Brief regering : Kabinetsreactie op het rapport Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel

Nr. 749
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 maart 2024

Ons stelsel voor ziekte en arbeidsongeschiktheid dient een belangrijk doel. Het moet
mensen activeren tot participatie en werkhervatting en inkomensbescherming bieden
aan mensen wanneer zij dat door ziekte of arbeidsongeschiktheid nodig hebben. Tegelijkertijd
moet het stelsel begrijpelijk, uitvoerbaar en betaalbaar zijn. Het stelsel staat onder
druk. Het stelsel is complex, het bevat hardheden en momenten waarbij een klein verschil
beslissend kan zijn voor het wel of niet ontvangen van een uitkering. Ook bevat het
stelsel prikkels die soms ongewenste of onbedoelde effecten hebben, bijvoorbeeld doordat
mensen zich zorgen maken over dat zij te maken krijgen met een terugvordering of een
financieel ongunstige wijziging naar aanleiding van een herbeoordeling en daardoor
juist niet hun volledige capaciteit benutten.1 We hebben bovendien te maken met problematiek ten aanzien van de mismatch tussen
de vraag naar en het aanbod van sociaal-medische beoordelingen. Mensen moeten hierdoor
vaak lang wachten op hun WIA-(her)beoordeling wat voor hen onzekerheid geeft over
het recht op uitkering. Om het stelsel rond ziekte en arbeidsongeschiktheid toekomstbestendig
te maken zijn fundamentele keuzes nodig.

Op 25 november 2022 heb ik daarom de Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel
(hierna: OCTAS) ingesteld om advies te geven over een toekomstbestendig arbeidsongeschiktheidsstelsel
dat uitvoerbaar, betaalbaar en uitlegbaar is voor werkzoekenden, werkenden (waaronder
zelfstandigen), werkgevers, uitvoerende organisaties en andere mensen die een beroep
(willen) doen op het stelsel. Dit stelsel moet in balans zijn op twee doelen: (1)
stimuleren van werkhervatting waar mogelijk en (2) het beschermen van inkomen waar
nodig.2

Op 9 oktober 2023 heeft OCTAS haar tussenrapport, een probleemanalyse van het huidige
arbeidsongeschiktheidsstelsel, gepubliceerd.3 Op 29 februari 2024 heeft OCTAS haar eindrapport uitgebracht. Hierin schetst OCTAS
drie verschillende varianten voor een toekomstbestendig stelsel, aangevuld met maatregelen
voor mensen zonder (recent) arbeidsverleden.

Het eindrapport van de commissie heb ik op 29 februari aan uw Kamer aangeboden. Daarbij
kondigde ik aan dat ik uw Kamer voor 20 maart zou informeren over het vervolg. Met
deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Armoedebeleid, Participatie
en Pensioenen over mijn voornemens rond het vervolg en geef ik mijn eerste reflectie
op het rapport.

Ik heb veel waardering voor de gedegen analyse die OCTAS heeft uitgevoerd in samenwerking
met ervaringsdeskundigen, experts en andere belanghebbenden. Ik ben dankbaar voor
het werk van de leden van de OCTAS en voor de bijdragen van vele belanghebbenden aan
de totstandkoming van het rapport. Het rapport biedt waardevolle inzichten die de
maatschappelijke en politieke discussie over een toekomstbestendig stelsel aanzienlijk
verder kunnen brengen. Ook biedt het rapport inzicht in mogelijke richtingen, handvatten
en inspiratie om het stelsel in de toekomst te verbeteren. Het rapport gaat helpen
om te komen tot fundamentele keuzes over de toekomst van het arbeidsongeschiktheidsstelsel.

Het voorbereiden van de benodigde informatie waarvan een nieuw kabinet gebruik kan
maken om tot keuzes te komen, is de eerste stap. In deze reactie schets ik welke stappen
ik daartoe in deze demissionaire kabinetsperiode nog van plan ben te zetten. Ook schets
ik op hoofdlijnen hoe de scenario’s van OCTAS zich verhouden tot de verschillende
knelpunten die we willen oplossen. Iedere aanpassing of hervorming van het stelsel
neemt namelijk dilemma’s en compromissen met zich mee, waar ik in mijn reflecties
nader op in ga. Om een gedegen keuze te faciliteren, gebruik ik de komende periode
om de scenario’s ambtelijk verder uit te werken. Dit doen we met inbreng van betrokken
partijen. Ik vind het van belang om deze uitwerking te doen op basis van de discussie
over de oplossingsrichtingen met uw Kamer, maatschappelijke partijen, betrokken ministeries,
UWV, werknemers- en werkgeversorganisaties en de mensen die gebruik maken van het
stelsel. Dat benoemde ik al in mijn brief waarin ik het instellen van de commissie
aankondigde.4 Het streven is om deze stap in het najaar van 2024 af te ronden. Het doel hiervan
is dat de varianten zodanig zijn uitgewerkt dat een volgend kabinet gefundeerde keuzes
kan maken en daarna snel tot actie over kan gaan.

Door de verschillende oplossingsrichtingen uit het rapport te spiegelen aan de knelpunten
in het huidige stelsel wil ik de maatschappelijke en politieke discussie voeden over
de toekomst van het stelsel van ziekte en arbeidsongeschiktheid. Het vervolg van deze
brief is als volgt opgebouwd:

1. De belangrijkste knelpunten in het huidige stelsel van ziekte en arbeidsongeschiktheid.

2. De oplossingsrichtingen van OCTAS.

3. Reflectie van het kabinet op de oplossingsrichtingen van OCTAS

A. Aanpassingen in het huidige stelsel

B. Focus op werk

C. Stelsel voor werkenden.

4. Reflectie van het kabinet op andere onderdelen van het rapport

A. Gids in het doolhof (Wajong, P-wet)

B. Re-integratie.

5. Vervolg in de huidige kabinetsperiode.

1. De belangrijkste knelpunten in het huidige stelsel van ziekte en arbeidsongeschiktheid

Voor de meeste mensen die het nodig hebben doet het stelsel rond ziekte en arbeidsongeschiktheid
wat het zou moeten doen. Het ondersteunt en activeert mensen om binnen hun mogelijkheden
het werk te hervatten en het biedt inkomensbescherming aan (ex-)werknemers die dat
wegens ziekte nodig hebben. Het verenigen van deze twee verschillende doelen – inkomensondersteuning
en bevordering van arbeidsdeelname – en betaalbaar en uitvoerbaar maakt het stelsel
waardevol, maar tegelijkertijd op dit moment complex. Het vergt een continue afweging
tussen soms tegenstrijdige doelen. In combinatie met demografische en maatschappelijke
veranderingen, zoals vergrijzing en een veranderende arbeidsmarkt heeft dit geleid
tot een aantal knelpunten in het stelsel.

De complexiteit en de knelpunten van het gehele stelsel waren voor mij aanleiding
om OCTAS in te stellen. Ik heb sinds mijn aantreden gezien dat het stelsel ingewikkeld
is, zoals ik in meerdere debatten met uw Kamer heb besproken. Ingewikkeld voor mensen
die ervan afhankelijk zijn, zoals werknemers en werkgevers. Maar ook voor de uitvoering
en voor professionals die mensen ondersteuning bieden. Het stelsel pakt voor sommige
mensen onevenredig hard uit. Er zijn momenten waarbij een klein verschil in de uitkomst
van zo’n momentopname, kan maken dat iemand wel of geen recht heeft op een uitkering.
Aanvullend zijn er hardheden geconstateerd die door bewust beleid of juist onvoorziene
gevolgen van beleid zijn veroorzaakt. Het gaat dan onder meer om situaties waarbij
de uitkomsten van een beoordeling onvoldoende begrijpelijk en uitlegbaar zijn voor
de mensen om wie het gaat. Daarnaast staat de uitvoering van het stelsel onder grote
druk. Zoals ik in mijn brief van 26 augustus 2022 heb aangegeven, liepen de wachttijden
voor sociaal-medische beoordelingen bij UWV op waardoor verzekerden te lang moeten
wachten op zekerheid en duidelijkheid.5 Er zijn al verschillende maatregelen genomen om dit te adresseren.6 Deze maatregelen laten ook resultaat zien. UWV kan meer beoordelingen uitvoeren,
maar de prognoses voor de toekomst blijven onzeker. OCTAS is gevraagd te adviseren
over structurele oplossingen, maar voor de tussenliggende periode (totdat de adviezen
van OCTAS leiden tot beleidswijzigingen) blijft het aanpakken van de mismatch een
belangrijke prioriteit. Over de stand van zaken van die aanpak informeer ik de Kamer
opnieuw voor de zomer van 2024.

In oktober 2023 presenteerde OCTAS haar probleemanalyse, waarin de hierboven geschetste
knelpunten die ik heb gesignaleerd zijn opgenomen en nader zijn uitgewerkt. De commissie
kwam tot de volgende indeling van probleemgebieden, die aansluiten bij de eerder met
uw Kamer gewisselde knelpunten uit het stelsel:

• Complexiteit: OCTAS noemt complexiteit als belangrijkste knelpunt. De complexiteit
ligt onder meer in de beoordelingssystematiek, de berekeningswijze van de uitkering,
de verrekening van inkomsten uit werk en de samenloop en stapeling van regelingen.
De huidige regelingen zijn moeilijk te begrijpen voor mensen en zij zijn soms ook
bang voor de gevolgen van werkhervatting voor hun inkomen. Bijvoorbeeld als ze door
werkhervatting of door een andere verandering een herbeoordeling krijgen en zij angstig
zijn voor wat dit betekent voor hun huidige rechten. Dit wordt ook wel als hardheden
in het stelsel omschreven.

• Succesvolle arbeidsdeelname afhankelijk van contractvorm: OCTAS stelt dat mensen met
een ziekte of arbeidsbeperking die geen werkgever hebben, in het huidige stelsel meer
moeite hebben om te participeren op de arbeidsmarkt dan werknemers met een werkgever.

• Stapeling van knelpunten bij de meest kwetsbaren: OCTAS stelde vast dat de gevolgen
van het stelsel juist voor kwetsbare mensen (mensen met de laagste inkomens, zoals
flexwerkers, werklozen en vroeggehandicapten) onevenredig complex en hard kunnen zijn.
Zij hebben te maken met onvoldoende ondersteuning bij ziekte en moeite met het vinden
van werk. Daarbij krijgt juist deze groep soms geen WIA-uitkering of een relatief
lage uitkering en moeten zij hun inkomen bij meerdere instanties verkrijgen om tot
het sociaal minimum te komen.

• De uitvoering loopt vast: de sociaal-medische beoordelingen kosten om verschillende
redenen meer tijd en het aantal beoordelingen dat UWV moet uitvoeren neemt bovendien
toe. Hierdoor zijn grote wachtrijen ontstaan. Die achterstanden zijn hardnekkig en
de maatregelen die (tijdelijk) worden genomen doen onvoldoende.

• Het stelsel werkt onvoldoende (doeltreffend): OCTAS stelt dat de doelstelling om mensen
te activeren onvoldoende uit de verf komt. Er is te weinig begeleiding in de ziekteperiode
voor mensen zonder arbeidsovereenkomst en sommige financiële prikkels hebben juist
een verlammend effect.

De door OCTAS beschreven probleemgebieden hanteer ik in het volgende hoofdstuk zoveel
mogelijk als leidraad voor mijn reflectie op de oplossingsrichtingen die OCTAS in
haar eindrapport beschrijft. Aangevuld met een eerste ruwe inschatting van de gevolgen
van de oplossingsrichtingen voor de uitgaven.

2. De oplossingsrichtingen van OCTAS

In haar rapportage heeft OCTAS drie varianten beschreven voor een toekomstbestendig
arbeidsongeschiktheidsstelsel. Deze voorstellen komen in verschillende mate en op
verschillende manieren tegemoet aan de belangrijkste knelpunten. OCTAS presenteert
deze scenario’s als pakketten. OCTAS maakt ook duidelijk inzichtelijk dat geen enkel
scenario alle knelpunten oplost. Dit vraagt een afweging en een keuze door een nieuw
kabinet.

Algemene uitgangspunten

In de taakopdracht heb ik OCTAS gevraagd om doelen en ambities op te stellen waar
een arbeidsongeschiktheidsstelsel op beoordeeld kan worden. De commissie heeft dit
vormgegeven door voorafgaand aan de beschrijving van de varianten de uitgangspunten
te benoemen die gelden voor elke variant. Het gaat om wederkerig vertrouwen, begrijpelijkheid
van rechten en plichten en een inclusieve arbeidsmarkt. Hiervoor is een goede uitvoering
cruciaal, met een begrijpelijke uitkomst van een beoordeling en ruimte voor maatwerk
voor de professional. Ook benadrukt de commissie het belang van preventie. Daarbij
gaat het om acties die zorgen dat mensen niet ziek worden of die zorgen dat mensen
snel weer aan het werk kunnen, om zo het ziekteverzuim te beperken. Hier ligt een
taak voor werkgevers, werknemers en arbodiensten. Tenslotte wijst zij ook op het belang
van betere gegevensuitwisseling en informatievoorziening tussen de betrokken partijen.
Ik deel deze uitgangspunten om een sociale zekerheidsstelsel op te baseren.

Hieronder ga ik kort in op de drie varianten die de kern van het rapport van OCTAS
vormen. Voor een volledig beeld van de alle elementen in de drie varianten verwijs
ik naar het eindrapport van OCTAS.7

A. Huidig stelsel beter

De eerste toekomstvariant die OCTAS voorstelt ziet op vereenvoudiging van het huidige
stelsel.

Dit voorstel heeft als uitgangspunt dat binnen het huidige stelsel veel goed gaat.
De uitvoering van de WIA staat echter momenteel onder grote druk en mogelijk kan de
voorgestelde vereenvoudiging het aantal knelpunten en hardheden verminderen. In deze
variant worden zowel de complexiteit als de ervaren hardheid verminderd, vooral door
het verlagen van de arbeidsongeschiktheidsdrempel van 35% naar 25% en het afschaffen
van de vervolguitkering, die gekenmerkt wordt door strenge financiële prikkels. Ook
wordt het stelsel eenvoudiger door het afschaffen van de IVA, de regeling voor volledig
en duurzaam arbeidsongeschikten. De uitkomsten van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling
worden begrijpelijker door de beoordeling van nog uit te voeren functies beter te
laten aansluiten bij de leefwereld van de mensen die het betreft. Het verschil in
uitkomst van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling tussen de hoogste en lagere inkomens
wordt verkleind, bijvoorbeeld door maximering van het referentieloon (maatmanloon).
Tot slot adviseert OCTAS om steviger in te zetten op re-integratiebegeleiding voor
zowel werkgevers als werknemers. Voor zelfstandigen komt er een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
met sociaal minimum (bijstandsniveau) als maximale uitkering en een eenvoudige wijze
van beoordelen van arbeidsongeschiktheid.

De financieringssystematiek voor werkgevers blijft macro grosso modo gelijk. Er vallen
meer uitkeringen onder de premiedifferentiatie, maar de termijn wordt verkort en het
deel van de uitkering dat eronder valt indien nodig aangepast. De uitkeringslasten
nemen in deze variant per saldo toe ten opzichte van het huidige stelsel. Afhankelijk
van de precieze invulling gaat het structureel om een aanvullend bedrag van tussen
€ 1 en 2 miljard. Bepaalde maatregelen leiden namelijk tot een hogere instroom in
de WIA. Ook de aanpassing van de wijze van het beoordelen van de arbeidsongeschiktheid
leidt tot hogere uitkeringslasten.

Reflectie

Net als OCTAS verwacht ik dat deze aanpassingen het arbeidsongeschiktheidsstelsel
duidelijker en begrijpelijker maken voor alle betrokken partijen en daarmee de complexiteit
kunnen verkleinen. De inkomenszekerheid van veel verzekerden kan worden versterkt
en de vraag naar het aantal (her-)beoordelingen kan flink afnemen, hetgeen de uitvoerbaarheid
van het stelsel ten goede zal komen.

In deze variant blijven echter de momenten met een hard onderscheid tussen wel of
geen uitkering bestaan, met mogelijk grote gevolgen voor de inkomenspositie van de
verzekerde. Het verschil in uitkomst van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling tussen
de hoogste en lagere inkomens wordt weliswaar verkleind, maar niet weggenomen. Tegelijkertijd
heeft de geschetste maximering van het maatmanloon inkomensgevolgen, net als het gewijzigde
uitkeringsregime. Deze gevolgen dienen nader uitgewerkt te worden.

Per saldo leiden de maatregelen tot fors hogere uitgaven. Of deze variant per saldo
leidt tot meer of minder arbeidsdeelname vergt nader onderzoek. Enerzijds constateer
ik dat de financiële prikkels om meer uren te werken minder kunnen worden. En dat
de verlaging van de arbeidsongeschiktheidsdrempel en de aanpassingen in de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling
in principe leiden tot hogere instroom in de WIA. Anderzijds zal de sterkere inzet
op re-integratiebegeleiding naar verwachting gunstig kunnen uitpakken voor de arbeidsdeelname
van hen die daartoe ook in staat zijn.

Ten aanzien van zelfstandigen concludeer ik dat zij, evenals in de huidige kabinetsplannen,
verplicht verzekerd worden tegen het risico van arbeidsongeschiktheid en daaruit voortvloeiend
inkomensverlies.

Wel worden een aantal afwijkende elementen geadviseerd ten opzichte van de huidige
kabinetsplannen, bijvoorbeeld over de wachttijd en de wijze van claimbeoordeling.

B. Werk staat voorop

De tweede toekomstvariant die OCTAS schetst is een vernieuwde systematiek voor het
arbeidsongeschiktheidsstelsel. In deze variant ligt de nadruk op re-integratie in
de eerste jaren na het intreden van de arbeidsbeperkingen. Als na verloop van tijd
blijkt dat werkhervatting niet haalbaar is, volgt een «arbeidsongeschiktheidseinduitkering».

Ook in deze variant zijn alle werkenden, werknemers en zelfstandigen, beschermd tegen
inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid. De initiële re-integratieuitkering start
na de wachttijd, duurt 3 tot 5 jaar en bedraagt 70% van het (gemiddelde) oude loon.
Voor zelfstandigen bedraagt de re-integratieuitkering 70% van het wettelijk minimumloon.
De focus ligt in deze periode op het bereiken van duurzame arbeidsparticipatie en
actieve ondersteuning bij werkhervatting. Ook werkgevers krijgen extra ondersteuning
bij het begeleiden van (deels) arbeidsongeschikte mensen naar werk.

Als werkhervatting na 3 tot 5 jaar onvoldoende is gelukt kan de persoon een (structurele)
«arbeidsongeschiktheidseinduitkering» aanvragen. Toekenning vindt plaats bij ontbreken
van of een substantieel verlaagde verdiencapaciteit. Deze arbeidsongeschiktheidsuitkering
duurt tot maximaal de AOW-gerechtigde leeftijd en volgt qua hoogte voor zowel werknemers
als zelfstandigen de huidige WGA-loonaanvullingsuitkering. Tijdens de «arbeidsongeschiktheidseinduitkering»
zijn er geen re-integratieverplichtingen en heeft de re-integretatieondersteuning
een facultatief karakter.

Beide uitkeringen kunnen worden gefinancierd door het heffen van gelijke premies of
premies die per werkgevers of sector variëren op basis van hoeveel werknemers arbeidsongeschikt
worden. Zelfstandigen betalen een uniforme premie.

Reflectie

Met deze variant wordt vooral in de eerste periode na ziekte beoogd werkhervatting
te stimuleren en inkomenszekerheid te bieden. Naar verwachting kunnen de ervaren complexiteit
en de hardheden gedeeltelijk worden opgelost met deze variant. Ik zie echter dat ook
in deze variant een aantal binaire momenten blijft bestaan, welke nader zullen moeten
worden uitgewerkt om de gevolgen ervan te bezien. In de nadere uitwerking zal ook
aandacht moeten zijn voor de manier waarop wordt vastgesteld of iemand onvoldoende
arbeidsvermogen heeft, zodat dit binnen de termijn van 3 tot 5 jaar is vast te stellen.
Omdat de uitvoering op een andere wijze ingericht zal moeten worden, kan over de uitvoerbaarheid
op dit moment geen indicatie worden gegeven.

De betaalbaarheid valt of staat met succesvolle werkhervatting van de mensen wie het
betreft. Deze variant is fundamenteel anders dan het huidige stelsel, waardoor een
raming van de precieze kosten zonder nadere invulling erg moeilijk is.

C. Basis voor werkenden

De derde toekomstvariant die door OCTAS is beschreven is een uitwerking van de al
vaker genoemde variant om werkenden – door OCTAS vertaald als werkenden in loondienst
en zelfstandig ondernemers – in de basis gelijk te behandelen middels een basisverzekering.
Beoogd wordt iedereen op dezelfde regeling te laten terugvallen en de verschillen
op de arbeidsmarkt te verkleinen.

Ook in deze variant zijn alle werkenden, werknemers en zelfstandigen, verzekerd tegen
inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid. De beoordeling van de arbeidsongeschiktheid,
wachttijd en re-integratie zijn ook voor alle verzekerden hetzelfde. De financiering
van de uitkering kan worden bekostigd middels gelijke premies van alle werkenden.

De publiek verplichte basisverzekering wordt voor werknemers aangevuld door een aanvullende
verplichte verzekering van de werkgever. De totale uitkering (basis plus aanvulling)
bedraagt dan 70% van het gemiddelde oude loon vermenigvuldigd met het arbeidsongeschiktheidspercentage.
Werkgevers kunnen voor het aanvullende deel eigenrisicodrager worden. Zelfstandigen
kunnen ervoor kiezen zich op de private markt aanvullend te verzekeren.

Reflectie

OCTAS beoogt met deze variant de verschillen tussen arbeidsvormen te verkleinen en
het aantal aanvullende uitkeringen te beperken. Ik verwacht dat het tegemoet komt
aan het verkleinen een aantal hardheden in het stelsel. De effecten op arbeidsdeelname
zullen nader uitgewerkt moet worden, evenals de financiële gevolgen, de uitvoerbaarheid
en of dit wel leidt tot vereenvoudiging. Doordat een deel van de voorstellen uit de
eerste variant ook in deze variant door OCTAS wordt voorgesteld, geldt ook voor deze
variant dat de uitkeringslasten hoger zullen zijn dan die van het huidige stelsel.

Overkoepelend

Uit de varianten en mijn reflecties daarop blijkt duidelijk: er is bijna altijd sprake
van dilemma’s of compromissen. Bovendien zijn de dilemma’s en compromissen op basis
van de varianten van OCTAS nog niet in omvang (financieel of anderszins) in beeld
gebracht. Ter illustratie: een keuze voor meer inkomenszekerheid met minder harde
stimulansen leidt in principe tot minder arbeidsdeelname en hogere uitkeringslasten.
Daar kan iets tegenovergesteld worden om werkhervatting te stimuleren, maar dat vergt
dan in principe weer meer van de uitvoering, met hogere uitvoeringslasten tot gevolg.
En een stelsel dat meer mensen verzekert tegen de gevolgen van arbeidsongeschiktheid
kan gelijkere uitkomsten bieden, maar tegelijkertijd minder gericht zijn en daardoor
minder doeltreffend op een of beide hoofddoelen (participatiebevordering en inkomensondersteuning).
Kortom, dit vraagt om nadere uitwerking en daarna om heldere keuzes en een goed beeld
van wat de consequenties van die keuzes zijn.

3. Reflectie van het kabinet op voorstellen voor het stelsel voor mensen zonder recent
arbeidsverleden

Naast het schetsen van de hierboven genoemde scenario’s gaat de commissie in op het
stelsel voor mensen die geen of een beperkt arbeidsvermogen hebben, die aanspraak
maken op de Wajong of de Participatiewet, zoals mensen zonder (recent) arbeidsverleden
of vroeggehandicapten. De probleemanalyse van OCTAS laat zien dat het nu ingerichte
stelsel voor deze mensen niet altijd doet waarvoor het bedoeld is. Ook laat het zien
dat regelingen complex zijn voor mensen die hierop zijn aangewezen en voor hun werkgevers.

OCTAS signaleert dat er een grote groep mensen binnen de Participatiewet is die geen
of beperkt arbeidsvermogen heeft en stelt dat deze wet voor deze groep niet passend
is. De commissie heeft geen betaalbare, uitlegbare en uitvoerbare variant gevonden
om een oplossing te bieden voor deze mensen. Dit illustreert dat er niet een alomvattende
oplossing is die alle knelpunten wegneemt. Ook stelt de commissie dat het uitvoeren
van de voorstellen verdere uitvoeringscapaciteit, financiële middelen en kennis vraagt.

OCTAS adviseert om voorlopig het huidige stelsel te behouden en voor de Participatiewet
te onderzoeken hoe deze passender ingericht kan worden voor de groep mensen die geen
of een beperkt arbeidsvermogen hebben. De commissie stelt dat UWV en gemeenten meer
ondersteuning moeten bieden, onafhankelijk van waar iemand woont, over hoe (re-integratie)ondersteuning
werkt en waar mensen recht op hebben. De expertise en mogelijkheden van sociaal ontwikkelbedrijven
en sociale ondernemingen kunnen beter worden benut. Extra financiering dient beschikbaar
te worden gesteld voor gemeenten, om hen in staat te stellen om meer arbeids(ontwikkel)plaatsen
te creëren, aldus OCTAS. Ook stelt de commissie voor om bijverdienen ruimer toe te
staan dan nu het geval is en dat gemeenten zorg dragen dat bijverdiensten niet leiden
tot het verspelen van het recht op toeslagen en hiermee gepaard gaande terugvorderingen.
Tot slot adviseert OCTAS om werkgevers meer dan nu te compenseren voor de begeleidingskosten
die zij maken en hiervoor subsidie beschikbaar te stellen.

Reflectie

De bevindingen in het tussen- en eindrapport zijn herkenbaar en relevant voor de toekomst
van het stelsel. De complexiteit in het huidige stelsel is in de afgelopen decennia
stapsgewijs ontstaan. Op dit moment zien we dat in het huidige stelsel niet iedereen
voldoende wordt ondersteund en dat de complexiteit ervoor zorgt dat er mensen in de
knel komen. Met het traject Participatiewet in Balans werkt het kabinet reeds aan
voorstellen om knelpunten die mensen ondervinden weg te nemen. Het voorstel van de
commissie om bijverdienen ruimer toe te staan dan nu het geval is, wordt reeds opgepakt
in spoor 1 van het programma Participatiewet in balans. Dit wetsvoorstel ligt momenteel
voor advisering bij de Raad van State. Ook heeft de Minister voor Armoedebeleid, Participatie
en Pensioenen met het Breed Offensief maatregelen getroffen die vereenvoudigingen
beogen voor werkgevers om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen en om
het voor mensen met een beperking aantrekkelijker te maken om (meer) te gaan werken.8 Het advies van OCTAS om te onderzoeken of de Participatiewet passend gemaakt kan
worden voor de groep mensen die geen of een beperkt arbeidsvermogen heeft, neemt het
kabinet ter harte. Het zal uitdrukkelijke aandacht hebben in de herziening van de
Participatiewet, die op dit moment wordt voorbereid binnen «spoor 2» van het programma
Participatiewet in balans.

Ook vind ik het belangrijk dat bij de verdere uitwerking van de varianten voor het
arbeidsongeschiktheidsstelsel, aandacht is voor de samenhang en wisselwerking met
de Participatiewet.

Bij de uitwerking van de verschillende varianten van een nieuw arbeidsongeschiktheidsstelsel
zal tevens aandacht zijn voor de gevolgen voor de Participatiewet, omdat keuzes effect
kunnen hebben op het beroep op deze wet. OCTAS heeft verder aanbevolen dat UWV een
overdrachtsdossier maakt voor gemeenten om re-integratie te bevorderen. UWV is in
oktober 2023 gestart met een pilot om cliënten met een afgewezen Wajong 2015 aanvraag
over te dragen aan de gemeente, zodat deze mensen niet tussen wal en schip vallen.
UWV draagt informatie over aan de gemeente om te helpen bij de re-integratie naar
werk. Het ministerie is voornemens om met UWV te bezien hoe verdere invulling gegeven
kan worden aan deze en de andere aanbevelingen die de Wajong betreffen.

4. Vervolg in de huidige kabinetsperiode

Gegeven de urgentie van de knelpunten die we in het huidige stelsel zien, is het van
groot belang dat een volgend kabinet zo goed en zo snel mogelijk in staat wordt gesteld
om te komen tot een overweging met betrekking tot de voorgestelde scenario’s.

Met de aanbevelingen en scenario's die OCTAS heeft uitgewerkt, ligt er een basis die,
na verdere uitwerking, gaat helpen om een volgend kabinet te voorzien van de benodigde
informatie om fundamentele keuzes te overwegen. Het rapport nodigt uit om verder dan
het huidige stelsel te kijken en laat zien dat iedere variant zowel voor- als nadelen
kent. Dat geeft de commissie in haar beschouwende hoofdstukken aan. De precieze consequenties
van deze varianten dienen echter nog preciezer uitgewerkt te worden. Uiteindelijk
zijn de keuzes die gemaakt moeten worden fundamentele en politieke keuzes over de
waarden waarop we een toekomstig stelsel willen stoelen.

Als eerste stap laat ik de komende periode deze varianten ambtelijk verder uitwerken.
Dit geldt ook voor de aanbevelingen over het aanbrengen van verbeteringen in de Wajong
en de Participatiewet en de samenloop met toeslagen en fiscaliteit. Ik vraag mijn
departement dit te doen met inbreng van uitvoerders, betrokken departementen, medeoverheden,
werknemers- en werkgeversorganisaties, de mensen die gebruik maken van het stelsel
en andere belanghebbenden. Het is belangrijk om de gevolgen van een keuze voor een
van deze varianten goed in beeld te krijgen. Dat is van groot belang, zowel voor burgers,
als voor bedrijven en voor de uitvoering. Wat betekenen de varianten voor hun inkomenspositie,
regeldruk, mentale en fysieke gezondheid, denk- en doenvermogen en vertrouwen in overheidsinstanties?
Wat betekenen de varianten voor de huidige mismatch tussen de vraag naar en het aanbod
van sociaal-medische beoordelingen? Wat betekenen de varianten voor de kwaliteit van
de re-integratieondersteuning en hoe is die kwaliteit te borgen?

Belangrijk is ook om nader te duiden wat de varianten betekenen voor de betaalbaarheid,
zowel vanuit het perspectief van burgers en bedrijven als vanuit de overheidsfinanciën.
Dat geldt ook voor de gevolgen voor de arbeidsmarkt, waaronder wat de varianten betekenen
voor activering en voor de arbeidsparticipatie. Bovendien moet de uitvoerbaarheid
van de varianten en de andere oplossingsrichtingen verder worden onderzocht om te
bereiken dat keuzes ook voor de toekomst robuust zijn.

Deze nadere uitwerking zal ik doen met inbreng van alle belanghebbenden in het stelsel,
zoals verzekerden en specifiek uitkeringsgerechtigden, werknemers- en werkgeversorganisaties,
uitvoerders, medeoverheden, bedrijfs- en verzekeringsartsen, andere professionals
en belangenbehartigers. Ook sociale partners betrekken we in het maatschappelijke
gesprek dat de komende periode gevoerd moet worden over de scenario's van OCTAS. Met
de SER voer ik het gesprek over de rol die zij speelt bij toekomstige keuzes over
de toekomst van het arbeidsongeschiktheidsstelsel.

Ik streef er naar dat de ambtelijke uitwerking in het najaar van 2024 gereed is. Gegeven
de demissionaire status van het kabinet is mijn streven om een uitwerking te maken
die een volgend kabinet in staat stelt politieke keuzes te maken, passend bij de kaders
die het stelt. Dat vraagt dus om een uitwerking op basis waarvan diverse keuzes gemaakt
kunnen worden, passend bij verschillende politieke kaders. In het najaar zullen we
ook de Kamer informeren over de stand van zaken. Daarbij is het van belang de toekomstige
keuzes te bezien in de bredere context en ontwikkelingen op de lange termijn zoals
vergrijzing, ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en digitalisering.

Ik realiseer me daarbij dat het vraagstuk rond gezondheid, welzijn en werk breder
is dan alleen het arbeidsongeschiktheidsstelsel en dat het daarom van belang is om
over de grenzen van het stelsel heen te kijken.

Zo benadrukt de SER het belang van deze brede blik op gezondheid in haar recente briefadvies
«Gezond opgroeien, wonen en werken».9 Ook in de Arbovisie 2040, die ik in het najaar van 2023 heb gepubliceerd, besteed
ik hier aandacht aan. De Staatscommissie Demografische ontwikkelingen 2050 benoemt
bovendien een aantal ontwikkelingen die van groot belang zijn bij het nadenken over
de toekomst van het arbeidsongeschiktheidsstelsel.10 Ook OCTAS stelt dat het van belang is om de toekomst van het arbeidsongeschiktheidsstelsel
in dat bredere perspectief te beschouwen.

De door OCTAS geschetste knelpunten en wisselwerkingen, zoals met toeslagen en fiscaliteit,
zijn herkenbaar. Voor de mensen die op het stelsel rekenen brengt dit onzekerheden
en marginale druk met zich mee. Binnen het programma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning
voor mensen (VIM) wordt gewerkt aan oplossingsrichtingen voor de samenloop tussen
toeslagen, fiscaliteit, lokale minimaregelingen en eigen bijdragen.11 Immers, al deze regelingen werken (soms) op elkaar door en komen bij mensen samen.

Ondertussen werk ik ook door aan wetsvoorstellen die onderdeel zijn van het arbeidsmarktpakket.12 Daar bestaat brede maatschappelijke steun voor en het levert een bijdrage aan het
in balans brengen van de arbeidsmarkt. Het wetsvoorstel omtrent de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen en het wetsvoorstel rondom de re-integratieverplichtingen in het
tweede ziektejaar zijn daarom belangrijk en moeten verder worden uitgewerkt.

Dit kabinet stelt alles in het werk om een volgend kabinet in staat te stellen snel
maatregelen te nemen door de ideeën van OCTAS verder uit te werken. Het is belangrijk
om de aansluiting te blijven zoeken tussen de nadere uitwerking van de maatregelen
uit het arbeidsmarktpakket en de concretisering van de voorstellen die OCTAS doet.

Tot slot

De commissie is erin geslaagd om te inspireren, de blik waarmee we kijken naar het
stelsel te verbreden en om de discussie over de toekomst van het arbeidsongeschiktheidsstelsel
richting te geven. Ik ben de commissieleden en iedereen die hen heeft ondersteund
daarvoor zeer erkentelijk. Het rapport biedt goede handvatten om de uitdagingen waarvoor
we ons gesteld zien de komende tijd aan te pakken. Het rapport laat zien dat er fundamentele
veranderingen nodig zijn om te zorgen dat de arbeidsongeschikte werknemers centraler
komen te staan en het stelsel toekomstbestendig blijft. Een houdbaar stelsel waar
mensen op kunnen vertrouwen is immers noodzakelijk. Arbeidsongeschiktheid kan iedereen
overkomen, en voor bijna iedereen is dat teveel om alleen te dragen. Ik ga het gesprek
graag aan met uw Kamer over dit rapport en over de vervolgaanpak die ik in deze brief
aankondig.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip