Brief regering : Beleidsopties bij langdurig achterblijvende spaarrentes

Nr. 288
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 januari 2024

Op 12 september stuurde mijn ambtsvoorganger u een brief over de doorwerking van de
ECB-beleidsrente op spaarrentes in relatie tot de gestegen winsten van banken.1 In het daaropvolgende debat «Macro-economische ontwikkelingen in Europees perspectief
(incl. informele Eurogroep/Ecofinraad)» heeft mijn ambtsvoorganger hier met uw Kamer
over gesproken (Kamerstuk 21 501-07, nr. 1974).2 Zij blikte toen ook terug op de gesprekken die binnen het ministerie en door haar
met banken zijn gevoerd over spaarrentes en hun maatschappelijke verantwoordelijkheid.3 Mijn ambtsvoorganger heeft toegezegd dat zij u binnen enkele maanden per brief nader
zou informeren over eventuele ontwikkelingen, en dat zij overwegingen bij verschillende
beleidsopties zou delen voor het geval spaarrentes langdurig laag blijven.

Met deze brief geef ik opvolging aan deze toezegging. Ik ga in op ontwikkelingen ten
aanzien van de doorwerking van het monetaire beleid op spaarrentes, op mogelijke verklaringen
voor het achterblijven van spaarrentes, hoe Nederlandse banken zich verhouden tot
banken uit andere lidstaten en hoe de toezichthouders deze ontwikkelingen duiden.
Vervolgens schets ik denkrichtingen voor beleidsopties voor het geval de spaarrentes
langdurig achterblijven en ook internationaal zouden gaan achterlopen. Het is van
belang om de doelstelling van het beleid scherp te stellen, en om de doelmatigheid
en proportionaliteit van beleidsopties goed te wegen, waarbij oog moet zijn voor onbedoelde
nadelige effecten. Dit dient, gezien de demissionaire status van het kabinet, ter
input voor een volgend kabinet.

Ontwikkelingen doorwerking monetair beleid op spaarrentes

Met het doel de inflatie te beteugelen en de economie af te remmen, heeft de Europese
Centrale Bank (ECB) de beleidsrente aanzienlijk verhoogd, van –0,5% tot 4%. Boven
de minimumreserveverplichtingen ontvangen banken hierdoor 4% rente op tegoeden die
zij stallen bij de ECB. De uitleenrentes, die banken rekenen bij de verstrekking van
bijvoorbeeld nieuwe hypotheken en bedrijfsleningen, zijn als gevolg van de monetaire
verkrapping snel gestegen. Anderzijds gaat de stijging van de inleenrentes, grotendeels
bestaande uit vergoeding op deposito’s, vooralsnog minder snel. Dit leidt in zowel
Nederland als in andere EU-lidstaten tot discussie over de hoge winsten van banken.
Die zijn immers gedeeltelijk het gevolg van een hogere rentemarge van banken: de hogere
rente die banken ontvangen op nieuwe leningen en een groot deel van de tegoeden die
zij aanhouden bij de ECB, en het beperkt doorgeven van die hogere rente door banken
aan hun spaarders. Het grotere verschil in uitleen- en inleenrentes is de voornaamste
drijfveer achter de hoge winstcijfers die Nederlandse banken de afgelopen kwartalen
hebben laten zien.

Zoals ook stond in de brief van mijn ambtsvoorganger van 12 september zijn er verschillende
mogelijke verklaringen voor de vertraagde doorwerking van de stijging van de ECB-rente
naar spaarrentes. Een belangrijke verklaring is dat als banken de spaarrente verhogen
zij een hogere vergoeding moeten betalen over bijna al het bij hen aangehouden spaargeld.
Aan de inkomstenkant werkt het voor een bank anders: een groot deel van de uitstaande
kredieten heeft juist een langere rentevaste periode, waardoor de rente-inkomsten
die banken hiervan ontvangen niet meestijgen. In november was de gemiddelde rente
op deposito’s met een looptijd tot en met 3 maanden 1,44% in Nederland.4 De gemiddelde rente op uitstaande woninghypotheken van huishoudens was op datzelfde
moment 2,53%.5 In 2023 is het verschil tussen deze twee waarden afgenomen.

Opvallend genoeg is de gemiddelde spaarrente in Nederland de afgelopen periode sneller
gestegen dan in andere Europese lidstaten. De ECB constateerde recent dat de doorwerking
van de gestegen beleidsrente naar spaarrentes relatief sterk is in Nederland.6 Sinds 2021 is de gemiddelde spaarrente in de Eurozone met 129 basispunten gestegen,
tegenover 150 basispunten in Nederland. Het beeld dat soms bestaat dat Nederlandse
banken achterlopen bij banken uit andere Europese lidstaten klopt dus niet. Desondanks
kunnen individuele buitenlandse banken hogere tarieven bieden. Huishoudens stallen
ook steeds vaker hun geld op buitenlandse rekeningen bij banken in het eurosysteem.7

Verschillende instellingen waarschuwen dat de hoge bankwinsten en de achterblijvende
spaarrentes een tijdelijk fenomeen zijn. De Europese Banken Autoriteit (EBA) verwacht
dat de rentemarge op termijn weer kleiner wordt, waardoor de winsten van banken zullen
stabiliseren op een vergelijkbaar niveau als voor 2023.8 De European Systemic Risk Board (ESRB) verwacht dat de verminderde vraag voor kredieten
in combinatie met dalende rentemarges zal zorgen voor afnemende bankwinsten. Ook de
ECB verwacht dat de hoge netto rentemarges zullen afnemen, en wijst er tevens op dat
de marktwaarderingen van Europese banken doorgaans nog steeds onder de boekwaarde
liggen, ondanks de positieve resultaten.9 Marktverwachting over de tijdelijkheid van winsten en twijfels over de toekomstbestendigheid
van het verdienmodel van banken zouden de gemiddelde price-to-book ratio van 0,7 deels
kunnen verklaren.10

De Nederlandsche Bank (DNB) signaleert dat de winstgevendheid van Nederlandse banken
na de financiële crisis van 2008 gestaag is toegenomen, maar dat de marktkapitalisatie
achterblijft bij het eigen vermogen.11 Dit suggereert dat de verwachte winstgevendheid van banken lager ligt dan aandeelhouders
van een bank verlangen op basis van het risico dat zij lopen.12 DNB concludeerde in november dat banken het gunstige momentum door de stijgende rente
kunnen gebruiken om hun verdienmodel te bestendigen en een stevige impuls te geven
aan de realisatie van verschillende (maatschappelijke) opgaven, zoals het volbrengen
van hun verduurzamings- en digitaliseringsambities en de strijd tegen witwassen.13

Voorafgaand aan het overwegen van nieuwe beleidsmaatregelen dient kritisch te worden
gekeken of spaarrentes daadwerkelijk langdurig achterblijven, ook ten opzichte van
andere landen, en welke verklaringen hierbij mogelijk een rol spelen. Het is daarbij
van belang om de doelstelling van het beleid scherp te stellen, en om de doelmatigheid
en proportionaliteit goed te wegen. Recentelijk heeft de ECB in de Eurogroep aangegeven
overheidsinterventies in de financiële sector van lidstaten als bron van onzekerheid
voor de financiële stabiliteit van banken te zien, zoals belastingverhogingen op winst.
De ECB stelt dat dergelijke maatregelen, die in enkele lidstaten en ook in Nederland
zijn genomen, het gelijke speelveld verstoren en een rem kunnen zetten op de winstgevendheid
van banken, zelfs nadat de hogere rente is doorgegeven aan spaarders. Dit zou een
ontmoedigend effect kunnen hebben op het opbouwen van voorzieningen en kapitaalbuffers
door banken in het licht van het verhoogde kredietrisico en een negatief effect kunnen
hebben op de bereidheid van beleggers om te investeren in banken.14

Denkrichtingen voor maatregelen indien de spaarrentes langdurig achterblijven

Voor het geval de spaarrentes daadwerkelijk langdurig achterblijven en ook internationaal
zouden gaan achterlopen, zijn er maatregelen denkbaar in grofweg twee verschillende
denkrichtingen, ieder met een eigen beleidsdoel. Enerzijds kan het doel zijn om spaarders
meer mee te laten profiteren van gunstigere (spaar)voorwaarden, of om de monetaire
transmissie (de doorwerking van de ECB-beleidsrente naar de rentes van banken) te
verbeteren. Anderzijds kan het doel zijn om bankwinsten anders aan te wenden.

Voor een deel komen de gestegen winsten voort uit de snelle stijging van de beleidsrente
en de vergoeding op reserves bij de ECB. Mijn ambtsvoorganger heeft in periodieke
gesprekken met de president van de Nederlandsche Bank en in de Eurogroep van september
dan ook de zorgen over de uitwerking van het ECB-beleid onder de aandacht gebracht.
De ECB stelt het monetair beleid echter onafhankelijk van overheden vast en handelt
vanuit haar mandaat om de prijsstabiliteit te bewaken. Het handelingsperspectief van
de overheid ligt daarom meer in haar wet- en regelgevende capaciteit en binnen nationale
bevoegdheden.

Ten eerste, kan gedacht worden aan maatregelen die als doel hebben om de spaarrentes
te verhogen zodat spaarders meer zouden kunnen meeprofiteren. Bijvoorbeeld door het
versterken van concurrentie in de Nederlandse spaarmarkt of door regulering.

De vertraagde doorwerking van de ECB-depositorente naar de spaarrentes bij banken
kan erop wijzen dat de concurrentie op de spaarmarkt beperkt is. Hoewel er goede verklaringen
zijn voor de beperkte concurrentie voor spaargeld, zoals ook genoemd in de brief van
12 september, is niet uit te sluiten dat ook structurelere factoren, zoals de hoge
concentratie van de Nederlandse bankensector, een rol spelen. Er kan ook sprake zijn
van zogenoemde consumenten inertie, waarbij klanten beperkt actief op zoek gaan naar
alternatieven. In dit kader heeft mijn ambtsvoorganger de Autoriteit Consument & Markt
(ACM) gevraagd of er aanleiding is om onderzoek te doen naar de ontwikkeling van spaartarieven
en de concurrentie in de Nederlandse spaarmarkt. De ACM heeft op 30 oktober bekend
gemaakt een onderzoek te starten naar de werking van de Nederlandse spaarmarkt en
factoren die ervoor zorgen dat consumenten beperkt overstappen en dat grootbanken
geen hogere spaarrentes aanbieden. Dit kan leiden tot aanbevelingen voor de wetgever,
wanneer bijvoorbeeld blijkt dat de markt niet goed werkt. De ACM verwacht voor de
zomer van 2024 over de resultaten van dit onderzoek te kunnen rapporteren. Het is
mijns inziens verstandig om de rapportage van de ACM af te wachten voordat ingrijpende
beleidsmaatregelen worden overwogen.

Naast gerichte wetgevende maatregelen om de concurrentie te bevorderen, zijn er opties
denkbaar om «publieke alternatieven» aan te bieden. Zo is recentelijk veel aandacht
geweest voor de verkoop van staatsobligaties direct aan particulieren, zoals de «staatsbon»
in België. België beschikt al sinds 1996 over de mogelijkheid om obligaties direct
aan burgers aan te bieden en heeft in augustus aanpassingen gedaan aan haar «staatsbon»
(fiscale korting en verkorting looptijd naar 1 jaar) met het doel om banken te stimuleren
de spaarrentes te verhogen. Nederland beschikt momenteel niet over een infrastructuur
om obligaties direct aan particulieren aan te bieden. Ook is de huidige fiscale behandeling
in box 3 zodanig dat obligaties zwaarder belast worden dan spaargeld. Wel kunnen particulieren
staatsobligaties op de secundaire markt kopen.

Hoewel retail staatsobligaties vaak worden gepresenteerd als spaarproduct, is het dat eigenlijk
niet. Een obligatie is een belegging en kent dus hogere risico’s dan een spaarrekening.
Een belegger loopt het risico dat gedurende de looptijd de marktwaarde van een obligatie
kan dalen, terwijl spaargeld onder het depositogarantiestelsel valt. Interessant is
daarnaast dat de spaarrente in Nederland voor vrij opneembare deposito’s aanzienlijk
sneller is gestegen vergeleken met buurlanden als België. Met het oog op de tijdslijnen
waarop het ontwikkelen van de infrastructuur en een wijziging van de fiscale behandeling
haalbaar zijn, is het de verwachting dat de bankwinsten en het renteklimaat tegen
die tijd genormaliseerd zijn. Een dergelijk instrument lijkt in Nederland daarom beperkt
effectief en niet erg proportioneel.

Een ander mogelijke publiek alternatief is een publieke depositobank, ofwel de invoering
van een nationale spaarbank.15 De overheid geeft consumenten dan de mogelijkheid om hun geld te stallen bij een
vanuit de overheid opererende spaarbank met een rente die dichterbij de geldende beleidsrente
ligt, met het doel om commerciële banken aan te sporen hun spaarrentes te verhogen.
Op de korte termijn kan het bieden van publieke alternatieven voor sparen echter onrust
veroorzaken onder investeerders en daarmee de aantrekkelijkheid van banken als investering
beïnvloeden. Niet alleen omdat spaarders in korte tijd veel deposito’s bij banken
kunnen onttrekken, maar ook omdat de overheid mogelijk als onvoorspelbare partij wordt
gezien. Dit kan impact hebben op de weerbaarheid van banken en de financiële stabiliteit
negatief beïnvloeden.

Op de lange termijn kan ervoor worden gekozen om via een andere invulling van de digitale
euro de concurrentie in de Nederlandse spaarmarkt te beïnvloeden.

Op dit moment ligt er een wetsvoorstel van de Europese Commissie voor een digitale
euro als betaalmiddel voor. De digitale euro zoals voorgesteld in het voorstel heeft
een uiterst beperkte oppotfunctie, doordat de digitale euro niet rentedragend is en
er een aanhoudingslimiet geldt. De digitale euro zou in de toekomst een rol in het
geldstelsel kunnen vervullen als spaarproduct. Dit is alleen op de lange termijn,
gefaseerd en na politieke besluitvorming mogelijk. De mogelijke voor- en nadelen van
de digitale euro als spaarmiddel worden meegenomen als beleidsoptie in het ambtelijke
onderzoek naar de financiële weerbaarheid van banken.16 Hier worden ook de voor- en nadelen van een nationale spaarbank in meegenomen. De
verwachting is dat dit onderzoek begin 2024 afgerond is.

Naast het bieden van publieke alternatieven om concurrentie te stimuleren, kan gedacht
worden aan wet- en regelgeving die vergaand ingrijpt op de marktwerking op de spaarmarkt,
bijvoorbeeld door een minimumtarief in te stellen voor spaardeposito’s, wat winsten
zal drukken en spaarders een hogere rente geeft.17 Dit is een zeer vergaande ingreep in de bedrijfsvoering van banken, waardoor zij
niet meer vrij zijn in hun commerciële risicoafweging. Een dergelijke maatregel zal
negatieve effecten hebben op de kredietverlening en mogelijk ook leiden tot het besluit
van banken om de vaste kosten (zoals de kosten voor een bankrekening) te verhogen.
Een nationale maatregel zal het gelijke speelveld bovendien verstoren en de concurrentiepositie
van Nederlandse banken aantasten. Ook kan het de rechtszekerheid en voorspelbaarheid
van het beleid en daarmee het Nederlandse vestigingsklimaat negatief beïnvloeden.

Ten tweede kan gedacht worden aan maatregelen die zijn gericht op het verminderen
of anders aanwenden van de winsten van banken. Bijvoorbeeld door regulering of aanpassingen
in de fiscaliteit.

Hierbij valt te denken aan het verplichten van banken om winsten te gebruiken voor
het verhogen van kapitaalbuffers, bovenop de eisen die gelden binnen het kapitaaleisenraamwerk.18 Er kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een tijdelijk verbod op winstuitkering en
op het inkopen van eigen aandelen. Deze maatregel is echter niet doelmatig: een tijdelijk
verbod zorgt slechts tijdelijk voor het aanhouden van extra kapitaal. Een verbod op
winstuitkering zal door aandeelhouders als zeer negatief worden ervaren. Door een
dergelijke maatregel nationaal in te voeren worden Nederlandse banken relatief onaantrekkelijker
ten opzichte van buitenlandse banken voor kapitaalverstrekkers, waarmee de concurrentiepositie
gevaar loopt. Ook hier geldt dat de rechtszekerheid en voorspelbaarheid van het beleid
en daarmee het vestigingsklimaat kunnen worden aangetast. Indien het doel is om banken
verder te bestendigen zou het effectiever zijn om de minimumeisen in het kapitaaleisen
raamwerk te verhogen; een standpunt dat Nederland in Europa al voorstaat.

Ook kunnen fiscale maatregelen worden genomen om bankwinsten «af te romen». Nederland
kent al een bankbelasting voor grootbanken.19 Door uw Kamer is recentelijk een amendement van het lid Van der Lee c.s. aangenomen,
waardoor het oorspronkelijk door het kabinet voorgestelde Belastingplan 2024 is gewijzigd.20 Dat amendement verhoogt zowel de bankenbelasting met € 150 miljoen per 1 januari
2024, en schaft de inkoopfaciliteit in de dividendbelasting voor eigen aandelen van
beursgenoteerde ondernemingen af. Beide maatregelen zullen banken in Nederland, en
met name beursgenoteerde banken, raken.

Het kabinet heeft hierop negatief geadviseerd.21 Zoals eerder aangegeven, heeft mijn ambtsvoorganger met het oog op de financiële
stabiliteit de ECB om een advies hierover gevraagd.22 Op 18 december werd de opinie van de ECB ontvangen, waarna mijn ambtsvoorganger uw
Kamer direct na ontvangst een afschrift heeft gestuurd.23 Zoals mijn ambtsvoorganger heeft toegezegd in het debat over de Najaarsnota 2023
waarin ook over de opinie van de ECB werd gesproken, wordt vóór de Voorjaarsnota een
schriftelijke reactie gegeven over andere aspecten van de invoering van de bankenbelasting.24 Op 19 december heeft de Eerste Kamer het Belastingplan 2024 aangenomen. Per 1 januari
2024 zijn de maatregelen uit het Belastingplan in werking getreden. De bankenbelasting
is per die datum verhoogd. De afschaffing van de inkoopfaciliteit in de dividendbelasting
is per 1 januari 2025 voorzien.

Naast een structurele verhoging van de bankenbelasting wordt in het kader van het
afromen van winsten ook gesproken over het belasten van «overwinsten», waarbij onder
andere wordt gekeken naar het voorstel in Italië om overwinsten van banken te belasten.25 Een dergelijke nationale heffing verhoogt de lastendruk, kan verstorende effecten
met zich meebrengen en de concurrentiepositie van banken aantasten. Bovendien kunnen
te hoge belastingen op overwinsten de mogelijkheid afzwakken om de kapitaalbuffers
van banken te versterken, wat de financiële stabiliteit kan ondermijnen. Daarnaast
kan een dergelijke maatregel de beschikbaarheid van krediet verminderen, wat de economische
groei kan hinderen. De diverse argumenten tegen het invoeren van een belasting op
overwinsten zijn eerder met de Kamer gedeeld.26

Voor bovengenoemde opties geldt dat zij de spaarrente niet doen verhogen en het risico
bestaat dat een verhoging van de spaarrente erdoor verder uit het zicht raakt.

Conclusie

Banken hebben na een lange periode van lage winstgevendheid, als gevolg van het langdurige
lage renteklimaat, recentelijk goede resultaten behaald. Recente data laten zien dat
Nederlandse banken in vergelijking met andere landen in Europa relatief voorop lopen
met het doorgeven van de gestegen beleidsrente aan spaarders. De toezichthouders wijzen
op de tijdelijkheid van de hoge winsten, en ook de kans die deze impuls banken geeft
om hun verdienmodel te bestendigen.

Tegelijkertijd is het van belang om de samenleving meer mee te laten profiteren van
de stijgende rentes. De ACM doet onderzoek naar de concurrentie op de spaarmarkt en
brengt hierover voor de zomer van 2024 een rapport over uit. Het is mijns inziens
verstandig om de rapportage van de ACM af te wachten voordat ingrijpende beleidsmaatregelen
worden overwogen. Er zijn beleidsopties denkbaar om bancaire winsten anders aan te
wenden en de samenleving meer mee te laten profiteren van de hogere ECB-beleidsrente,
dan wel de hogere bankwinsten. Tegelijkertijd kunnen hierdoor aanzienlijke nadelige
neveneffecten optreden die hun weerslag hebben op spaarders en de economie. Toezichthouders
waarschuwen expliciet voor de gevolgen die overheidsingrijpen kan hebben op de financiële
stabiliteit. Dergelijke maatregelen vragen dan ook – naast een scherpe probleemanalyse
– om een zorgvuldige afweging van voor- en nadelen.

De Minister van Financiën,
S.P.R.A. van Weyenberg