Brief regering : Uitkomsten onderzoek uitbreiding btw-nultarief zonnepanelen

30 196 Duurzame ontwikkeling en beleid

Nr. 130 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 januari 2024

Met het Belastingplan 2023 voerde het kabinet – naar aanleiding van een wijziging
van de Tarievenrichtlijn – een btw-nultarief in op de levering en installatie van
zonnepanelen en zonnepanelen als dakbedekking, bestemd om te worden geïnstalleerd
op of in de onmiddellijke nabijheid van woningen.

Tijdens de parlementaire behandeling1 en in antwoord op Kamervragen van de leden Boulakjar en De Jong2 deed ik de toezegging te onderzoeken of en in hoeverre het mogelijk en wenselijk
is de toepassing van het nultarief uit te breiden naar de levering en installatie
van zonnepanelen op en in de onmiddellijke nabijheid van «openbare en andere gebouwen die worden gebruikt voor activiteiten van algemeen belang».

De conclusie van het uitgevoerde onderzoek is dat het niet nodig en niet wenselijk
is de bestaande reikwijdte van het btw-nultarief uit te breiden. In deze brief licht
ik de uitkomsten nader toe.

Wat is het beleidsdoel?

«Particuliere zonnepaneelhouders»3 konden vóór de invoering van het btw-nultarief de omzetbelasting, die drukte op investeringen
in zonnepanelen, terugvragen van de Belastingdienst.4 Daarvoor was echter onvermijdelijk dat deze zonnepaneelhouders de nodige administratieve
handelingen moesten verrichtten. Deze administratieve last leidde in de praktijk tot
onbegrip en uitvoeringsproblemen als zonnepaneelhouders niet de voorgeschreven weg
bewandelden. De invoering van een btw-nultarief – in combinatie met de zogenoemde
registratiedrempel waardoor particuliere zonnepaneelhouders zich normaliter niet hoeven
te registreren – heeft ertoe geleid dat de administratieve last substantieel is afgenomen.
De invoering van het btw-nultarief heeft ook de uitvoeringslasten voor de Belastingdienst
aanzienlijk verminderd. Het primaire doel van de invoering van het nultarief voor
«particuliere zonnepaneelhouders» is daarmee bereikt, te weten het terugdringen van
de administratieve- en uitvoeringslasten voor zonnepaneelhouders en de Belastingdienst.

Deze uitvoeringsproblematiek speelt niet bij zonnepanelen op en in de onmiddellijke
nabijheid van openbare en andere gebouwen die worden gebruikt voor activiteiten van
algemeen belang. Voor deze afnemers is de administratieve taak een regulier onderdeel
van de activiteiten. Een rechtvaardiging voor een uitbreiding van het btw-nultarief
zou dan gevonden moeten worden in het stimuleren van investeringen in duurzame energie.

Afbakenings- en uitvoeringsproblematiek uitbreiding btw-nultarief

Op grond van de btw-richtlijn kan het btw-nultarief uitgebreid worden naar zonnepanelen
op en in de onmiddellijke nabijheid van openbare en andere gebouwen die worden gebruikt
voor «activiteiten van algemeen belang». Om deze uitbreiding uitvoerbaar te maken
dienen deze gebouwen in de wet duidelijk en concreet te worden afgebakend.

Als vertrekpunt moet dan aansluiting worden gezocht bij artikel 132 van de btw-richtlijn.
In die richtlijnbepaling staan de btw-vrijgestelde «activiteiten van algemeen belang»
opgesomd. Dit begrip komt overeen met de richtlijntekst voor het btw-nultarief. Het
ziet ook op de groep afnemers die belang zou hebben bij zo’n fiscale subsidie. Het
gaat onder andere om medische zorg, maatschappelijk werk, onderwijs en sport.

Uit het onderzoek is gebleken dat het niet goed mogelijk is de betreffende gebouwen
zodanig af te bakenen dat voor de praktijk een werkbare regeling ontstaat. De leverancier
bijvoorbeeld zal bij de levering c.q. het plaatsen van zonnepanelen moeten kunnen
vaststellen of en in hoeverre het gebouw waarop de zonnepanelen worden geplaatst ook
feitelijk wordt gebruikt voor activiteiten van algemeen belang. Dit is voor de leverancier
niet eenvoudig en afdoende vast te stellen.

Deze leverancier is echter wel verantwoordelijk voor een juiste toepassing van het
btw-nultarief. Leveranciers zullen daarom, voorafgaand aan de levering/plaatsing van
zonnepanelen zekerheid willen hebben en hierover afstemming zoeken met de Belastingdienst.
Dit betekent een aanzienlijke toename van de uitvoeringslasten voor zowel het bedrijfsleven
als de Belastingdienst. Dat zal een gewenste efficiënte werking van de maatregel belemmeren.
Daarnaast is een toename van fiscale procedures over afbakeningsgeschillen te verwachten.

Voor al deze gevallen kan de Basisadministratie Gemeenten (BAG) geen afdoende oplossing
bieden omdat de BAG niet aansluit op artikel 132 van de btw-richtlijn. Ook is de BAG
niet voldoende onderscheidend om activiteiten van algemeen belang te kwalificeren.
Deze problematiek speelt ook bij openbare gebouwen.

Overigens zou het btw-nultarief niet steeds doeltreffend zijn. Een deel van de afnemers
(provincies en gemeenten) ervaart in beginsel immers geen of slechts een zeer geringe
btw-druk dankzij het zogenoemde btw-compensatiefonds. In die gevallen levert het geen
besparing op maar wel de eerdergenoemde toename van administratieve lasten voor leveranciers/installateurs
van zonnepanelen en uitvoeringskosten voor de Belastingdienst.

Evaluatie verlaagd btw-tarief

In dit verband is ook de evaluatie van de verlaagde btw-tarieven relevant. In april
afgelopen jaar is het evaluatieonderzoek naar verlaagde btw-tarieven opgeleverd.5 Daarin concludeerden de onderzoekers dat het verlaagde btw-tarief deels doeltreffend,
maar in het algemeen géén doelmatig instrument is om de beoogde doelen te bereiken
en dat de verlaagde btw-tarieven in het algemeen niet voldoen aan het toetsingskader
fiscale regelingen6. Op Prinsjesdag heeft het kabinet op dit onderzoek gereageerd.

Hoewel het evaluatieonderzoek zich richt op de bestaande verlaagde tarieven, concluderen
de onderzoekers in algemene zin ook dat gerichte subsidies aan producenten en/of consumenten
een meer doelmatige manier lijken om de consumptie van bemoeigoederen (zoals zonnepanelen)
te stimuleren dan het verlaagde btw-tarief. Wel onderkennen de onderzoekers dat subsidies
eigen beperkingen en uitdagingen hebben. Ik vind de uitkomsten van deze evaluatie
belangrijk en vind dat ze mee moeten worden gewogen in de overweging om al dan niet
nieuwe of aanvullende btw-tariefmaatregelen te treffen.

Uitgangspunt bij nieuwe fiscale regelingen is verder dat volgens de begrotingsregels
en het toetsingskader fiscale regelingen ook moet worden bezien of een regeling aan
de uitgavenkant kan worden vormgegeven. Beide beleidskaders leveren een bijdrage aan
het streven het belastingstelsel niet verder te compliceren. Mede gelet daarop zal
ik hierna ingaan op bestaande subsidieregelingen.

Bestaande subsidieregelingen

Er bestaan op dit moment twee subsidieregelingen die qua doelstelling én qua doelgroep de reikwijdte van de onderzochte uitbreiding van het btw-nultarief mede bestrijken.
Het gaat om de subsidieregeling «duurzaam maatschappelijk vastgoed» (DUMAVA)7 en de subsidieregeling BOSA8. Deze regelingen zijn (mede) gericht op de verduurzaming van «maatschappelijk vastgoed».
Deze regelingen ondersteunen, naast andere verduurzamingsmaatregelen, investeringen
in zonnepanelen.

De subsidieregelingen kennen een brede doelgroep en zijn tevens beschikbaar voor instellingen
die onder de reikwijdte van artikel 132 van de btw-richtlijn vallen. De DUMAVA is
beschikbaar voor vastgoed in eigendom van decentrale overheden, onderwijsinstellingen, zorginstellingen, cultuurinstellingen,
rijksmonumenten, religieuze instellingen en overige gebouwen met een publieksfunctie.
De sportaccommodaties kunnen via de BOSA vergelijkbare financiële ondersteuning ontvangen.

Eén van de verschillen tussen de DUMAVA-subsidie en een btw-nultarief is dat de ondersteuning
is gekoppeld aan het eigendom in plaats van het gebruik van een gebouw. Verder wordt
deze ondersteuning direct gegeven aan de afnemers/gebruikers van de zonnepanelen tegenover
toepassing van het btw-nultarief voor de leveranciers van zonnepanelen. Ten slotte
ligt de administratieve verantwoordelijkheid om de financiële ondersteuning te verkrijgen
bij de (beoogd) begunstigden/gebruikers van de zonnepanelen en niet bij de leveranciers
van de zonnepanelen. Datzelfde geldt voor de aansprakelijkheid voor een onjuiste aanspraak
op de ondersteuning.

Voorgenomen beleidswijziging DUMAVA

Vanuit het Klimaatfonds heeft het kabinet tot 2030 € 1,9 miljard gereserveerd om maatschappelijk
vastgoed te verduurzamen (via de subsidieregeling DUMAVA). Er is een wijziging van
DUMAVA in voorbereiding, bedoeld om eigenaren te stimuleren om grotere (integrale)
duurzaamheidsstappen te maken. Met de aanscherping beoogt het kabinet het tempo voor
de verduurzaming van het maatschappelijk vastgoed te verhogen, in lijn met de renovatieverplichting
in de Energy Efficiency Directive (EED).9

In de consultatieversie van de subsidieregeling worden zonnepanelen uit de lijst van
losse subsidiabele activiteiten verwijderd. Dergelijke investeringen kunnen volgens
de toelichting op de regeling ook zonder subsidie worden uitgevoerd waardoor zonnepanelen
als losse investeringsactiviteit binnenkort buiten het bereik van DUMAVA vallen. Vanuit
dat perspectief bezien is dan niet logisch om wel een nieuwe fiscale subsidie in te
voeren. Vanzelfsprekend zal het kabinet de uitkomsten van de consultatie en de mogelijke
impact op de uiteindelijke regeling DUMAVA nog beleidsmatig wegen.

Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij