Brief regering : Basiskwaliteitsniveau spoor

Nr. 1184
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 maart 2024

Het spoor verbindt. Het zorgt ervoor dat we ons naar werk, school, zorg, familie en
sociale activiteiten kunnen verplaatsen. Met het spoor worden ook goederen van A naar
B vervoerd binnen Nederland en naar het Europese achterland. Het vervoer per spoor
draagt bij aan de verduurzaming van Nederland. Samen met het wegennet en de vaarwegen
vormt het spoornetwerk de basis van een welvarend Nederland. Samen met ProRail zetten
we daarom alles op alles om een veilig, stabiel en robuust spoornetwerk te garanderen.
Elke dag weer.

Het instandhouden van het Nederlandse spoornetwerk wordt een steeds grotere opgave.
Dat komt doordat een groot deel van de spoorinfrastructuur gedurende de vorige eeuw
is aangelegd, waardoor er in de komende jaren in toenemende mate vernieuwing van de
infrastructuur nodig is. Sindsdien wordt het netwerk steeds intensiever gebruikt.
Vanwege de verwachte groei van reizigers en goederen op het spoor zal het naar verwachting
alleen maar drukker worden, met de bijbehorende belasting voor de infrastructuur.
De kosten voor exploitatie, onderhoud en vernieuwing nemen door intensiever gebruik,
duurdere materialen en hogere lonen toe. Deze uitdaging wordt in praktische zin versterkt
door krapte op de arbeidsmarkt.

We zien daarnaast dat de eisen aan de infrastructuur zich blijven ontwikkelen. Bijvoorbeeld
op het gebied van veiligheid op en rondom het spoor (zoals brandblusvoorzieningen),
veilig en gezond werken aan het spoor (zoals kwartsloze ballast) en de toepassing
van flora- en faunawetgeving (zoals bermonderhoud en gravende dieren). Ook wordt meer
en meer duidelijk welke impact het veranderende klimaat heeft op bijvoorbeeld de baanstabiliteit.
Voorts vraagt de noodzaak tot verduurzaming en schoon en emissieloos bouwen om een
andere en soms duurdere manier van werken. Dit alles vergt een meer toekomstbestendige
invulling van de instandhouding van het spoor en een herijking van de kaders.

Eerdere kabinetten hebben op verschillende momenten extra middelen voor instandhouding
vrijgemaakt. In de afgelopen jaren heeft ProRail daarmee de instandhoudingswerkzaamheden
geleidelijk opgevoerd. Ook in het coalitieakkoord van het huidige kabinet zijn structureel
extra middelen vrijgemaakt voor de instandhouding van onze netwerken (structureel
€ 1,5 miljard per jaar). Met de aanvullende middelen uit het coalitieakkoord wordt
meer onderhoud aan en vernieuwing van het spoor gerealiseerd. Omdat gelijktijdig de
instandhoudingsopgave groter wordt, wil ik zorgen dat deze middelen zo goed mogelijk
worden besteed. Daarom herijk en valideer ik de instandhoudingskosten op het spoor
elke vier jaar. Uit de laatste herijking1 blijkt dat de instandhoudingskosten op het spoor in de komende jaren hoger zijn en
meer toenemen dan een aantal jaar geleden bij de vorige herijking werd geraamd.

De betaalbaarheid en maakbaarheid van ons spoornetwerk is met dit alles een uitdaging.
Er zijn keuzes nodig om ook langjarig de opgave en het budget met elkaar in balans
te houden. Besluitvorming hierover is nodig, zodat ProRail voor de zomer duidelijkheid
heeft over de kaders voor de meerjarige programmering van werkzaamheden. Zo’n meerjarige
programmering biedt naast voorspelbaarheid voor alle partijen ook mogelijkheden voor
efficiënter werken. Binnen de kaders van de demissionaire status van het kabinet,
bestaat de noodzaak om duidelijkheid te bieden aan ProRail, om te voorkomen dat noodzakelijk
onderhoud of vernieuwing van het spoor stil komt te liggen.

Tegen deze achtergrond heb ik samen met ProRail een denkrichting voor een basiskwaliteitsniveau
spoor (hierna: BKN spoor) voor de spoorinfrastructuur vanaf 2026 uitgewerkt. Dit is
een stabiel, langjarig en robuust onderhoudsniveau van het Nederlandse spoor, zoals
dat ook voor de netwerken van Rijkswaterstaat (hierna: RWS) is uitgewerkt.2 De gevolgde aanpak bij de totstandkoming van het BKN spoor is vergelijkbaar met het
basiskwaliteitsniveau voor de RWS-netwerken. Net als bij de RWS-netwerken is het uitgangspunt
bij het BKN spoor een efficiënte en duurzame instandhoudingsinzet, die haalbaar en
maakbaar is en past binnen de beschikbare budgetten, waarbij een constructief veilig
en betrouwbaar spoornetwerk onverminderd wordt geborgd. Zo biedt het BKN spoor langjarige
duidelijkheid over de basiskwaliteit in het hele land en creëert het daarmee voorspelbaarheid
richting ProRail, aannemers en vervoerders. ProRail stuurt hierbij integraal op exploitatie,
onderhoud en vernieuwing (vervanging en renovatie), met bijbehorende budgetreeks.
Deze integrale sturingsafspraken op het gebied van instandhouding worden bij Rijkswaterstaat
per 1 januari 2024 op gelijksoortige wijze toegepast.

Het basiskwaliteitsniveau van het Nederlandse spoornetwerk

Het Nederlandse spoornetwerk omvat ruim 7.000 kilometer rails, ca. 11.600 seinen,
ca. 2.300 overwegen, ruim 6.000 wissels en bijna 400 stations. De voornaamste functie
van dit netwerk is het snel, veilig en comfortabel kunnen vervoeren van reizigers
en goederen. Het Nederlandse spoor is in vergelijking met andere landen om ons heen
een zeer dicht en intensief bereden netwerk. Kenmerkend voor het spoor is daarnaast
dat de infrastructuur en het vervoer daarop niet los van elkaar gezien kunnen worden,
maar een geïntegreerd systeem vormen. Keuzes die gemaakt worden in de infrastructuur
werken door in het vervoer en komen uiteindelijk ook bij reizigers en verladers terecht.
Dat moet daarom ook in die gehele context meegewogen worden.

Het is belangrijk dat het spoor beschikbaar is. Dat houdt onder meer in dat de spoorse
assets (zoals baanlichamen, sporen, bruggen, tunnels, wissels en overwegen) constructief
veilig en berijdbaar zijn en dat deze binnen de wettelijke kaders worden onderhouden
voor het gewicht en de snelheid van treinen waar het spoor op ontworpen is. Daarnaast
zijn systemen nodig voor energievoorziening, treinbeveiliging, communicatie en ICT.
Zonder deze systemen staan de treinen stil. Ook zijn voorzieningen nodig op stations
zoals perrons, (rol)trappen, liften en loopruimte en systemen voor reisinformatie.
Toegankelijkheid vind ik hierbij randvoorwaardelijk. Daarnaast is het noodzakelijk
dat de beschikbare capaciteit op het spoor goed wordt verdeeld en het verkeer op het
spoor wordt geleid. Dat zijn wettelijke taken die ProRail uitvoert.

Het kabinet wil dat de vervoerders op het Nederlandse spoor goede prestaties leveren.
Een goed onderhouden infrastructuur draagt bij aan het leveren van goede vervoersprestaties.
Dat geldt ook voor het faciliteren van een goede en veilige doorstroming van reizigers
en goederen. Daarvoor is onder andere incidentenbestrijding nodig, net als data voor
reisinformatie. Als de basiskwaliteit op het spoor niet is geborgd, is er een risico
dat de vervoersprestaties onvoorspelbaar worden en omlaag gaan. Dat wil ik zo veel
mogelijk voorkomen.

Voor de instandhouding van het Nederlandse spoornetwerk worden, gegeven het bovenstaande,
diverse activiteiten uitgevoerd. Dit gaat onder andere om inspecties, dagelijks kleinschalig
onderhoud, periodiek groot onderhoud en vervangingen, schoonmaak en incidenteel herstel.
Op het spoor is weinig sprake van ongepland uitgesteld of achterstallig onderhoud.
Het Rotterdamse havengebied, waar veel goederenvervoerders gebruik van maken, is hierop
een belangrijke uitzondering3. Mijn doel is om achterstallig onderhoud in de Rotterdamse haven weg te werken en
om te voorkomen dat in de toekomst ongepland uitgesteld onderhoud gaat ontstaan. Binnen
het spoorse domein liggen er op dit moment geen aanleg- of instandhoudingsprojecten
stil door stikstofproblematiek.

Denkrichtingen voor maatregelen

Zoals eerder aangegeven, vragen de instandhoudingsbehoefte, beschikbare capaciteit
op het spoor, de beschikbaarheid van personeel en de middelen op de begroting om een
nieuwe balans. Omdat de onderhoudswerkzaamheden op het spoor in de komende periode
toe zullen nemen en de kosten voor instandhouding stijgen, zijn er keuzes nodig om
budget en prestaties meer in evenwicht te brengen en de voorspelbaarheid te vergroten.

Alles overwegende voorzie ik onder meer de volgende maatregelen:

• Efficiëntere uitvoering. Samen met ProRail bezie ik de mogelijkheden voor een efficiëntere inzet van mensen
en capaciteit voor werkzaamheden. Dit geldt zowel voor ProRail als haar samenwerking
met de markt. Dit resulteert er onder andere in dat de komende jaren meer werkzaamheden
overdag worden uitgevoerd en werkzaamheden meer gespreid over het jaar plaatsvinden.
Dit sluit aan bij een ontwikkeling die al in 2017 met alle bij het spoor betrokken
partijen is ingezet om de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van het spoor op de langere
termijn te borgen, het werken aan het spoor in tijden van arbeidsmarktkrapte aantrekkelijker
te maken en de kosten van instandhouding omlaag te brengen. We nemen de veranderde
reispatronen na de coronapandemie mee in beschouwing. Desondanks zal naar verwachting
overdag en buiten de vakantieperiodes meer hinder op het spoor kunnen ontstaan. Uiteraard
zal ProRail over werkzaamheden zoals gebruikelijk goed afstemmen en communiceren met
vervoerders, verladers en reizigers. Ook stemmen ProRail en Rijkswaterstaat hun werkzaamheden
zo goed mogelijk op elkaar af.4

• Gerichte keuzes in maatschappelijke ambities en ontwikkelingen. Klimaatneutrale en circulaire infrastructuurprojecten en schoon en emissieloos bouwen
zijn belangrijke doelen in het BKN spoor. Aanvullende duurzaamheidsambities, zoals
het vergroenen van grijs oppervlak en het bevorderen van biodiversiteit rond het spoor,
kunnen nu niet onder de basiskwaliteit opgenomen worden. Daarnaast bezie ik voor een
ontwikkeling als klimaatadaptatieve infrastructuur nog wat passend is om op te nemen
in het BKN spoor.

• Kritisch afwegen beheer en onderhoud van stations. Stations in Nederland zijn over het algemeen van een hoog voorzieningen- en kwaliteitsniveau.
De middelen voor instandhouding dragen daar voor een deel aan bij. De stations behouden
hun reguliere schoonmaak en blijven onverminderd toegankelijk voor iedereen, maar
de optimale frequentie van de periodieke constructieve schoonmaak zal opnieuw worden
bezien. Onderhoud van ongebruikte fietsenstallingen wordt afgeschaald.

• Kritisch afwegen wisselverwarming. Het klimaat verandert en het gemiddelde aantal winterse dagen neemt af. Daardoor
ontstaat op termijn een lagere behoefte aan wisselverwarming. Waar de wisselverwarming
vervangen moet worden, zal kritisch worden afgewogen of deze essentieel is om bij
winters weer een betrouwbare dienstregeling te kunnen rijden. Dit kan betekenen dat
de dienstregeling bij winterweer eerder zal overgaan op een landelijk uitgedunde dienstregeling.
Door vooraf kenbaar te maken dat de dienstregeling «uitgedund» wordt, kunnen gebruikers
van het spoor zich hierop voorbereiden.

Met de hierboven geschetste denkrichtingen bieden we een goede basiskwaliteit van
onze spoorinfrastructuur. Er resteert vanaf 2026 een budgettaire opgave waarvoor ik
oplossingen in kaart breng binnen de budgettaire kaders van het Mobiliteitsfonds.
Daarbij zijn keuzes als een schuif van aanleg naar instandhouding niet uit te sluiten.
In de komende periode maak ik deze dekkingsopties verder concreet.

Onderzoeken voor instandhouding op de lange termijn

In de komende periode zal ik samen met ProRail langs een aantal denklijnen onderzoeken
hoe de doelmatigheid van de instandhouding op de langere termijn (vanaf 2030) verder
kan worden verbeterd:

• Allereerst onderzoeken we hoe differentiatie in het netwerk kan bijdragen aan lagere
instandhoudingskosten. Differentiatie in het netwerk betekent dat er binnen de ruimte
die TEN-T biedt, verschillende eisen aan de spoorse assets worden gesteld, afhankelijk
van het gebruik. Daarbij zal ook rekening gehouden worden met de eisen die militaire
mobiliteit aan het netwerk stellen.

• Ook zullen we de doelmatigheidskansen van digitalisering onderzoeken. De ontwikkeling
naar 5G in de trein kan bijvoorbeeld leiden tot minder leidingen en kabels rondom
het spoor, wat het toekomstige onderhoud eenvoudiger en goedkoper maakt.

• Daarnaast zullen we onderzoeken of en hoe stations in de toekomst meer gestandaardiseerd
kunnen worden. Dat bespaart aanlegkosten, maar betekent ook dat bij vernieuwing wordt
bekeken hoe het toekomstige onderhoud van het station zo doelmatig mogelijk kan worden
ingericht.

• Tot slot onderzoeken we de effecten van een mogelijke instandhoudingsaanpak, waarbij
een baanvak voor een wat langere periode uit dienst wordt genomen en veel meer soorten
werkzaamheden in die periode in één keer worden uitgevoerd, waardoor het baanvak daarna
voor veel langere tijd zonder buitendienststellingen kan.

Maakbaarheid instandhouding

In de budgetreeksen die ProRail opstelt, is rekening gehouden met de maakbaarheid
van de opgave. ProRail werkt met een zogenaamd «masterplanproces». Daarbij maakt ProRail
haar onderhouds- en aanlegplannen voor de komende zeven jaar bekend en zoekt daarover
afstemming met de markt. Zo weten bijvoorbeeld aannemers en andere marktpartijen wat
er aankomt. De door ProRail geplande werkzaamheden zijn verwerkt in de financiële
reeksen die door PwC zijn gevalideerd en als maakbaar zijn beoordeeld, waarbij PwC
wel uitdagingen ziet onder meer vanwege de arbeidsmarktkrapte. Daarnaast maakt ProRail
geleidelijk een beweging om meer onderhoud en vernieuwing overdag uit te voeren, om
te zorgen dat de instandhoudingsopgave maakbaar is en blijft. Gegeven de verwachte
groei van het aantal treinen zijn er immers niet genoeg treinvrije periodes om de
instandhoudingsbehoefte uit te voeren.

Vervolgproces en budgettaire verwerking

Na het commissiedebat strategische keuzes bereikbaarheid van 28 maart aanstaande ga
ik in gesprek met stakeholders en gebruikers via de reguliere overleggen. Ook maak
ik in de komende periode de dekkingsopties voor de budgettaire opgave verder concreet,
inclusief de maatschappelijke effecten. Hierbij zal aandacht zijn voor de ontsluiting
van nieuwe woningbouwlocaties en voorzieningen rond het spoor, waaronder zorg- en
onderwijsinstellingen. Met deze stappen werk ik toe naar finale besluitvorming over
het BKN spoor, die voor de zomer van 2024 moet plaatsvinden. De budgettaire verwerking
kan vervolgens plaatsvinden in de ontwerpbegroting voor 2025.

Tot slot

In de komende jaren is het zaak om voortdurend de balans te bewaken tussen wat nodig,
maakbaar en mogelijk is met het BKN spoor. Ik zal dat nauwgezet monitoren. Uiteraard
wordt hiermee ruimte gehouden voor nieuwe beleidskeuzes die een volgend kabinet kan
maken.

mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat,

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen