Brief regering : Beleidsreactie op evaluatie Exotenverordening en IPBES-rapport over invasieve exoten

Nr. 151 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 maart 2024

Met deze brief informeer ik u, conform mijn toezegging uit de Verzamelbrief Natuur1, over hoe ik en de provincies opvolging geven aan de aanbevelingen uit de evaluatie
van de Exotenverordening. Met deze (systeem)evaluatie is specifiek gekeken naar de
wijze waarop de Europese Exotenverordening in Nederland is geïmplementeerd. In deze
brief betrek ik tevens het IPBES-rapport dat op 4 september jongstleden is gepubliceerd2, omdat hierin de context van en urgentie voor het exotenbeleid wordt geduid.

Dit rapport is tijdens de tiende conferentie van het Intergouvernementeel Platform
voor Biodiversiteit en Ecosysteemdiensten (IPBES-10) vastgesteld tezamen met een bijbehorende
samenvatting voor beleidsmakers. De belangrijkste bevindingen vindt u in bijlage 1.

Het evaluatierapport dat Decisio in opdracht van LNV heeft opgesteld van de Europese
Exotenverordening bevat zestien aanbevelingen gegroepeerd naar een aantal thema’s.
Het complete evaluatierapport vindt u in bijlage 2. In deze brief geef ik mijn beleidsstandpunt
op hoofdlijnen. Veel aanbevelingen zijn gericht aan de provincies. Ik ben als systeemverantwoordelijke
met de provincies het gesprek aangegaan over de wijze waarop zij opvolging geven aan
deze aanbevelingen. In bijlage 3 vindt u de zestien afzonderlijke aanbevelingen van
het rapport en de gezamenlijke beleidsreactie daarop van LNV en provincies.

IPBES-rapport over invasieve exoten

Het IPBES-rapport is opgesteld door een internationaal panel van experts omdat invasieve
exoten mondiaal één van de voornaamste directe drukfactoren van biodiversiteitverlies
zijn. Het rapport beschrijft dat invasieve exoten hebben bijgedragen aan 60% van de
geregistreerde mondiale uitstervingen. Internationale kosten van invasieve exoten,
voor zowel bestrijding en preventie als ook de aangerichte maatschappelijke en economische
schade, komen jaarlijks neer op meer dan 423 miljard dollar wereldwijd. Daarmee is
de problematiek van invasieve exoten een serieuze bedreiging die ook de aandacht van
Nederland vraagt. Nederland heeft tijdens IPBES-10 ingestemd met vaststelling van
de samenvatting voor beleidsmakers en de achterliggende hoofdstukken. Ik onderschrijf
dan ook alle tweeëntwintig geformuleerde kernbevindingen van het IPBES-rapport.

Het IPBES-rapport en alle kernbevindingen bevestigen het nut en de noodzaak van een
Europese Exotenverordening. Op hoofdlijnen waren er vergelijkbare analyses en bevindingen
die ons in Europa in 2014 aanleiding gaven om een Europese Exotenverordening vast
te stellen. Toch is er een aantal kernbevindingen waarvoor ik uw specifieke aandacht
wil vragen, omdat deze de urgentie en noodzaak tonen om voor Nederland een sterker
en meer proactief exotenbeleid te ontwikkelen:

A2 Invasieve exoten veroorzaken ingrijpende en in sommige gevallen, onomkeerbare veranderingen
in de biodiversiteit en ecosystemen, resulterend in negatieve en complexe gevolgen
in alle delen van de aarde, inclusief het uitsterven van lokale en mondiale soorten.

A3 De economie, voedselzekerheid, waterzekerheid en humane gezondheid worden diepgaand
en negatief beïnvloed door invasieve exoten.

B2 De bedreigingen van invasieve exoten nemen in alle delen van de aarde aanzienlijk
toe, waarbij het huidige, ongeëvenaarde hoge aantal introducties naar verwachting
in de toekomst nog verder zal stijgen.

B3 De voortdurende versterking van de drukfactoren op de natuur kan het aantal invasieve
exoten en hun impact in de toekomst substantieel vergroten.

B4 De omvang van de toekomstige dreiging van invasieve uitheemse soorten is moeilijk
te voorspellen vanwege de complexe interacties en feedback tussen tussen directe en
indirecte drukfactoren op de natuur.

C2 Preventie en voorzorgsmaatregelen zijn de meest kosteneffectieve opties en dus van
cruciaal belang voor het beheersen van de bedreigingen van invasieve exoten. En dit
geldt in het bijzonder voor mariene systemen en open wateren waar de meeste pogingen
tot uitroeiing of beheersing van invasieve exoten grotendeels zijn mislukt.

C4 Beheer en controle kunnen een effectieve optie zijn voor invasieve exoten die om verschillende
redenen niet kunnen worden uitgeroeid uit terrestrische systemen en afgesloten wateren,
maar de meeste pogingen in mariene en open watersystemen zijn grotendeels ineffectief
geweest.

C5 Het herstel van ecosysteem functies en ecosysteemdiensten voor de mens kan worden
bereikt door adaptief beheer, inclusief ecosysteemherstel in terrestrische systemen
en afgesloten wateren.

D2 De dreiging van invasieve exoten zou kunnen worden verminderd door nauwere samenwerking
en coördinatie tussen sectoren en landen om het beheer van biologische invasies te
ondersteunen.

De lessen van deze kernbevindingen zullen betrokken worden bij het opstellen van het
landelijk aanvalsplan invasieve exoten, waarover later meer in deze brief.

Evaluatie Exotenverordening

Vijf jaar na de inwerkingtreding van de Exotenverordening heeft mijn voorganger een
evaluatie van de wijze waarop de Exotenverordening in Nederland is geïmplementeerd
in gang gezet. Dit betreft een evaluatie van de Nederlandse aanpak om een beeld te
krijgen van de stand van zaken en van waar eventuele (systeem)verbeteringen mogelijk
zijn. Bij de inwerkingtreding van de Exotenverordening in 2015 heeft Nederland zich
toegewijd aan de implementatie van de Exotenverordening. Daarmee is het eerder ontwikkelde
nationale exotenbeleid komen te vervallen. In Nederland is er destijds voor gekozen
om alleen uitvoering te geven aan de vereisten van de Exotenverordening en geen aanvullend
nationaal exotenbeleid te voeren. In 2012 was het natuurbeleid al onder het Natuurpact
gebracht en grotendeels gedecentraliseerd naar de provincies. Voor de meeste soorten
van de Europese Unielijst van zorgwekkende invasieve uitheemse soorten (verder: de
Unielijst) ligt sindsdien de verantwoordelijkheid voor beheers- en herstelmaatregelen
in het veld bij de provincies3. Dit zijn extra overwegingen geweest om de wijze waarop de Exotenverordening in Nederland
is uitgerold en uitwerking krijgt te laten evalueren.

De evaluatie bevat twee centrale vragen. Ten eerste inzicht te krijgen of de wijze
waarop het Nederlands systeem is vormgegeven voldoende en adequaat (doelbereik/doeltreffendheid)
bijdraagt aan de doelstellingen van de Exotenverordening (preventie, bestrijding en
herstel). Anders gezegd, voldoet Nederland aan de Europese vereisten? En ten tweede
inzicht te krijgen of de Exotenverordening en de wijze waarop deze in Nederland is
geïmplementeerd doeltreffend en doelmatig is voor het realiseren van de Nederlandse
doelstellingen in de Nederlandse context. Met andere woorden, in welke mate draagt
de Exotenverordening bij aan Nederlandse doelen en verwachtingen?

Kernconclusies centrale vraag 1: Voldoet Nederland aan de Europese vereisten?

Na de inwerkingtreding van de Exotenverordening zijn de bepalingen van de verordening,
in de samenwerking tussen het Ministerie van LNV, provincies, waterschappen en NVWA,
RVO en de Douane, vertaald en belegd in een landelijke beleids- en uitvoeringsketen
(«Nederlands systeem»). De taken en verantwoordelijkheden die volgen uit de verplichtingen
van de Exotenverordening hebben plek gekregen in het Nederlands systeem. Toch signaleert
de evaluatie terecht dat het gezien de relatief recente inrichting en opstart van
het Nederlandse systeem niet aannemelijk is dat op dit moment een beleids- en uitvoeringsketen
is opgezet waarmee, op termijn, op voldoende en adequate wijze wordt bijgedragen aan
het bereiken van de doelen van de exotenverordening. Ik erken dat het Nederlands systeem
nog verder ontwikkeld dient te worden en dat er ruimte is voor verbetering. Zie hiervoor
de aanbevelingen in bijlage 3.

De evaluatie stelt vast dat (formeel) verantwoordelijke overheden (provincies, waterschappen
en het Ministerie van LNV) acties hebben ondernomen. En dat voor wat betreft de provincies
en het Ministerie van LNV, deze acties nog een flinke doorontwikkeling en forse inzet
vergen om van een pril en fragiel systeem tot een volwaardig en robuust systeem te
komen. In deze conclusie uit het rapport kan ik mij tot op zekere hoogte vinden. De
mate waarin het systeem voldoet aan de verwachtingen hangt immers niet alleen af van
het systeem zelf en de harde Europese verplichtingen, maar ook van onze eigen verwachtingen
en ambitieniveau. De Europese Exotenverordening laat veel ruimte bij de lidstaten
om (op basis van eigen prioriteiten en proportionaliteit) zelf te beoordelen welke
inzet zij plegen tegen met name de reeds gevestigde soorten van de Unielijst en hoe
zij invulling geven aan preventie. Ik wil hier markeren dat Nederland in de afgelopen
jaren altijd aan de harde verplichtingen van de Exotenverordening heeft voldaan. Desondanks
groeit de problematiek van invasieve exoten, zoals ook het IPBES-rapport benoemt.
En ervaar ik dat de verwachtingen van de Nederlandse maatschappij, politiek en mede-overheden
ten aanzien van het exotenbeleid in de afgelopen jaren zijn gegroeid. Aan deze verwachtingen
kan door beperkte middelen niet worden voldaan. Ik wil opmerken dat zowel bij het
Ministerie van LNV als bij de provincies op dit moment onvoldoende middelen beschikbaar
zijn. Het is aan een nieuw kabinet om een politieke afweging te maken over wat hier
nodig is. Hier ga ik verderop in deze brief nader op in.

Ik sluit mij ook aan bij de conclusie uit het evaluatierapport dat met name het verder
intensiveren van het gevoel van urgentie en gedeelde verantwoordelijkheid bij de niet-formeel
verantwoordelijke, maar wel betrokken partijen zoals gemeenten, RWS, ProRail, Defensie,
terreinbeherende organisaties, brancheorganisaties en het bedrijfsleven belangrijk
is. Ik onderken dat dergelijke partijen een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan
het voorkomen van onopzettelijke introductie en verspreiding van invasieve uitheemse
soorten en soms ook aan bestrijding.

Het rapport concludeert dat het toekennen van een structureel en geoormerkt budget
voor preventie en voor de bestrijding en beheersing van invasieve exoten een van de
belangrijkste opgaven is. Dit beeld herken ik. Besluitvorming over extra financiering
is aan een volgend kabinet. Naast de uitdaging van beperkt beschikbare middelen wil
ik met betrokken medeoverheden het gesprek aangaan over verantwoordelijkheden. Zeker
gezien het feit dat steeds vaker beleidsterreinen anders dan de biodiversiteit de
negatieve gevolgen van invasieve exoten ondervinden. Hier ga ik later in deze brief
nader op in.

Kernconclusies centrale vraag 2: In welke mate mate draagt de Exotenverordening bij
aan Nederlandse doelen en verwachtingen?

De tweede centrale vraag blijkt moeilijk te beantwoorden. Het rapport concludeert
dat op dit moment geen uitspraken kunnen worden gedaan over de doelmatigheid van beleid
en maatregelen, omdat het simpelweg te vroeg is om dit te kunnen vaststellen. Er is
meer tijd en praktijkervaring nodig om te kunnen beoordelen of de Nederlandse wijze
van uitvoering van de Exotenverordening positieve effecten oplevert en daarmee doeltreffend
is (centrale vraag 1). Vervolgens kan de doelmatigheid van het beleid en de maatregelen
pas worden bepaald. En daarvoor is eerst beter zicht nodig op de opgave waar we voor
staan en de middelen die daarvoor nodig zijn.

Bij deze analyse sluit ik mij aan en ik meen dat deze conclusie volledig te rechtvaardigen
is, aangezien het hier een evaluatie van het systeem betreft en geen beleidsevaluatie.
Een beleidsevaluatie kan worden gehouden op een later moment als meer ervaring is
opgedaan met de uitvoering van de Exotenverordening in Nederland.

Een groeiend besef van urgentie

Als een van de weinige landen in Europa voerde Nederland al voor het in werking treden
van de Europese Exotenverordening een eigen nationaal exotenbeleid. De Exotenverordening
bood vanaf 2015 een omvattende brede aanpak en versteviging van het beleid en overvleugelde
als het ware ons nationale exotenbeleid. Maar de evaluatie en de kernbevindingen uit
het IPBES-rapport wijzen ons op nieuwe ontwikkelingen en geven signalen af die ons
aansporen om in aanvulling op deze Europese aanpak nationaal extra maatregelen te
treffen op het vlak van preventie en vroeg ingrijpen om onherstelbare schade aan de
natuur én andere beleidsterreinen te voorkomen en daarmee ook veel hogere kosten voor
de maatschappij te voorkomen. Om niet in herhaling te vallen, zal ik er hier alleen
kort iets over zeggen.

Het aantal introducties van nieuwe soorten (invasieve) exoten neemt ieder jaar toe4. Dit is een logisch gevolg van de globalisering en van ons eigen gedrag. Het gaat
bij invasieve exoten immers om soorten die door menselijk handelen naar nieuwe gebieden
worden verspreid waar deze soorten op eigen kracht nooit terecht zouden gekomen. Door
deze toename van wereldwijde verspreiding van invasieve exoten zal het steeds lastiger
worden om te voorspellen welke invasieve exoten op welke plek zullen opduiken en met
welke gevolgen.

In Nederland zien we steeds vaker nieuwe invasieve exoten opduiken die grote risico’s
en gevolgen met zich mee kunnen te brengen. Dit kunnen gevolgen zijn voor de biodiversiteit,
maar ook voor andere beleidsterreinen, zoals volksgezondheid en welzijn, waterveiligheid,
waterkwaliteit, infrastructuur of economie. De verspreiding, vestigingskansen en gevolgen
van invasieve exoten wordt ook nog eens versterkt door ons eigen gedrag en door klimaatverandering.
De gevolgen worden steeds zichtbaarder en voeden het besef van urgentie. Zo groeit
ook het besef van het belang van preventie en vroeg ingrijpen. Nederland kan zich
ten aanzien van deze nieuwe invasieve exoten niet permitteren om eerst Europees beleid
af te wachten. Daarmee gaat kostbare tijd verloren.

Meer focus op preventie

Ik blijf in ieder geval serieus uitvoering geven aan de Europese Exotenverordening
en mijn inzet is dat de Nederlandse beleids- en uitvoeringsketen wordt doorontwikkeld
en verstevigd. Op dit moment zijn hiervoor onvoldoende middelen beschikbaar, zowel
bij LNV als bij de provincies en andere uitvoerende partijen. Doorontwikkeling en
versteviging van het exotenbeleid kan daarom alleen als aanvullende financiering beschikbaar
komt. Het is aan een nieuw kabinet om een politieke afweging te maken over wat hier
nodig is en welke aanvullende financiering daar bij hoort. Daarnaast zal ik op uw
verzoek (motie Van Campen, Valstar en Grinwis van VVD en CU en motie Van der Plas
van BBB5) samen met provincies en andere stakeholders een voorstel voor een landelijk aanvalsplan
opstellen. Onderdeel hiervan is een preventiestrategie die zich nog meer dan voorheen
richt op preventie en de vroege eliminatie van zorgwekkende «nieuwe» invasieve exoten
die in Nederland opduiken. Ik doel hier op «nieuwe» invasieve exoten die (nog) niet
op de Unielijst staan en daardoor niet onder de werking van de Exotenverordening vallen.
Daarbij zal ik ook de samenwerking opzoeken met andere departementen. Dit plan wordt
opgesteld binnen de (beperkt) beschikbare budgettaire middelen op de LNV-begroting,
en zal tevens in beeld brengen welke extra maatregelen kunnen worden getroffen. Besluitvorming
hierover is aan een volgend kabinet.

Wachten op plaatsing van een nieuwe invasieve soort op de Unielijst veroorzaakt vertraging,
terwijl snel ingrijpen juist vereist is. In een vroeg stadium van invasie kunnen en
willen we niet op Europa wachten. In een vroeg stadium van invasie is het verstandig
om, waar nodig en mogelijk, direct over te gaan tot eliminatie. Preventie is effectiever
en goedkoper dan achteraf bestrijden en herstellen. Preventie kan op allerlei manieren
vorm krijgen zoals via bewustwording, het bieden van handelingsperspectief, samenwerking
met belangenorganisaties, vrijwillige afspraken etc. Naast snelle signalering en vroeg
ingrijpen gaat het bij preventie ook over het voorkomen van nieuwe introducties en
verdere verspreiding.

Invasieve exoten kunnen ook negatieve impact hebben op andere beleidsterreinen dan
de biodiversiteit. Dit is een relevant aandachtspunt omdat biodiversiteit het uitgangspunt
van de Exotenverordening is. Schadelijkheid voor de biodiversiteit en ecosysteemdiensten
is het criterium om voor plaatsing op de Unielijst in aanmerking te komen. De consequentie
van dit criterium is dat invasieve soorten die weinig of geen gevolgen voor de natuur
hebben, maar wel op andere wijze schadelijk zijn voor onze maatschappij hierdoor niet
onder de werking van de Europese Exotenverordening kunnen vallen. Dit kan reden zijn
om in Nederland aanvullend nationaal beleid te gaan ontwikkelen voor invasieve exoten
die een bedreiging vormen voor de volksgezondheid, waterveiligheid, waterkwaliteit,
infrastructuur of economie. Deze beleidsterreinen vallen onder de verantwoordelijkheid
van andere departementen. Daarom wil ik graag tot een passende coördinatiestructuur
komen voor deze gevallen. De wijze waarop dit vorm kan krijgen wordt onderzocht in
een traject dat IenW, VWS, BZK en LNV samen hebben opgestart in het kader van het
biocidenbeleid6 waarmee veel raakvlakken zijn.

Mensen, middelen en de bredere context van natuurbeheer

Tot slot wil ik uw Kamer het volgende meegeven. Voor het exotenbeleid geldt dat we
keuzes moeten maken. Niet alles kan binnen de huidige middelen. We moeten prioriteren
en onze schaarse mensen en middelen op zo efficiënt mogelijke wijze inzetten. Dit
is in de kern wat de Exotenverordening ons voorschrijft en dit is ook hoe wij in Nederland
te werk gaan. Daarbij ligt de focus van onze inzet op preventie en op soorten van
de Unielijst die nog in een vroeg stadium van invasie zitten. Voor wijd verspreide
invasieve exoten wordt per soort afgewogen welke aanpak wenselijk, haalbaar en uitvoerbaar
is. Voor lang niet alle soorten is er een handelingsperspectief in de zin dat er effectieve
en betaalbare maatregelen zijn te treffen om de negatieve effecten op de biodiversiteit
tegen te gaan.

Er zullen invasieve exoten zijn, zoals uitheemse rivierkreeften, die niet meer uit
onze leefomgeving zullen verdwijnen. Dit is helaas ook de les van kernbevinding C4.
Wij zullen met deze soorten moeten leren omgaan. En ook onze natuur, het ecosysteem,
zal zich met onze hulp op deze invasieve soorten moeten aanpassen. Dit is extra reden
om bijvoorbeeld via het programma Natuur en het Nationaal Programma Landelijk Gebied
(NPLG) te blijven investeren in robuuste ecosystemen die veerkrachtig zijn. Enerzijds
omdat gezonde ecosystemen minder kans bieden voor invasieve exoten om zich te vestigen.
Anderzijds omdat gezonde ecosystemen weerbaarder zijn en beter kunnen herstellen als
het onverhoopt toch tot vestiging van invasieve exoten is gekomen. In het geval van
uitheemse rivierkreeften werken we met het programma aanpak uitheemse rivierkreeften
aan de ontwikkeling van zo’n duurzame beheersstrategie7.

Uw Kamer heeft gevraagd om een voorstel voor een landelijk aanvalsplan invasieve exoten
in het tweede kwartaal van 2024. In dit aanvalsplan zal ik nader uitwerken hoe mijn
ministerie en de provincies samen met andere stakeholders de komende jaren concreet
invulling kunnen geven aan het exotenbeleid. Afstemming met provincies en andere stakeholders
acht ik van groot belang evenals hun inhoudelijke bijdrage aan het aanvalsplan. De
provincies laten momenteel een gezamenlijk ambitiedocument opstellen dat onderdeel
zal worden van het aanvalsplan. Dit vergt de nodige tijd en daarom zal ik het aanvalsplan
in twee stappen opleveren. In het tweede kwartaal van 2024 zal ik u eerst de contouren
van het aanvalsplan toesturen, waarna ik hierover graag met uw Kamer het gesprek aan
ga. Met de inbreng van uw Kamer en van de stakeholders zal ik samen met de provincies
vervolgens het landelijk aanvalsplan verder concreet uitwerken en in het derde kwartaal
van 2024 aan uw Kamer doen toekomen. Het is vervolgens aan een nieuw kabinet om hierover
een politieke afweging te maken en te besluiten welke aanvullende middelen voor het
exotenbeleid worden vrijgemaakt.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink