Brief regering : Programma-aanpak Small Modular Reactors

Nr. 123
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 maart 2024

Op weg naar een klimaatneutraal Nederland in 2050 heeft het kabinet de ambitie om
de elektriciteitsproductie in ons land uiterlijk in 2035 CO2-neutraal te maken. Kernenergie kan een belangrijke bijdrage leveren aan die doelstelling.
Voor de twee nieuw te bouwen centrales heeft het kabinet gekozen voor conventionele
kerncentrales (generatie III+) omdat dit type kernreactor gebruikmaakt van bewezen techniek.1 Daarmee is dit de snelste route naar een significante bijdrage van kernenergie aan
een stabiel, CO2-neutraal en divers energiesysteem. Small Modular Reactors (SMR’s) kunnen daar mogelijk
op termijn een aanvulling op zijn.

In deze brief informeer ik uw Kamer, conform de motie van de leden Erkens (VVD) en
Bontenbal (CDA)2, over de SMR programma-aanpak. De programma-aanpak is als bijlage bij deze Kamerbrief
gevoegd. In deze brief ga ik eerst kort in op de context en mogelijke potentie van
SMR’s voor Nederland, vervolgens beschrijf ik de aanloop naar en doelstelling van
de programma-aanpak en licht ik op hoofdlijnen de verschillende programmalijnen onder
deze aanpak en de financiële implicaties daarvan toe.

Met deze programma-aanpak geef ik tevens invulling aan de motie van het lid Bontenbal
(CDA), dat het kabinet oproept een inventarisatie te doen bij de vijf industrieclusters
en de grote bedrijven daarin over hun visie op de rol van de SMR’s.3 Ook geef ik hiermee invulling aan mijn toezegging (TZ202309-057) om aandacht te besteden
aan de wensen en eisen van provincies en het Rijk en locatie-eisen met betrekking
tot SMR’s. Dit komt concreet terug in programmalijn 2 (zie hierna). Tot slot kom ik
met deze brief mijn toezegging (T03785) na om de programma-aanpak in het eerste kwartaal
aan uw Kamer te sturen.

Context en mogelijke potentie SMR’s voor Nederland

De ontwikkelingen rondom Small Modular Reactors (SMR’s) volg ik al enige tijd met
interesse. Die ontwikkelingen gaan wereldwijd snel, met landen als Canada en het Verenigd
Koninkrijk als koplopers. Ook in Nederland groeit de belangstelling voor (de toepassing
van) SMR’s vanuit het bedrijfsleven, onderzoek en lokaal bestuur. Ontwikkelaars en
initiatiefnemers van SMR’s kijken in Europa ook naar Nederland als mogelijkheid voor
de verwezenlijking van hun ontwerpen en plannen.

Uit verschillende analyses van het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA)4 en de Nuclear Energy Agency (NEA) van de Organisation for Economic Co-operation and
Development (OECD)5 blijkt dat er een grote potentie uitgaat van SMR’s als CO2-vrije energiebron, onder andere vanwege de verschillende toepassingsmogelijkheden.
Zoals in deze rapporten beschreven, kunnen SMR’s naast elektriciteitsproductie mogelijk
ook op een efficiënte manier worden ingezet voor de productie van (hoge-temperatuur)warmte
en/of waterstof en daarmee in de toekomst een rol vervullen bij de verduurzaming van
de industrie. SMR’s kunnen weersonafhankelijk energie produceren, vollast of flexibel.
Ook kunnen ze een rol spelen in de bredere lokale energievoorziening.

Aan de andere kant zijn er in de westerse wereld nog geen SMR’s gerealiseerd en is
het onzeker wanneer en tegen welke kosten SMR’s zouden kunnen worden gerealiseerd
in Nederland. Naast bouw en vergunningverlening spelen er meer aspecten een rol bij
de daadwerkelijke realisatie van een SMR. Om die reden lijkt het onwaarschijnlijk
dat SMR’s dit decennium al op grote schaal commercieel beschikbaar zullen zijn.6 Om overzicht te verschaffen in de stand van zaken in de ontwikkelingen rondom SMR’s
en de verschillende types SMR’s, heeft NRG in opdracht van het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat (EZK) begin 2023 een marktanalyse naar SMR’s uitgevoerd.7 In deze marktanalyse wordt de minimale doorlooptijd voor vergunningverlening en bouw
van een SMR op circa zeven jaar geschat, mits deze is gebaseerd op conventionele technieken en het een ontwerp betreft dat al eens
is gebouwd. Op basis van deze verwachtingen lijkt een eventuele realisatie van SMR’s
tegen 2040 in Nederland mogelijk. Leren van lessen uit het buitenland voorkomt mogelijk
first-of-a-kind problematiek in Nederland. Eventuele ontwikkelingen die mogelijk van invloed zijn
op de genoemde doorlooptijden van vergunningverlening tot bouw volg ik met interesse.

Aanloop naar een programma-aanpak op SMR’s

In het Nationaal Plan Energiesysteem 2050 wordt uitgegaan van de voorbereiding op
de mogelijke ontwikkeling en inpassing tot 7GW kernenergie, inclusief de bouw van
de twee voorgenomen conventionele centrales. Het SMR-scenario in de scenariostudie
van Witteveen en Bos (2022) laat zien dat er mogelijk ruimte is tot 14.5 GW kernenergie
in Nederland tegen 2050, afhankelijk van de kostenontwikkeling van kernenergieproductie.8

Om in te spelen op de ontwikkelingen heb ik bij de Voorjaarsbesluitvorming 2023 een
SMR-programma aangekondigd met als doel om de ontwikkeling van SMR’s die dicht tegen
de markt aan zitten, te versnellen. In juni 2023 heb ik meer zicht gekregen op de
impact van de coalitieakkoorden van de provincies. Uit verschillende provinciale coalitieakkoorden
blijkt animo voor (de realisatie van) SMR’s. Ik heb hierover ook gesproken met de
betreffende gedeputeerden. De motie van de leden Erkens en Bontenbal heeft verdere
richting gegeven aan de programma-aanpak.9 In deze motie wordt het kabinet verzocht om de programma-aanpak te laten aansluiten
bij de uitkomsten van de provinciale coalitieakkoorden. Deze motie voegt ook generatie-IV
SMR’s toe aan de programma-aanpak, daar waar dat een win-win oplevert voor de Nederlandse
maakindustrie.10 Generatie-IV SMR’s zijn SMR-ontwerpen die gebruikmaken van nieuwe, nog niet toegepaste
technieken. Dit type SMR’s staan over het algemeen verder van realisatie af.

Om beter inzicht te krijgen in de verschillende vraagstukken en behoeftes die spelen
bij de ontwikkelingen rondom SMR’s in Nederland, en in het bijzonder in de provincies,
heb ik een uitgebreide stakeholderanalyse laten uitvoeren. Er zijn verschillende gesprekken
gevoerd met medeoverheden (waaronder onder andere provincies en gemeenten), ANVS,
EPZ, kennis- en onderzoeksinstellingen, vertegenwoordigers van de Nederlandse maakindustrie,
SMR-ontwikkelaars, een netbeheerder en het afvalverwerkingsbedrijf COVRA. Daarbij
is specifiek aandacht besteed aan kennisontwikkeling met betrekking tot SMR’s en de
versterking van de toeleverende maakindustrie en waardeketen in de nucleaire sector.
Op basis van deze gesprekken en de analyse van het rapport van Berenschot in de bijlage,
heb ik de afgelopen maanden de vervolgstappen uitgewerkt in een programma-aanpak op
SMR’s. Daarbij ben ik tot de conclusie gekomen dat het op dit moment belangrijk is
om de nut en noodzaak van SMR’s in kaart te brengen, door zicht te krijgen op de mogelijke
toepassing en inpassing van SMR’s in het (regionale) energiesysteem en transportnetwerk.
Verder is het van belang om helderheid te creëren over noodzakelijke randvoorwaarden
(zoals ruimtelijk beleid) en om stakeholders – waaronder medeoverheden – te ondersteunen
in het opbouwen van kennis over en ervaring met SMR’s. Zo bereiden we ons stapsgewijs
voor op de mogelijke komst van SMR’s in Nederland, terwijl de techniek zich verder
ontwikkelt en kunnen we anticiperen op mogelijke realisatie van SMR’s in Nederland. Het formuleren van een nationale
doelstelling op SMR’s zou in navolging van voorgaande stappen een logisch onderdeel
van kabinetsbeleid kunnen zijn. Desalniettemin blijft het – met of zonder doelstellingen
– nodig om eerst de stappen uit de programma-aanpak uit te voeren. Bovendien vind
ik het gezien de demissionaire status van het kabinet op dit moment niet voor de hand
liggen om concrete doelstellingen op realisatie te ontwikkelen. Wel zorg ik er met
deze programma-aanpak voor dat een volgend kabinet voldoende toegerust is om een dergelijke
keuze eventueel wel te kunnen maken.

Doelstelling programma-aanpak

Gelet op het voorgaande, wordt de SMR programma-aanpak gericht op het anticiperen op mogelijke realisatie in Nederland en het beantwoorden van urgente vragen van stakeholders.
Het doel is om de mogelijke potentie en voorwaarden voor ontwikkeling en bouw van
SMR’s verder te concretiseren en om stakeholders in een geïnformeerde positie te brengen.
Op die manier kan in gezamenlijkheid de vooruitgang op het gebied van SMR’s worden
gevolgd en kan er adequaat op die ontwikkelingen worden ingespeeld. Met de antwoorden
en informatie die voortkomen uit deze aanpak, breng ik – in een fase waarin de techniek
zich verder ontwikkelt – de kansen en bijbehorende noodzakelijke randvoorwaarden in
kaart. Deze informatie is nodig voor de onderbouwing van een nationale visie. Omdat
generatie III+ SMR’s dichter bij realisatie staan, wordt de programma-aanpak met name gericht op
dit type SMR’s. Daar waar relevant, wordt in de programma-aanpak expliciet vermeld
dat het generatie IV reactoren betreft.

De programma-aanpak bestaat uit drie programmalijnen en wordt langs een aantal stappen
volgordelijk uitgewerkt. De twee eerste programmalijnen zorgen voor de beschikbaarheid
van de noodzakelijke informatie om op een concrete en gedetailleerde manier in programmalijn
3 een aantal beslissingen te kunnen nemen over de voorziene rol van SMR’s in Nederland.

In programmalijn 1 worden door EZK en stakeholders verschillende simulaties van het proces – of delen
daarvan – van vergunningverlening en realisatie van een SMR virtueel doorlopen. Deze
simulaties moeten op een efficiënte wijze knelpunten, kansen en risico’s inzichtelijk
maken. Daarmee is (praktische) kennisopbouw een essentieel onderdeel van deze programmalijn,
waarbij ervaring met SMR-ontwikkeling en realisatie wordt opgedaan en expertise wordt
opgebouwd door verschillende stakeholders in de nucleaire keten.

Programmalijn 2 brengt de verschillende aspecten van SMR’s in beeld. Onder deze programmalijn wordt
de potentie en mogelijke inpassing van SMR’s in het Nederlandse energiesysteem en
voor eventuele industriële toepassingen in kaart gebracht, evenals andere randvoorwaarden.
Vertrekpunt daarbij is een analyse van de regionale vraag, beginnend bij de Cluster
Energie Strategieën voor wat betreft de industriële kant. Voor wat betreft de rol
van SMR’s in regionale en lokale energiesystemen wordt aansluiting gezocht bij de
Regionale Energie Strategieën en het programma Integraal Programmeren. De programmalijnen
1 en 2 starten parallel en voorzien elkaar gedurende de looptijd van relevante informatie.

De activiteiten uit programmalijnen 1 en 2 starten medio 2024 en lopen – afhankelijk
van de precieze invulling – in ieder geval door tot medio 2025. Ik zal uw Kamer twee
keer per jaar informeren over de voortgang van de programma-aanpak en de resultaten
die volgen uit de verschillende onderzoeken, te beginnen in het derde kwartaal van
dit jaar.

Programmalijn 3 wordt gebaseerd op de eerdere twee programmalijnen. De verzamelde informatie wordt
samengebracht en de te maken keuzes en doelen verder geconcretiseerd in een visie
op SMR’s, afhankelijk van politieke voorkeuren. Het ligt voor de hand om binnen deze
programmalijn ook te kijken naar vraagstukken als techniekaanbod, afval en financiering.
Hieronder is de opbouw van de programma-aanpak visueel weergegeven.

Afbeelding 1: visuele weergave opbouw programma-aanpak

Financiële implicaties

Bij de Voorjaarsbesluitvorming 2023 is een bedrag van € 65 miljoen gereserveerd voor
het SMR-programma, tot en met 2030. Bij de EZK-begrotingsbehandeling voor 2024 is
per amendement het uitgavenbedrag voor 2024 verhoogd naar € 10 miljoen en de resterende
beschikkingsruimte volledig gereserveerd.

Ik vind het belangrijk om eerst via de programma-aanpak tot een visie op SMR’s in
Nederland te komen en het merendeel van de middelen te gebruiken bij de uitrol van
deze visie. Het beschikbare budget wordt daarom voor nu vooral ingezet voor onderzoek
en begeleiding van eerste twee lijnen van de programma-aanpak. De uitkomsten hiervan
en de visie die geformuleerd wordt binnen programmalijn 3 zullen de onderbouwing geven
om te komen tot een doelmatige allocatie van de resterende middelen van € 55 miljoen.
Over de invulling van de plannen met de € 55 miljoen wordt dus in een latere fase
besloten. De verwachting is ook dat het uitgavenbedrag van € 10 miljoen voor 2024
niet volledig benut gaat worden.

Voor 2024 voorzie ik in ieder geval de volgende uitgaven vanuit de programma-aanpak:

• Een deel van de beschikbare middelen wordt vrijgemaakt voor het aantrekken van een
externe partij voor de voorbereiding van en begeleiding bij de verschillende simulaties
en voor externe ondersteuning bij de uitvoering van de diverse onderzoeken.

• Er worden eveneens middelen vrijgemaakt voor de versterking van de kennisinfrastructuur,
met het oog op de benodigde kennisopbouw bij stakeholders. De programma-aanpak ondersteunt,
onder andere via de simulaties onder programmalijn 1, op een actieve manier medeoverheden
en andere stakeholders in de opbouw van kennis en ervaring met SMR’s. Vanuit het Klimaatfonds
zijn er eerder uitvoeringsmiddelen toegekend aan de medeoverheden.11 In deze fase worden geen aanvullende uitvoeringsmiddelen voor de provincies gealloceerd
binnen het SMR-programma. Van de medeoverheden wordt verwacht dat zij actief meewerken
aan de programma-aanpak door de inzet van personele capaciteit.

• Verder wordt aansluiting gezocht bij het Meerjarige Missiegedreven Innovatie Programma
(MMIP) Kernenergie. Dit jaar wordt een inventarisatiestudie uitgevoerd om de kennis-
en onderzoeksvragen binnen de acht prioriteitsthema’s uit het MMIP te concretiseren.
Vervolgens wordt gekeken op welke manier invulling kan worden gegeven aan de onderwerpen
Generatie III en Generatie IV SMR’s binnen het MMIP Kernenergie.

• Berenschot constateert in haar analyse dat er mogelijk andere toetsingskaders nodig
kunnen zijn voor nieuwe typen SMR’s en dat dit vraagt om investeringen in de capaciteit
van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS). De invulling
hiervan wordt in de komende periode uitgewerkt, in samenspraak met de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat.

• Tot slot worden middelen gereserveerd voor de uitvoering en verdere ontwikkeling van
het SMR-programma door het Ministerie van EZK.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten