Brief regering : Uitkomst verwervingsvoorbereidingsfase vervanging onderzeebootcapaciteit

Nr. 52 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 maart 2024

Inleiding

Met de verslechtering van de internationale veiligheidssituatie groeit de noodzaak
om wereldwijd onze belangen op zee te beschermen. Daarom investeert Defensie in maritieme
wapensystemen, waarmee het gevecht op en vanuit zee kan worden gevoerd en gewonnen.
De komende vijftien jaar vervangt de Koninklijke Marine de onderzeeboten en bijna
alle grote bovenwaterschepen, verschillende ondersteunende vaartuigen en de operationele
vaar- en voertuigen van het Korps Mariniers. Over de samenhang van de investeringen
en de betrokkenheid van de Nederlandse industrie is uw Kamer eerder geïnformeerd.1

Voor de vervanging van de onderzeebootcapaciteit is de afgelopen jaren toegewerkt
naar een offerteaanvraag voor de levering van vier nieuwe onderzeeboten, ter vervanging
van de huidige Walrusklasse.2 Dit heeft geresulteerd in de ontvangst van drie offertes van buitenlandse werven,
met bijbehorende voorstellen voor de industriële samenwerkingsovereenkomst (Industrial Cooperation Agreement – ICA). De beoordeling hiervan door respectievelijk Defensie en Economische Zaken
en Klimaat (EZK) is de afgelopen maanden zorgvuldig doorlopen met als uitkomst dat
Defensie een waardige opvolger heeft gevonden voor de Walrusklasse.

Defensie wil overgaan tot het gunnen van de order aan werf Naval Group, op basis van
het Blacksword Barracuda ontwerp. De offerte van Naval Group biedt over het geheel
bezien de beste balans wat betreft het beste product voor de beste prijs, risicobeheersing
en de waarborging van het wezenlijk nationaal veiligheidsbelang en de strategische
autonomie. De aangeboden onderzeeboot voldoet aan de operationele behoefte en zal
een grote verbetering zijn ten opzichte van de huidige Walrusklasse. Naval Group kan
de boten op tijd leveren en betrekt een brede groep van Nederlandse bedrijven en kennisinstituten.
Het gaat om een combinatie van grote bedrijven, mkb-bedrijven, innovatieve high tech bedrijven en kennisinstituten. De ICA van Naval Group levert een wezenlijke versterking
op van de Nederlandse Defensie Technologische en Industriële Basis (NLDTIB) op het
gebied van het ontwerp, de ontwikkeling en de bouw van onderdelen en subsystemen van
de onderzeeboten waaronder kritieke systemen van de onderzeeboot, maar ook systemen
voor bovenwaterschepen. De instandhouding op termijn zal geschieden onder regie van
de Directie Materiële Instandhouding (DMI) in Den Helder, waarbij Defensie zelf bedrijven
en kennisinstellingen zal betrekken bij de instandhouding.

Zoals eerder toegelicht, moet de winnende werf aan de primaire eisen voldoen, zich
kwalificeren op basis van het gunningsmodel, én dient er met de winnende werf overeenstemming
te zijn bereikt over de ICA voordat Defensie overgaat tot tekenen van het leveringscontract
(«drie groene lichten»). Defensie concludeert na beoordeling dat voor Naval Group
de eerste twee seinen op groen staan. Naval Group heeft een gebalanceerd, veelzijdig
en realistisch ICA-voorstel ingediend. EZK heeft vastgesteld dat het ICA-voorstel
van de winnende werf voldoet en dat het voorstel kan worden omgezet naar een juridisch
bindende overeenkomst. Zodra hierover overeenstemming is bereikt met Naval Group,
is aan alle drie de voorwaarden voor gunning voldaan.

Met deze D-brief informeer ik uw Kamer mede namens de Minister van Economische Zaken
en Klimaat over de keuze voor de leverancier en het product en over de Nederlandse
betrokkenheid. Het kabinet kiest ervoor om de uitkomst van het offertetraject conform
de eerder gemelde planning3 bekend te stellen. Voor de tijdige levering van de nieuwe boten is het van belang
voortvarend stappen te blijven zetten. Defensie is voornemens om rond de zomer over
te gaan tot contracttekening, mede met het oog op de geldigheidstermijn van de offertes.
Na parlementaire behandeling van deze brief gaat het programma de volgende (realisatie-)
fase in, met mijlpalen voor de levering van de nieuwe onderzeeboten. Hiervan gaat
een belangrijke stimulans uit voor de mannen en vrouwen van de Onderzeedienst die
lang hebben uitgezien naar een besluit over de vervanging, maar ook voor het Commando
Materieel en IT (COMMIT) en de Directie Materiele Instandhouding in Den Helder. Zij
zullen de komst van de nieuwe onderzeeboten voorbereiden en de Walrusklasse inzetbaar
houden tot het moment van uitfasering. Dit vergt een stapsgewijze transformatie van
het totaal aan getraind en inzetbaar personeel, in de opbouw naar de nieuwe capaciteit.
De kennis van inzet en onderhoud van de Nederlandse onderzeeboot moet worden behouden
en overgedragen aan een nieuwe generatie, deels nog te werven personeel.

Defensie maakt in dit verwervingstraject gebruik van artikel 346 Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (VWEU). De onderzeeboot is een strategisch wapensysteem
en de kennis van de ontwerpkarakteristieken, het gebruik en de instandhouding raakt
het wezenlijk nationaal veiligheidsbelang (WNV). Dit beperkt de mogelijkheid om openbaar
informatie over offertes te delen, omdat de positie van Defensie in de verwerving,
bedrijfsvoering en operatie dient te worden beschermd. Defensie en de kandidaat-werven
hebben zogenoemde non-disclosure agreements gesloten, omdat openbaarmaking van het tenderdossier niet alleen onze belangen, maar
ook de veiligheidsbelangen en commerciële belangen van de werven en hun nationale
overheden zou schaden. Tegen deze achtergrond is in vertrouwelijke bijlage B bij deze
brief de uitkomst van de offertebeoordeling op hoofdlijnen nader toegelicht. De vertrouwelijke
bijlage C bevat op hoofdlijnen de uitkomst van de ICA-beoordeling door EZK. Defensie
informeert uw Kamer graag nader vertrouwelijk in een technische briefing over de totstandkoming
van het voorlopig gunningsbesluit.

Tot slot wenst de Kamer jaarlijks te worden geïnformeerd over de voortgang van het
programma vervanging onderzeebootcapaciteit (VOZBT), uiterlijk op 1 april. De voortgang
sinds de tweede voortgangsrapportage betreft het offertetraject en de voorbereiding
van het voorlopig gunningsbesluit. Hierover wordt uw Kamer geïnformeerd met deze D-brief.
Aanvullende informatie waarover de Kamer wenst te worden geïnformeerd4, is opgenomen in bijlage A (derde voortgangsrapportage). Naast de genoemde vertrouwelijke
bijlagen B en C, zijn zoals gebruikelijk bij de voortgangsrapportages vertrouwelijke
bijlagen toegevoegd over de bewapening (bijlage D) en over de levensduurkosten en
de belangrijkste risico’s (bijlage E)5. De ADR stelt een rapport op bij de totstandkoming van de D-brief en derde voortgangsrapportage.
Dit rapport zal separaat worden aangeboden, naar verwachting binnen twee weken na
het versturen van deze D-brief.

Achtergrond

Met de huidige onderzeeboten voert de Onderzeedienst wereldwijd verschillende soorten
missies uit waarvoor Nederland internationaal hoog staat aangeschreven. De Nederlandse
onderzeeboten onderscheiden zich van andere expeditionaire onderzeeboten door hun
relatief beperkte afmetingen. Hierdoor zijn ze beter geschikt dan grotere (nucleair
voortgestuwde) onderzeeboten om in ondiep water te opereren en vormen daarmee een
nichecapaciteit binnen de NAVO en de EU. Bondgenoten en partners beschikken veelal
over grotere (nucleair voortgestuwde) onderzeeboten, of kleinere onderzeeboten voor
inzet in kustwateren en nabijgelegen zeegebieden, wat de mogelijkheden voor gezamenlijke
verwerving beperkt.

Het programma voor de onderzeebootvervanging wijkt op wezenlijke punten af van andere
maritieme (vervangings-)projecten. Nederland beschikt sinds de jaren negentig niet
meer over zelfscheppende onderzeebootbouw. Defensie kan geen centrale rol meer spelen
in het ontwerp en de bouw van onderzeeboten, in tegenstelling tot bij de verwerving
van hoogwaardige fregatten voor de Koninklijke Marine. Na de onderzoeksfase (B-fase)
is overgegaan tot de verwervingsvoorbereidingsfase (D-fase) op basis van een verwerving
in concurrentie met drie buitenlandse werven, onder artikel 346 VWEU.6

Het kabinet heeft begin 2022 besloten om gericht toe te werken naar de offerteaanvraag
en om een scheiding aan te brengen tussen de aanschaf van de onderzeeboot en het onderhoud
gedurende de levensduur. De drie kandidaat-werven hadden in de dialoogfase kenbaar
gemaakt dat ze hun ontwerpen pas konden optimaliseren als Defensie eerst concreter
zijn prioriteiten bekend zou stellen voor de eisen aan de boot en aanpassingen zoals
Government Furnished Equipment, Information, Software (GFx). Tijdens de dialoog was ook gebleken dat het uitwerken van een dienstencontract
voor het onderhoud en de instandhouding door alle kandidaat-werven werd afgeraden
vanwege de kostenimplicaties. Tevens zagen de drie kandidaat-werven niet de mogelijkheid
om een prestatiecontract voor onderhoud af te sluiten, zolang er geen gedetailleerd
onderzeebootontwerp was uitgewerkt.

Zoals gemeld in de tweede voortgangsrapportage is voorafgaand aan de offerteaanvraag
het budget opgehoogd voor zowel de basisraming als de risicoreservering, maar niet
voordat eerst kritisch is gekeken naar de betaalbaarheid en naar andere «draaiknoppen»
zoals het aantal boten en risicovolle cost drivers. De hoeveelheid GFx is mede op basis van een risico-afweging beperkt gehouden. Eisen
zijn op onderdelen aangepast, zonder aan de operationele behoefte te tornen. Voor
het bepalen van de betrouwbaarheid van de risicoreservering bleef het relatief hoge
waarschijnlijkheids-percentage (P85) gelden.7

De tijd dringt voor de Onderzeedienst. De (voorbereiding van de) bouw van onderzeeboten
gaat nog jaren duren. De huidige onderzeeboten zijn sinds 1990 in gebruik en bij het
ontwerp van deze boten is initieel uitgegaan van een levensduur van 25 jaar. Dankzij
het instandhoudingsprogramma Walrusklasse blijven de boten langer aan de zeewaardigheidsnorm
voldoen en operationeel relevant inzetbaar. De vervanging volgt later dan initieel
gepland en daarom zijn aanvullende maatregelen genomen om de Walrusklasse veilig te
laten doorvaren tot midden jaren dertig. Een belangrijke maatregel is het stapsgewijs
uit de vaart nemen van twee van de vier onderzeeboten. Hierdoor blijven reservedelen
beschikbaar en wordt de beperkte onderhoudscapaciteit van de DMI efficiënter benut
voor de twee resterende boten, die met het ouder worden meer onderhoud zullen vergen.

Behoefte

De operationele behoefte berust op de vier militaire functionaliteiten van de onderzeebootvariant
waarvoor in de B-fase is gekozen8:

1. Strategische beïnvloeding – het vermogen om met een relatief beperkte militaire inzet
het gedrag van tegenstanders doelgericht te beïnvloeden. De dreiging die uitgaat van
een wapensysteem dat niet, of lastig, te detecteren is, kan de tegenstander dwingen
tot ingrijpende voorzorgsmaatregelen en aanpassingen van zijn strategie en operatiepatroon;

2. Grote en precieze maritieme slagkracht – het vermogen om onverhoeds grote slagkracht
aan te wenden in gebieden waar (nog) geen militair overwicht is. Dit kan zowel defensieve
als offensieve slagkracht betreffen tijdens interventies op en vanuit zee. De differentiatie
in bewapening is hierbij van belang;

3. Wereldwijd verzamelen, analyseren en delen van inlichtingen – het vermogen om, weken
aaneengesloten, heimelijk in een gebied activiteiten van (potentiële) tegenstanders
te observeren en real time te analyseren. De verzamelde inlichtingen vergroten de mogelijkheid om de intenties
en feitelijke gedragingen van (potentiële) tegenstanders te beoordelen en kunnen bepalend
zijn voor de doelgerichtheid van militaire operaties. Hiermee versterkt Nederland
tevens zijn internationale inlichtingenpositie die berust op het principe quid pro quo;

4. Speciale operaties – het vermogen om de heimelijke inzet van Special Forces mogelijk te maken nabij en op het grondgebied van een (potentiële) tegenstander om
inlichtingen te verzamelen, strategische doelen of infrastructuur uit te schakelen,
dan wel voorbereidingen te treffen voor vervolgoperaties. Dergelijke acties kunnen
onder meer betrekking hebben op de voorbereiding van een amfibische operatie, een
doelgerichte aanval, bevrijding van gijzelaars of de evacuatie van Nederlandse staatsburgers
onder bedreigende omstandigheden.

In de verwervingsvoorbereidingsfase (D-fase) is het concept of operations (CONOPS) uitgewerkt. Dit gerubriceerde document beschrijft de functionele eisen waarmee
invulling wordt gegeven aan de vier genoemde functionaliteiten. Het CONOPS dient als
brondocument voor de eisen aan de boot als onderdeel van de Request for Quotation (RFQ). Voorbeelden zijn de actieradius, het uithoudingsvermogen, flexibiliteit van
de torpedo-opslagruimte en special forces-capaciteit.

Om de vier militaire functionaliteiten te kunnen leveren, stelt het CONOPS essentiële
vereisten aan de vervangende onderzeebootcapaciteit, die betrekking hebben op de functionaliteit
strategische beïnvloeding en onderliggende operationele taken, naast de instandhouding
en strategische autonomie. Deze vereisten vormden belangrijke onderdelen bij de uitwerking
van het eisenpakket en het gunningsmodel.

Zoals toegelicht in de B-brief, berust de operationele behoefte op het aantal van
vier onderzeeboten. Hiermee kan worden voldaan aan zowel de nationale inzetbaarheidseisen
als de NAVO-inzetbaarheidseisen. De onderzeeboten verkeren in verschillende stadia
van de operationele cyclus: op enig moment is één onderzeeboot op missie, één onderzeeboot
is aan het opwerken om ingezet te kunnen worden voor een missie, één onderzeeboot
is in recuperatie na voltooiing van een missie en één onderzeeboot ondergaat langdurig
onderhoud.

De onderzeeboot ontleent zijn slagkracht aan de mogelijkheid om heavy weight torpedo’s in te zetten tegen oppervlakteschepen en onderzeeboten. Vanuit het project Maritime Strike, waarover uw Kamer middels een separaat DMP-traject wordt geïnformeerd, zullen zowel
de onderzeeboten als de luchtverdedigings- en commandofregatten van kruisvluchtwapens
worden voorzien. Het programma VOZBT is verantwoordelijk voor het treffen van voldoende
technische voorzieningen (provisions for) om deze wapens te kunnen integreren en inzetten vanuit de nieuwe onderzeeboten. De
mogelijkheid om kruisvluchtwapens te kunnen lanceren vormt een aanzienlijke vergroting
van slagkracht ten opzichte van de Walrusklasse die niet over deze mogelijkheid beschikt.

Voorlopig gunningsbesluit

Het door Defensie toegepaste beoordelingskader voor het offertetraject berust op de
uitgangspunten beste boot voor de beste prijs, risicobeheersing en waarborging van
het wezenlijk nationaal veiligheidsbelang en de strategische autonomie (WNV). Naast
de offertes hebben de kandidaat-werven bij EZK een ICA-voorstel moeten indienen, waarin
naast (hoogwaardige) activiteiten in relatie tot het WNV-plan gebaseerd op de kritieke
systemen, de werven zoveel mogelijk (hoogwaardige) activiteiten dienden op te nemen
die betrekking hebben op alle overige systemen van de onderzeeboot, dan wel op andere
(hoogwaardige) activiteiten die leiden tot een versterking van de NLDTIB.

De offertebeoordeling heeft een onderscheidende rangschikking opgeleverd met een duidelijke
winnaar, Naval Group. De offerte van Naval Group voldoet aan de geldigheidseisen en
bevat een gedegen ontwerp waarmee (ruim) aan het CONOPS wordt voldaan. De aangeboden
onderzeeboot is een grote verbetering ten opzichte van de huidige Walrusklasse. De
boten hebben een grotere slagkracht, een groter uithoudingsvermogen en verbeterde
capaciteiten voor het verzamelen van inlichtingen en beeldopbouw. Ook de capaciteiten
voor Special Forces Operations zijn aanzienlijk verbeterd. De boten zijn wereldwijd inzetbaar en zijn lange tijd
zelfvoorzienend. Naast dit expeditionaire karakter kunnen ze, net zoals de huidige
Walrusklasse, ook in relatief ondiep water opereren. De offerte van Naval Group biedt
over het geheel bezien de beste balans wat betreft het beste product voor de beste
prijs, risicobeheersing en de waarborging van het wezenlijk nationaal veiligheidsbelang
en de strategische autonomie. Deze offerte is inpasbaar in het voor de RFQ vastgestelde
levensduurkostenbudget. Defensie heeft, gebaseerd op de kwaliteit van de verstrekte
informatie, vertrouwen dat deze werf kan leveren wat is aangeboden.

Uit de beoordeling van het WNV-plan, dat onderdeel was van de offerte, blijkt dat
Naval Group ruimschoots voldoet in de mate waarin Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen
worden betrokken in ontwerp, productie, assemblage en integratie van de kritieke systemen.
Op basis van de beoordeling van de ICA door EZK kan worden vastgesteld dat de kracht
van de door de winnende werf voorgestelde industriële samenwerking ligt in de diversiteit
van de activiteiten en de brede betrokkenheid van de NLDTIB. De winnende werf heeft
goed gekeken naar wat de Nederlandse industrie kan bieden en heeft een gebalanceerd,
veelzijdig en realistisch voorstel ingediend. EZK heeft in de eindbeoordeling vastgesteld
dat het ICA-voorstel van Naval Group voldoet en zal deze omzetten naar een juridisch
bindende overeenkomst.9

Over het offertetraject en over de inrichting van het proces tot gunning is uw Kamer
eerder geïnformeerd.10 Na ontvangst van de offertes heeft Defensie zorgvuldig de stappen van de offertebeoordeling
doorlopen conform het vooraf vastgestelde beoordelingskader en beoordelingsprotocol.
Hierbij zijn specialisten van COMMIT, het Commando Zeestrijdkrachten (CZSK) en van
kennisinstituten zoals TNO en MARIN, maar ook kritische challengers betrokken. Er gold strenge compartimentering, om eventuele wederzijdse beïnvloeding
tussen individuele beoordelingsteams te voorkomen. De beoordeling van de ICA-voorstellen
door EZK vormde een gescheiden traject. Volgens planning is de offertebeoordeling
eind januari 2024 voltooid. Vervolgens is het voorlopig gunningsbesluit opgesteld.
Gelijktijdig met het voorlopig gunningsbesluit is de evaluatie van alle concept-ICA’s
aangeboden aan de Ministeriële Commissie Onderzeebootvervanging.

Defensie heeft het beoordelingskader transparant in detail bekend gesteld in de RFQ
om de kandidaat-werven in staat te stellen een offerte met een gebalanceerd ontwerp
te kunnen aanbieden die het beste invulling geeft aan de uitvraag. De werven hebben
aandacht besteed aan het uitbrengen van een competitief bod. De concurrentie heeft
zijn werk gedaan, de drie offertes zijn op onderdelen verschillend. De offerte van
Naval Group biedt over het geheel bezien de beste balans wat betreft het beste product
voor de beste prijs, risicobeheersing en de waarborging van het wezenlijk nationaal
veiligheidsbelang en de strategische autonomie.

Nederlandse betrokkenheid

Het kabinet hecht eraan dat bij maritieme projecten Nederlandse betrokkenheid en versterking
van de NLDTIB tot stand komt, overeenkomstig de doelstellingen van de Defensie Industrie
Strategie en meer recent de sectoragenda voor de maritieme maakindustrie. De Tweede
Kamer heeft meermaals onderstreept zoveel mogelijk betrokkenheid te willen zien van
Nederlandse bedrijven en kennisinstituten bij de ontwikkeling, bouw en instandhouding
van de nieuwe onderzeeboten. Eerder is duidelijk gemaakt dat de Nederlandse betrokkenheid
via verschillende sporen tot stand komt.11 In het eisenpakket is een stimulans opgenomen voor het betrekken van Nederlandse
bedrijven en kennisinstituten bij de ontwikkeling, bouw en instandhouding van de kritieke
systemen van de onderzeeboot (WNV-plan). Ook zijn harde eisen gesteld voor de positionering
van de DMI (regierol) en het verkrijgen van kennis, rechten en middelen, zodat Defensie
zelf Nederlandse bedrijven kan inschakelen bij de instandhouding. Daarnaast zijn de
concurrentie en de oproepen van de Tweede Kamer via verschillende moties benut om
druk te houden op de totstandkoming van een overtuigende ICA met de winnende werf.

Deze aanpak heeft resultaat opgeleverd. EZK heeft de ICA-voorstellen kwalitatief beoordeeld
op de mate waarin deze de NLDTIB versterken en op de maturiteit van de voorgestelde
activiteiten, en kwantitatief wat betreft het financiële volume dat de activiteiten
vertegenwoordigen. De drie kandidaat-werven hebben verschillende plannen voor industriële
samenwerking uitgewerkt. Dit heeft ICA-voorstellen opgeleverd die op verschillende
manieren kunnen bijdragen aan de versterking van de NLDTIB en het Nederlands marinebouwcluster.
De voorstellen voor industriële samenwerking van alle drie de werven zijn meegewogen
in de besluitvorming (motie Stoffer c.s., Kamerstuk 36 200 X, nr. 41). Hierbij bleek dat het ICA-voorstel van de winnende werf in overeenstemming is met
het beoogde doel en een duidelijke impuls zal geven aan de Nederlandse (maritieme)
defensie-industrie, zowel gerelateerd aan de Nederlandse onderzeebootcapaciteit als
aan toekomstige oppervlakteschepen die nog zullen worden gebouwd door Naval Group.

De kracht van de ICA van Naval Group ligt in de diversiteit van de activiteiten, het
hoogtechnologische en innovatieve karakter van de activiteiten, en de brede betrokkenheid
van de NLDTIB. Het gaat om bouwactiviteiten in Nederland, inkoop van (delen van) subsystemen
waaronder kritieke systemen in Nederland, uitbesteding van het ontwerp van (kritieke)
subsystemen aan Nederlandse bedrijven en toegepast onderzoek met Nederlandse bedrijven
en kennisinstituten. In deze gebalanceerde ICA is een aanzienlijk deel van de Nederlandse
maritieme defensie-industrie vertegenwoordigd. Na de parlementaire behandeling van
het voorlopig gunningsbesluit zal EZK het ICA-voorstel met de winnende werf gereed
gaan maken voor ondertekening. Overeenstemming hierover vormt een voorwaarde voor
tekening van het leveringscontract. De ICA wordt initieel getekend in relatie tot
het leveringscontract. De ICA wordt evenredig uitgebreid met activiteiten en de financiële
verplichting opgehoogd bij het tekenen van het instandhoudingscontract.

Internationale (materieel)samenwerking

De verwervingsstrategie berust op een uitvraag bij drie buitenlandse werven die beschikken
over een toeleveranciersketen met grotendeels Europese bedrijven. Mede door het ICA-traject
is het gelukt om Nederlandse bedrijven toe te laten treden tot de toeleveranciersketen
van de winnende werf, zowel wat betreft de kritieke systemen van de onderzeeboot als
door de winnende werf toekomstig te bouwen oppervlakteschepen. Hiermee wordt de positie
van de NLDTIB versterkt, ook met het oog op potentiele toekomstige orders voor de
onderzeebootvariant van Nederland. De investering in de nieuwe onderzeeboten draagt
tevens bij aan de versterking van de Europese industriële en technologische basis
en Europese zelfredzaamheid. De nieuwe onderzeeboot zal systemen en componenten bevatten
die ook in de onderzeeboten van Frankrijk en van andere bondgenoten en partners worden
gebruikt. Hiermee wordt de interoperabiliteit bestendigd zodat gezamenlijke inzet
in bondgenootschappelijk verband optimaal verloopt.

Zoals in eerdere brieven vermeld, zal Defensie voorafgaand aan, of gelijktijdig met
de tekening van het leveringscontract een raamwerk Memorandum of Understanding (MoU) sluiten met het land van de winnende werf. De voorbereidingen hiervoor zijn
grotendeels voltooid tijdens de verwervingsvoorbereidingsfase. Met de MoU wordt bekrachtigd
dat ook de nationale overheid van de winnende werf zich verbindt aan de voorwaarden
voor zelfstandig gebruik en instandhouding van de vervangende onderzeebootcapaciteit
door Nederland gedurende de levensduur. Daarom zijn in de concept-MoU afspraken gemaakt
over onder meer de volgende onderwerpen: gebruiksrechten, informatiebeveiliging, risicomanagement,
samenwerking tussen de werf en de Nederlandse industrie en kennisinstituten, export-gerelateerde
zaken, het door het land delen en/of in gebruik geven van kennis en resources, internationale
samenwerking met focus op de inzet van de onderzeeboten, kwaliteitsbewaking en kwaliteit
van controles en audit.

Defensie werkt op onderzeebootgebied reeds langdurig samen met veel verschillende
landen op tal van deelterreinen. Defensie wil deze samenwerking voortzetten na de
introductie van de nieuwe onderzeeboten en waar mogelijk verder uitbreiden met het
land van de leverancier. De beoogde materieelsamenwerking met Frankrijk zal een strategisch
karakter krijgen. Deze samenwerking kan een opstap bieden naar operationele samenwerking
op onderzeebootgebied. Het gunnen van de order voor de levering van onderzeeboten
kan een impuls geven aan toekomstige (materieel) samenwerking op andere capaciteitsterreinen,
en verdere verdieping van de bredere (veiligheids-) samenwerking met Frankrijk.

Personeel

Met het gunningsbesluit ontstaat concreet perspectief voor de doorontwikkeling van
de Onderzeedienst. De ervaring leert dat dit helpt om personeel te behouden en ook
een wervende kracht heeft voor nieuwe mensen die willen werken met innovatieve maritieme
techniek. De komst van nieuwe onderzeeboten stelt andere eisen aan de wijzen van onderhoud,
opleidingen en trainingen. Dit betreft niet alleen de Onderzeedienst zelf, maar ook
het bredere cluster van onderhoud en opleiding en training daaromheen, zowel binnen
als buiten Defensie.

Ervaren personeel is essentieel om door te kunnen varen met de huidige Walrusklasse
en tijdig klaar te zijn voor de invoering van de nieuwe klasse. Vanwege de specialistische
aard van het werk en de hoge veiligheidsstandaarden aan boord, duurt het relatief
lang voordat een bemanningslid zijn of haar taken volwaardig kan vervullen en minder
ervaren collega’s kan begeleiden. Het daarvoor toegekende draaginsigne («flipper»)
wordt dan ook met trots gedragen. De instroom van nieuw Onderzeedienstpersoneel is
momenteel mede dankzij een gerichte wervingscampagne bemoedigend. Wel zorgt de uitstroom
ervoor dat de gewenste ervaringsopbouw niet altijd wordt bereikt en dat voor de vulling
van specifieke (technische) functies aan boord moet worden geput uit een (te) kleine
groep.

Hoewel het op basis van het leverschema van de winnende werf nog ongeveer tien jaar
zal duren voordat de Walrusklasse kan uitfaseren, moeten nu al concrete stappen worden
gezet voor de opbouw van de nieuwe capaciteit. Dit betreft ook maatregelen om de in-,
door-, en uitstroom beter te kunnen beheersen. De Onderzeedienst voert een strategische
personeelsplanning in samen met de P&O-organisatie van CZSK en de DMI in Den Helder.
De strategische personeelsplanning zal worden afgestemd op de transitie naar de nieuwe
onderzeebootcapaciteit en zal nader worden uitgewerkt zodra de specifieke gegevens
over het nieuwe bemannings- en onderhoudsconcept beschikbaar komen. Daarnaast richt
dit traject zich op het identificeren van instrumenten om personeel te behouden en
zijinstroom te vergroten.

De Onderzeedienst staat voor de uitdaging om met minder vaardagen het personeelsbestand
te moeten opbouwen. Met een andere manier van opleiden en trainen kunnen meer mensen
tegelijk worden opgeleid. Moderne digitale trainingsmiddelen helpen hierbij en dit
zal naar verwachting ook een positieve uitwerking hebben op werving en behoud van
personeel. Hiermee wordt de komende jaren al een begin gemaakt bij de opleiding en
training van bemanningen voor de huidige onderzeeboten, zodat de ervaring die hiermee
wordt opgedaan kan worden benut voor het in gebruik nemen van digitale trainingsmiddelen
en simulatoren die worden geleverd door de winnende werf.

De bemannings- en trainingsfilosofie voor de nieuwe onderzeebootklasse zal verschillen
van de huidige Walrusklasse. In de toekomst moeten vijf bemanningen beschikbaar zijn
voor vier onderzeeboten. Hierdoor wordt een betere vaar-wal verhouding voor bemanningsleden
verkregen. De nieuwe onderzeeboot is ontworpen voor een bemanning die ongeveer een-derde
kleiner is dan de bemanning van de huidige boten. De grote mate van automatisering
maakt een kleinere bemanning mogelijk dan op de Walrusklasse onderzeeboten. Naast
de vaste bemanningsleden en een aantal opstappers is er accommodatie voor special forces inclusief hun uitrusting. Meer dan nu, zullen opleiding, training en gereedstelling
aan de wal plaats vinden met behulp van moderne simulatiemogelijkheden. Dit vermindert
de afhankelijkheid van een varende boot, waardoor onderhoudsperioden minder impact
hebben op het opleidings- en trainingsschema. Na contracttekening wordt het trainingsconcept
in detail uitgewerkt.

De regelgeving ten aanzien van Arbo is opgenomen in het programma van eisen. Het winnende
ontwerp van de nieuwe onderzeeboot houdt rekening met de menselijk factoren die van
belang zijn bij lange missies en uitdagende operationele omstandigheden aan boord
van onderzeeboten. Deze omvatten de leefomstandigheden aan boord, accommodatie van
gemengde bemanningen, mogelijkheden voor aanpassing en capaciteit voor extra bemanningsleden
en special forces.

Instandhouding

De RFQ heeft betrekking op een contract voor de levering van de nieuwe onderzeeboten.
Om op voorhand een gedegen beeld te hebben van het instandhoudingsproces, is tijdens
de D-Fase de instandhoudingsfase voorbereid. Dit bestaat uit twee delen. Ten eerste
zijn eisen opgesteld voor de Integrated Logistic Support (ILS) als onderdeel van het te leveren product, waaronder eisen voor strategische
autonomie. Ten tweede zijn voorbereidingen getroffen voor de fase na tekening van
het leveringscontract, de zogenoemde In-Service Support (ISS) Definition Phase.

Defensie zal gedurende de exploitatieperiode van circa 30 jaar de operationele relevantie
en inzetbaarheid van de onderzeeboten moeten behouden. VOZBT is het eerste materieelprogramma
van Defensie waarin waarborging van WNV en strategische autonomie expliciet is uitgewerkt
als onderdeel van het eisenpakket voor ILS. Deze eisen hebben betrekking op de leveringsketen
van 42 kritieke systemen van de onderzeeboot. Daarnaast komt door middel van het WNV-plan
(ENSI Cooperation Plan) verdere betrokkenheid van Nederlandse bedrijven tot stand. Deze betrokkenheid strekt
van ontwerp tot aan productie, assemblage, integratie en onderhoud van de WNV kritieke
systemen.

Uit de beoordeling van het ENSI Cooperation plan blijkt dat Naval Group ruimschoots voldoet in de mate waarin Nederlandse bedrijven
en kennisinstellingen worden betrokken in ontwerp, productie, assemblage en integratie
van de kritieke systemen. Tevens is de spreiding van de voorgestelde betrokkenheid
van Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen noemenswaardig. Ook wordt gewaarborgd
dat de DMI goed wordt gepositioneerd voor haar voorziene regierol bij de instandhouding.

De instandhouding van de nieuwe onderzeeboot zal zich concentreren op de Marinebasis
Nieuwe Haven in Den Helder, waarbij het dok-gebonden onderhoud wordt uitgevoerd op
het schepenliftcomplex van de DMI. Tijdens de ISS Definition Phase wordt nader uitgewerkt voor welke onderhoudswerkzaamheden een beroep zal worden gedaan
op de leverancier en haar onder-leveranciers, in samenwerking met de DMI. Bij deze
hybride aanpak wordt een publiek-private samenwerking zo veel als mogelijk gestimuleerd
voor het behoud van noodzakelijke kennis voor de uitvoering door DMI-personeel van
ongepland onderhoud tijdens (of in voorbereiding op) de inzet van de onderzeeboten.
Voor een toekomstbestendige ontwikkeling van zowel de militaire als civiele haven
in Den Helder, werkt Defensie actief samen met de provincie Noord-Holland en de gemeente
Den Helder in het bredere samenwerkingsverband «Ontwikkeling Maritiem Cluster regio
Den Helder». De ambitie om een maritieme «maintenance valley» te ontwikkelen maakt
hier deel van uit.

In de leveringsovereenkomst met Naval Group zullen de afspraken worden vastgelegd
over de voorwaarden van een instandhoudingsovereenkomst, de toekomstige inrichting
van de instandhouding, de ontwikkeling van een instandhoudingskostenmodel en het daarvoor
beoogde toekomstige partnerschap, met als doel de regiefunctie bij CZSK/DMI te beleggen
en op voorhand afspraken over de instandhouding zo veel mogelijk vast te leggen.

Hiervoor zijn de volgende vijf uitgangspunten gehanteerd:

1. CZSK/DMI is hoofdverantwoordelijk voor de materiële gereedheid en is daarmee eindregisseur
en opdrachtgever van de totale instandhouding van vier nieuwe onderzeeboten, die in
Den Helder bij CZSK/DMI ingericht zal worden als onderdeel van de beoogde maritieme
«Maintenance Valley»;

2. Binnen de leveringsovereenkomst wordt gewaarborgd dat CZSK/DMI de vervangende onderzeebootcapaciteit
in stand kan houden, alsook de configuratie kan aanpassen om operationeel relevant
te blijven of instandhoudingsproblemen op te lossen. Hierbij wordt tevens de mogelijkheid
gewaarborgd om Nederlandse bedrijven te betrekken bij de instandhouding, onder directe
regievoering van CZSK/DMI;

3. Daar waar CZSK/DMI niet onafhankelijk kan opereren van de leverancier, en er geen
realistisch alternatief is voor de leverancier, zijn noodzakelijke diensten zoveel
als mogelijk op voorhand onder concurrentie gecontracteerd. Deze diensten zullen worden
geleverd door de winnende werf;

4. De instandhoudingsactiviteiten voor VOZBT worden vanuit het schepenliftcomplex en
in diverse werkplaatsen van CZSK/DMI op de Marinebasis Den Helder uitgevoerd. De benodigde
aanpassingen van het schepenliftcomplex zijn onderdeel van het programma VOZBT;

5. De beoogde uitwerking van de instandhoudingsovereenkomst en het bijbehorende samenwerkingsmodel
tussen CZSK/DMI en de leverancier zijn onderdeel van het leveringscontract. Dit samenwerkingsmodel
wordt momenteel in samenwerking met de Instandhoudingsgroep Onderzeeboten van de DMI
verder uitgewerkt.

De invulling van de ILS-eisen door de winnende werf stelt Defensie in staat om de
kernactiviteiten voor de exploitatie van de nieuwe onderzeeboot gedegen uit te voeren
zodat de vereiste gereedheid kan worden behaald. De beoogde samenwerking met het Nederlandse
bedrijfsleven draagt bij tot de waarborging van strategische autonomie. Na tekening
van de leveringsovereenkomst volgt de ISS-Definition Phase. Het is de bedoeling deze fase uiterlijk 3 jaar na tekening van het leveringscontract
af te sluiten met een leverancier-specifieke (en daarmee op het onderzeebootontwerp
toegespitste) instandhoudingsovereenkomst.

Overige aspecten

Infrastructuur en vastgoed

Met het oog op de introductie van diverse nieuwe scheepsklassen wordt een integraal
plan voor de Nieuwe Haven in Den Helder uitgewerkt, zodat alle scheepsklassen en ondersteunende
infrastructuur kunnen worden geaccommodeerd. Het CZSK heeft een inventarisatie uitgevoerd
van de benodigde aanpassingen aan vastgoed en infrastructuur. Als onderdeel van het
offertetraject voor VOZBT is een facility gap analysis uitgevoerd, waarin de kandidaat-werven beschrijven wat er met de komst van de nieuwe
onderzeeboot moet gebeuren op het gebied van vastgoed en infrastructuur. Het onderzeebootontwerp
van Naval Group, met de daarbij behorende leveringen zoals simulatoren en werktuigen
voor de instandhouding, zal invloed hebben op de benodigde aanpassingen onder meer
vanwege een grotere lengte dan de huidige onderzeeboten. Met de winnende werf zal
het plan voor vastgoed en infrastructuur in meer detail worden uitgewerkt. De kosten
van de aanpassingen zijn onderdeel van het LCC-budget van het programma.

IT

Data-uitwisseling met het Defensie Enterprise Resource Planning (SAP S/4HANA) is voorzien voor de ondersteuning van de bedrijfsprocessen ten behoeve
van keten-, systeemlogistiek en financiën. Het programma VOZBT heeft gedurende de
D-fase afspraken gemaakt met het programma Grensverleggende IT (GrIT) over de software-integratie
van ondersteunende programmatuur voor de nieuwe onderzeebootcapaciteit in de toekomstige
Defensie IT infrastructuur. Met het programma ROGER is en wordt afgestemd hoe de data-uitwisseling
tussen het toekomstige onderzeebootwapensysteem en het Defensie ERP systeem op hoofdlijnen
ingericht gaat worden, en afstemming zal worden gecontinueerd. Eisen ter ondersteuning
van software-integratie zijn opgenomen in het programma van eisen voor de RFQ VOZBT.

Duurzaamheid

De regelgeving ten aanzien van milieu, veiligheid en gevaarlijke stoffen is opgenomen
in het programma van eisen. De Nederlandse onderzeeboten beschikken over een hybride
(dieselelektrische) voortstuwing. Het ontwerp van Naval Group benut de nieuwste ontwikkelingen
op het gebied van batterijtechnologie. De nieuwe onderzeeboot zal worden voorzien
van een lithium-ion batterijpakket en vier dieselgeneratoren. Door de hoge energiedichtheid
van lithium-ion technologie in combinatie met de krachtige dieselgeneratoropstelling,
wordt de verhouding tussen de tijd dat batterijen worden opgeladen en tijd dat de
batterijen worden ontladen aanzienlijk verbeterd vergeleken met de Walrusklasse. Gedurende
lange tijd kan worden geopereerd zonder dat de dieselgeneratoren moeten worden bijgezet,
hetgeen de kans op counterdetectie aanzienlijk verkleint. Het ontwerp biedt ruimte
om gedurende de levenscyclus extra batterijpakketten te installeren.

Gerelateerde projecten

In bijlage A bij deze brief zijn de (DMP-)trajecten toegelicht die zijn gerelateerd
aan het programma VOZBT. Dit betreft de verwerving van Maritime Strike, vervanging hulpvaartuigen, verbetering MK 48 torpedo, vervanging MK 48 torpedo.
In vertrouwelijke bijlage D bij deze brief is een overzicht toegevoegd van alle bewapening
en de provisions for van de nieuwe onderzeeboot12.

Naamgeving

Op voordracht van Defensie zullen de opvolgers van de Walrusklasse opnieuw de namen
van zeedieren dragen. De nieuwe onderzeeboten zullen achtereenvolgens heten: «Zr.Ms.
Orka», «Zr.Ms. Zwaardvis», «Zr.Ms. Barracuda» en «Zr.Ms. Tijgerhaai». De vernoemde
zeedieren komen wereldwijd voor en staan bekend als geduchte jagers. In de naamgeving
komen traditie en vernieuwing samen. Twee namen (Orka, Barracuda) zijn nog niet eerder
bij de Onderzeedienst gebruikt. De twee andere namen (Zwaardvis, Tijgerhaai) houden
de herinnering levend aan hun naamvoorgangers uit de Tweede Wereldoorlog.

Financiën

Het levensduurkostenbudget (LCC-budget) berust op de operationele behoefte van vier
onderzeeboten en is een taakstellend budget. Het betreft het budget voor investeringen
en exploitatie voor de nieuwe onderzeeboten voor de levensduur van 30 jaar, vastgesteld
op basis van de huidige ramingen. Ook de investeringen in gerelateerde projecten die
samenhangen met het programma VOZBT zijn onderdeel van dit LCC-budget, zoals kapitale
munitie en beoogde modernisering van de vervangende capaciteit.

Het totale budget is sinds de tweede voortgangsrapportage, naast de indexaties, gelijk
gebleven. Er is dan ook geen verdringing opgetreden bij overige materieelprojecten
binnen het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF) als gevolg van dit programma. Onderdeel
van het totale budget is het investeringsbudget van het programma vervanging onderzeebootcapaciteit
tot en met 2039, zoals opgenomen in het DMF. Dit bedraagt € 5.650 miljoen, inclusief
de delta voor de exploitatie en de risicoreservering.

Het geactualiseerde overzicht van het LCC-budget is in de commercieel vertrouwelijke
bijlage E bij deze Kamerbrief toegevoegd. Het verschil tussen het actuele budget (prijspeil
2023) en het budget in de tweede voortgangsrapportage heeft twee oorzaken. Ten eerste
heeft conform de jaarlijkse prijsbijstellingssystematiek de loon-, prijs- en valutabijstelling
plaatsgevonden. Ten tweede is het voor het contract beschikbare budget opgehoogd door
een onttrekking vanuit de risicoreservering ten gunste van de basisraming. Deze onttrekking
betreft de risico’s die verband hielden met de financiële omvang van de ingediende
offertes. Deze risico’s zijn vervallen met het gunningsbesluit. De resterende omvang
van de risicoreservering is voldoende om het geactualiseerde risicoprofiel op te vangen,
waarna nog een bedrag resteert voor onbenoemde risico’s.

De instandhoudingsbudgetten maken deel uit van de begroting van het DMF en de overige
exploitatie-uitgaven zijn opgenomen in «hoofdstuk X (Defensie)» van de Rijksbegroting.
Door het loskoppelen van de investering en de instandhouding in het verwervingstraject
is er ten opzichte van de tweede voortgangsrapportage geen nieuwe financiële informatie
over de instandhouding beschikbaar. Er hebben zich daardoor op deze budgetten, los
van de loon-, prijs- en valutabijstellingen, geen wijzigingen voorgedaan ten opzichte
van de tweede voortgangsrapportage. Wel is het risicodossier voor het instandhoudingsdeel
geactualiseerd op basis van uit de dialoog en de ingediende offerte ontvangen informatie.
Deze actualisatie past binnen de risicoreservering voor het instandhoudingsdeel en
leidt daarmee niet tot aanpassing van deze reservering.

Zoals vermeld in de eerste voortgangsrapportage zullen de kosten van de transitiefase
pas inzichtelijk worden op basis van de uitwerking van het gunningsbesluit. Dit zal
pas na het tekenen van het contract plaatsvinden. Hieruit volgt een planning voor
de levering van de nieuwe onderzeeboten door de geselecteerde werf, waarmee een gefundeerde
inschatting van de kosten tijdens de transitie kan worden gemaakt. Deze kosten dienen
te worden gedekt vanuit het taakstellend budget.

Risico’s

Vanaf het begin van het programma is nadrukkelijk aandacht geschonken aan de risico-
en kostenbeheersing. Vanaf de onderzoeksfase (B-fase) geldt een taakstellend levensduurkostenbudget,
waarin de kosten zijn opgenomen van de investering en van de instandhouding gedurende
de levensduur. Voor de offerteaanvraag gold een relatief omvangrijke risicoreservering,
om extra zekerheid te krijgen dat tegenvallers kunnen worden opgevangen.

Risicomanagement is een doorlopend en dynamisch proces en vast onderdeel van de programmabeheersing.
Concreet gaat het om risico’s die betrekking hebben op het product, de planning en
het budget, maar bijvoorbeeld ook op ontwikkelingen die het draagvlak voor de vervanging
negatief kunnen beïnvloeden.

De eisen die worden gesteld aan het ontwerp, de engineering en de bouw van onderzeeboten
liggen hoog, op onderdelen nog veel hoger dan aan bijvoorbeeld een tank of een gevechtsvliegtuig.
Aanpassing van het ontwerp zoals het moeten scheppen van ruimte voor Government Furnished Equipment, Information, Software (GFx) gaat gepaard met risico’s. Mede om deze reden heeft Defensie de hoeveelheid
GFx in de uitvraag beperkt gehouden, waarbij nog steeds invulling wordt gegeven aan
de operationele behoefte. In de verwervingsvoorbereidingsfase is duidelijk gemaakt
dat de ontwerpverantwoordelijkheid blijft liggen bij de leverancier.

Ieder half jaar wordt het risicoprofiel geactualiseerd. Ten tijde van de tweede voortgangsrapportage
was deze afgestemd op de verstuurde offerteaanvraag. Op basis van de uitkomst van
de offertebeoordeling is het risicoprofiel herijkt, waarbij alle risico’s die betrekking
hadden op de verwervingsvoorbereidingsfase zijn opgetreden of vervallen en de overige
risico’s waar nodig zijn geactualiseerd, onder meer op de inhoud van de winnende offerte.
Hiermee is het risicoprofiel in financiële zin flink afgenomen. Het huidige risicoprofiel
van het programma VOZBT past binnen de kaders tijd en geld.

In de vertrouwelijke bijlage E zijn de actuele top vijf risico's voor geld en de top
vijf risico's voor tijd opgenomen. Deze risico’s geven een indruk van de belangrijkste
onderkende risico’s, maar dienen tegelijk te worden beschouwd als een momentopname,
omdat deze gaandeweg de uitvoering voortdurend opnieuw worden bezien.

Planning

Met het vaststellen van het voorlopig gunningsbesluit is een belangrijke mijlpaal
gehaald en wordt de planning geactualiseerd. Op basis van het leverschema van de leverancier
kunnen de mijlpalen voor de transitie nader worden geduid. De productieplanning van
de winnende werf zal contractueel worden vastgelegd. Belangrijk hierbij is dat het
moment van contracttekening het startpunt vormt van de geactualiseerde planning. Dit
moment is voorzien medio 2024, na parlementaire behandeling van deze brief. Op basis
van deze planning en de werf-specifieke risicoanalyse is het aannemelijk dat de mijlpaal
van twee inzetbare nieuwe onderzeeboten midden jaren dertig, wordt gehaald. Bijlage
A bevat een nadere toelichting op de planning met de nieuwe mijlpalen.

De transitie is gebaseerd op de mijlpaal dat de eerste twee nieuwe onderzeeboten volledig
operationeel inzetbaar zijn en de taken van de Walrusklasse kunnen overnemen. Vanaf
dat moment kunnen de laatste twee operationele Walrusklasse onderzeeboten uit dienst
worden gesteld, de zogenoemde «2-naar-2 transitie». Dit betekent een geleidelijke
overgang, waarbij de derde en de vierde onderzeeboot snel moeten volgen om de inzetbaarheid
van de onderzeebootcapaciteit op langere termijn te kunnen waarborgen.

In de tweede voortgangsrapportage is gemeld dat het beoogde moment waarop de eerste
twee nieuwe onderzeeboten Fully Operational Capable beschikbaar zijn naar verwachting zal vallen in de bandbreedte 2034–2037. Voor de
offerteaanvraag is het kader tijd nader toegespitst om het risico te beperken dat
in die periode tijdelijk geen onderzeeboten beschikbaar zijn. Uiterlijk tien jaar
na tekening van het leveringscontract moeten de varende beproevingen van de tweede
boot zijn voltooid.

Tot slot

In deze brief is het voorlopig gunningsbesluit van het programma vervanging onderzeebootcapaciteit
toegelicht. Met de bekendmaking van de keuze voor de leverancier en het product treedt
een periode van 15 dagen in werking, waarin werven het voorlopig gunningsbesluit kunnen
bestuderen en daarop reageren (opschortende termijn of stand still). Na parlementaire behandeling van deze brief wordt het voorlopig gunningsbesluit
definitief en kan Defensie het leveringscontract met de Naval Group tekenen en de
MoU sluiten met de Franse overheid. Hierbij geldt de voorwaarde dat EZK overeenstemming
heeft bereikt met Naval Group over de ICA. Defensie informeert uw Kamer zoals gezegd
graag nader vertrouwelijk in een technische briefing over de totstandkoming van het
voorlopig gunningsbesluit.

De Staatssecretaris van Defensie, C.A. van der Maat