennis beschikt en
de financiering van het project op orde heeft. De feitelijke contractering van de
bouw is een volgend moment van besluitvorming. De rol van het Rijk in dit besluit
via zijn betrokkenheid bij de projectorganisatie en het financiële steunpakket zal
groot zijn.

4 Exploitatiefase

Na de oplevering van de kerncentrales ontstaat er een nieuwe situatie. De organisatie
die de exploitatie op zich neemt, is gaande het bouwproject gegroeid en neemt naadloos
de kerncentrale na oplevering over en in gebruik. De economische waarde van de centrales
zal dan duidelijker zijn en de risico’s zijn dan naar verwachting sterk afgenomen
ten opzichte van de ontwikkelings- en bouwfase. Het is daardoor goed denkbaar dat
er voor deze fase meer interesse van private bedrijven is om eigendom te verwerven
of de exploitatie over te nemen. Als het Rijk via een deelneming eigenaar of mede-eigenaar
is, wordt in deze nieuwe situatie periodiek afgewogen aan de hand van de nota Deelnemingenbeleid
Rijk 2022, of het aandeelhouderschap de meest effectieve vorm van het borgen van de
exploitatie van kernenergie in de Nederlandse energiemarkt is.

Tot slot

Ik zal uw Kamer aan het einde van het tweede kwartaal een brief sturen over de uitkomsten
van de marktconsultatie, waarin ook de mogelijkheid van deelneming aan de orde is.
Ik zet intussen al stappen in het samenstellen van de projectorganisatie omdat deze
in elk scenario nodig is. Ik blijf hierdoor in overeenstemming met het doel van de
motie tempo maken.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten