Brief regering : Verzamelbrief verkeershandhaving

29 398
Maatregelen verkeersveiligheid

Nr. 834
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 januari 2024

In deze brief licht ik de inspanningen toe die ik pleeg om door middel van verkeershandhaving
bij te dragen aan het vergroten van de verkeersveiligheid. Inspanningen die zeer noodzakelijk
zijn. Het aantal verkeersslachtoffers stijgt en volgens de voorspellingen zet deze
stijging door1. Het aantal verkeersdoden lag in 2022 met 745 op het hoogste niveau sinds 2008. Ik
ben me er zeer van bewust dat achter deze cijfers ongelofelijk veel leed schuilgaat.
Het stijgend aantal verkeersslachtoffers is dan ook een zeer zorgelijke ontwikkeling
die van ons allen inzet vraagt om het tij te keren. Daarbij zijn mijn inspanningen
op twee hoofdpunten gericht: het vergroten van de pakkans én het effectief en streng
straffen. Op het vergroten van de pakkans zet ik op verschillende manieren in. Dat
zal ik in deze brief toelichten. De mogelijkheden om streng te straffen zijn er al
in ons verkeersrecht. Maar ik investeer ook verder in het strenger en het vooral effectiever
straffen van verkeersmisdrijven. Ook dat zal ik in deze brief toelichten. Tenslotte
wordt in deze brief aangegeven hoe enkele moties worden uitgevoerd die recent door
uw Kamer zijn aangenomen.

Motie Mutluer: effect van de verhogingen van verkeersboetes in de afgelopen vijf jaren

Uw Kamer heeft op 24 oktober jl. de motie van lid Mutluer (Kamerstuk 29 279, nr. 818) aangenomen die vraagt om te onderzoeken in hoeverre in de afgelopen vijf jaar de
hoogte van het verkeersboetebedrag heeft bijgedragen aan de vergroting van de verkeersveiligheid.
Een dergelijk onderzoek zal, zoals in de Kamerbrief ter appreciatie van de motie eerder
is aangegeven, om verschillende redenen geen tot weinig meerwaarde hebben2. Naar het effect van de hoogte van een verkeersboete op het aantal overtredingen
is eerder onderzoek gedaan3. Daaruit blijkt een verband tussen de hoogte van een verkeersboete en het overtredingspercentage.
Elk procent boeteverhoging leidt tot ongeveer 0,2 procent afname van het aantal overtredingen.
Maar onderzoek naar het directe effect van de hoogte van boetes op de verkeersveiligheid
is heel lastig uit te voeren. De verkeersveiligheid is van vele factoren afhankelijk,
waaronder bijvoorbeeld de drukte op wegen, pakkans, preventieve maatregelen en maatschappelijke
ontwikkelingen, zoals meer of minder alcoholgebruik in het verkeer. De hoogte van
de boetes voor overtredingen zijn daar slechts een onderdeel van. Een onderzoek dat
specifiek kijkt naar dat onderdeel zal dus naar verwachting weinig bruikbare conclusies
opleveren. Daarnaast is een dergelijk onderzoek ook relatief kostbaar en vraagt het
veel inzet van politie en het OM. Gezien de beperkte meerwaarde acht ik het daarom
niet gepast of nuttig om dit nader te onderzoeken.

De motie vraagt verder om voorstellen te doen hoe verkeershandhaving het beste kan
bijdragen aan de verkeersveiligheid en de Kamer hierover te informeren. De Kamer wordt
over de wijze waarop met de verkeershandhaving bijgedragen wordt aan de verkeersveiligheid
halfjaarlijks ter voorbereiding op het commissiedebat verkeersveiligheid, zoals ook
met deze brief, geïnformeerd. In deze brief licht ik de laatste stand van zaken ten
aanzien van mijn inspanningen om met de verkeershandhaving bij te dragen aan het verbeteren
van de verkeersveiligheid.

Opvolging rapport «boetestelsels in balans»

Dat ik geen onderzoek zal starten naar het effect van de boetehoogte op de verkeersveiligheid
in de afgelopen vijf jaar betekent niet dat de boetehoogte niet mijn aandacht heeft.
Eind mei 2023 is het rapport «Boetestelsels in balans» opgeleverd waarin het OM onderzoek
heeft gedaan naar een ontstane disbalans tussen de verschillende sanctiestelsels,
de oorzaken hiervoor en scenario’s voor mogelijke oplossingen. Het rapport is met
het indexeringsbesluit voor de indexering van de verkeersboetes van dit jaar ook naar
uw Kamer gestuurd. De adviezen van het OM hebben grote financiële consequenties, gelet
op de totale jaarlijkse boeteopbrengsten. Het gaat naar verwachting om een structureel
bedrag dat kan oplopen tot 300 miljoen euro. Ambtelijk wordt momenteel met het Ministerie
van Financiën en het OM besproken op welke manier er opvolging kan worden gegeven
aan dit advies. Gezien de grote financiële consequenties is dit complex. Uw Kamer
wordt dit voorjaar nader geïnformeerd over de opvolging van het rapport.

Wetsevaluatie Wahv

Op grond van de Wahv (de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften)
worden circa 8 miljoen verkeersovertredingen per jaar verwerkt. Ik vind het van belang
dat de Wahv geëvalueerd wordt. Deze wet is in 1992 in werking getreden en is nog niet
eerder integraal geëvalueerd. Het is relevant om te weten of de afdoening van verkeersvoorschriften
conform de doelen van de wet gebeurt en of zowel de inrichting van de wet zelf als
de uitvoering daarvan efficiënt en effectief zijn en daarmee een positief effect op
de verkeersveiligheid hebben. Ik heb het WODC gevraagd deze wetsevaluatie uit te voeren.

Inzet op het vergroten van de pakkans

Naast het streng en hard straffen van verkeersmisdrijven is het vergroten van de pakkans
de meest effectieve manier om met verkeershandhaving bij te dragen aan de verkeersveiligheid.
Er lopen momenteel verschillende initiatieven om de pakkans te vergroten.

1. Extra investeringen in elektronische verkeershandhaving

Om de pakkans, en daarmee de bijdrage aan de verkeersveiligheid, te vergroten investeert
het OM momenteel in de aanschaf van nieuwe digitale handhavingsmiddelen. Het gaat
om zogenaamde flexflitsers (verplaatsbare flitspalen waarmee op snelheid wordt gecontroleerd)
en focusflitsers (waarmee op handheld telefoongebruik kan worden gehandhaafd). De
eerste flexflitsers zijn in november 2022 in gebruik genomen. In totaal zijn er nu
50 palen beschikbaar. De eerste focusflitsers zullen naar verwachting na de zomer
in gebruik worden genomen. In totaal worden er op dit moment 10 van dit soort systemen
aangekocht.

Bij de besluitvorming over de voorjaarsnota vorig jaar is bovendien besloten om vanaf
2025 extra geld beschikbaar te stellen voor verkeershandhavingsmiddelen. Het gaat
hier om een bedrag van ongeveer 15 miljoen per jaar. Deze middelen worden toegevoegd
aan het verkeershandhavingsbudget van het OM en worden gebruikt om zowel traditionele
vormen van geautomatiseerde verkeershandhaving te versterken als ook om nieuwe innovatieve
vormen van geautomatiseerde verkeershandhaving verder landelijk uit te rollen. Het
gaat om 100 extra vaste flitspalen, 75 extra flexflitsers (boven op de eerdergenoemde
50 palen) en 40 extra focusflitsers (bovenop de eerder genoemde 10 systemen). Deze
handhavingsmiddelen worden, passend bij het risicobeeld dat we zien, met name ingezet
op het onderliggend wegennet. Het OM is momenteel druk bezig met de aanbesteding voor
de aanschaf van deze extra middelen. Met deze investering kan naar verwachting een
belangrijke bijdrage worden geleverd aan het verbeteren van het nalevingsgedrag, de
verkeersveiligheid en het terugdringen van het aantal slachtoffers.

2. Verhogen aantal staandehoudingen

Niet alleen door middel van elektronische handhaving wordt de pakkans vergroot. De
politie zet zich in om ook het aantal staande houdingen verder te laten stijgen. Met
resultaat. Uit de (voorlopige) cijfers van het CJIB over 2023 blijkt dat het aantal
staande houdingen met een beschikking (boete) als gevolg in 2023 totaal 618.003 bedroeg.
Dat is een flinke stijging ten opzichte van het totaal van 517.273 beschikkingen als
het gevolg van staande houdingen in het verkeer in 2022.

3. Landelijke uitrol extra feiten handhaving verkeer BOA’s

De afgelopen jaren is er middels enkele pilots, in samenwerking met onder meer politie
en OM, verkend in hoeverre boa’s in staat zijn aanvullende taken met betrekking tot
verkeershandhaving uit te voeren, tot welke resultaten dit leidt met betrekking tot
de verkeersveiligheid en het nalevingsgedrag, en welke eventuele problemen en risico’s
zich daarbij voordoen. Het gaat daarbij om het voeren van geen of onjuiste fietsverlichting,
het negeren van rood licht door fietsers en voetgangers, en het handheld telefoongebruik
door fietsers. De pilots zijn succesvol verlopen en per 1 januari 2024 zijn de in
de pilot gehandhaafde verkeersfeiten, conform de eerder toegezegde inzet, toegevoegd
aan de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar.4 Hiermee is uitvoering gegeven aan de oproep in de motie van de leden Koerhuis en
Michon-Derkzen om landelijke uitrol mogelijk te maken.5

In de Regeling is opgenomen dat handhaving slechts mogelijk is wanneer in een gezamenlijk
handhavingsarrangement – tussen het openbaar ministerie, de politie en de gemeente
– de (rand)voorwaarden zijn beschreven waaronder de handhaving zal plaatsvinden. In
dit handhavingsarrangement zal aandacht worden besteed aan een aantal punten die in
de pilots naar voren zijn gekomen. Hierbij moet gedacht worden aan de samenwerking
met de politie, de informatiepositie van de (direct) toezichthouder, de taakomschrijving
en het inwerken van de boa’s, en duidelijke communicatie en zorgvuldigheid rondom
de invoer van de nieuwe bevoegdheden. In opdracht van mijn departement is door het
CCV eind vorig jaar communicatie over de nieuwe bevoegdheden en voorwaarden met gemeenten,
politie en OM gedeeld en zal begin 2024 een kennisdelingssessie worden georganiseerd
voor de ketenpartners die betrokken zijn bij de verkeershandhaving door boa’s. Daarbij
zal ook worden gekeken naar de landelijke uitrol en de implementatie van de nieuwe
boa-bevoegdheden in andere gemeenten. Daarnaast zal, zoals de eerdergenoemde motie
ook vraagt, in samenspraak met relevante ketenpartners worden onderzocht of en welke
extra verkeersovertredingen kunnen worden gehandhaafd door boa’s. Afhankelijk van
welke verkeersovertredingen passend worden geacht zullen deze mogelijk in de praktijk
middels pilots worden getest. Deze extra verkeersovertredingen zullen moeten passen
binnen het in 2022 gezamenlijk met alle betrokken partners vastgestelde inzetcriterium
boa. Het inzetcriterium betekent voor verkeershandhaving dat het te handhaven feit
in de openbare ruimte enkel ongemotoriseerd rijdend verkeer betreft.

4. Handhaving opgevoerde elektrische fietsen

De veiligheid van fietsers in het verkeer is een grote zorg. Dit blijkt uit cijfers
over het aantal verkeersdoden en -gewonden onder fietsers. Een van de zaken die hier
negatief aan bijdraagt is het opvoeren van elektrische fietsen. Om hier effectiever
tegen te kunnen handhaven wordt door de politie een nieuwe rollentestbank in gebruik
genomen. Deze kan, in tegenstelling tot het oude model, ook elektrische fietsen controleren
op de trapondersteuning. Dit ziet zowel op de vraag of er daadwerkelijk getrapt moet
worden en of deze ondersteuning wel ophoudt bij een snelheid van meer dan 25 kilometer
per uur. Er zullen tussen de 250 en 300 van deze nieuwe rollenbanken in gebruik genomen
worden door de politie, waarvan de grootste uitrol begin dit jaar zal plaatsvinden.
Voor de zomer zullen alle eenheden in het bezit zijn van een nieuwe rollentestbank.

5. Innovatief project aanpak verkeersveelplegers Oost-Nederland

Verkeersovertredingen zorgen voor gevaarlijke situaties en wetenschappelijk onderzoek
toont een duidelijke relatie tussen overtredingen en ongevallen. Verkeersveelplegers
vormen daarmee een gevaar voor de verkeersveiligheid. Vanuit die redenering is het
Team Verkeer van de politie-eenheid Oost-Nederland gestart met een innovatief project
om verkeersveelplegers bewust te maken van hun gedrag in het verkeer en te motiveren
tot ander gedrag in het verkeer. Zij hebben dit gedaan door bijna 1500 verkeersveelplegers
een «bewustwordingsbrief» te sturen, waarin zij onder meer gewezen worden op de samenhang
tussen overtredingen en ongevallen. Onder de verkeersveelplegers vallen bestuurders
vanaf 16 jaar en ouder die in de periode oktober 2022 tot en met oktober 2023 minimaal
vier keer persoonlijk zijn beboet (dus niet achteraf op kenteken) en daarbij twee
keer of vaker staande zijn gehouden vanwege hun rijgedrag. Samen kregen zij 7651 boetes.
Naast de bewustwordingsbrief wordt de groep verkeersveelplegers gemonitord door middel
van een tijdelijke aandachtsvestiging in het landelijke politiesysteem. Hierdoor krijgt
de politie, wanneer een veelpleger met aandachtsvestiging wederom een verkeersovertreding
begaat, direct de informatie over de bewustwordingsbrief en de eerdere verkeersovertredingen.
Het initiatief van de eenheid Oost-Nederland kan mogelijk een vervolg krijgen in de
andere eenheden.

Strenger en effectiever straffen

Zoals aangegeven richt ik me ook op het strenger, maar vooral effectiever straffen
van verkeersmisdrijven. Van belang is allereerst om vast te stellen dat strenger straffen
niet altijd effectiever straffen betekent6. De motie Bromet (GL-Pvda)7 roept op om bij de herziening van de regelgeving rond alcohol in het verkeer, het
invorderen van rijbewijzen veel eerder mogelijk te maken. Daarbij is opgemerkt dat
de sanctie voor rijden onder invloed in Nederland 425 euro bedraagt terwijl in Duitsland
voor dezelfde overtreding het rijbewijs wordt ingenomen. Hieronder ga ik in op de
uitvoering van deze motie en leg ik uit waarom een verlaging van de grens niet effectief
zal zijn.

Allereest wil ik ingaan op welke regels er nu al gelden voor het invorderen van het
rijbewijs bij rijden onder invloed. Bestuurders die worden betrapt op rijden onder
invloed, krijgen in de eerste plaats een rijverbod opgelegd van maximaal 24 uur, waarmee
wordt voorkomen dat ze onder invloed verder kunnen rijden. Daarnaast wordt het rijbewijs
ingevorderd bij een alcoholgehalte van meer dan 1,3 promille. Voor beginnende bestuurders
is dit 0,8 promille. De officier van justitie beslist vervolgens binnen 10 dagen of
het rijbewijs ingevorderd blijft tot het moment waarop een opgelegde strafbeschikking
of de rechterlijke uitspraak onherroepelijk zijn geworden. Daarbij is bepalend of
het de verwachting is dat er door de rechter of door de officier van justitie in het
geval van een OM-strafbeschikking een onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid (hierna OBM) zal
worden opgelegd. Het langer inhouden van een rijbewijs dan deze 10-dagen termijn mag
conform artikel 164 lid 6 Wegenverkeerswet 1994 alleen in die gevallen. Het rijbewijs
moet conform de wet worden teruggegeven indien ernstig rekening moet worden gehouden
met de mogelijkheid dat uiteindelijk geen rijontzegging wordt opgelegd. Bestuurders
kunnen bij de rechter een klaagschrift indienen tegen een inhoudingsbeslissing van
de officier van justitie. Indien het rijbewijs wordt ingehouden in een zaak waarvoor
een rechter op zitting of een officier van justitie tijdens een OM-hoorgesprek naar
verwachting geen onvoorwaardelijke OBM op zal leggen, zal het rijbewijs direct moeten
worden teruggegeven. In de regel heeft de verdachte het rijbewijs dan binnen 2 weken
na de inhoudingsbeslissing weer terug.

Het OM geeft aan dat rechters gemiddeld genomen minder lange (onvoorwaardelijke) rijontzeggingen
opleggen dan door het OM wordt geëist. De rechter gaat nu al niet in alle gevallen
mee met de eis voor een onvoorwaardelijke OBM. Deze grens is in 2011 verlaagd naar
het huidige niveau, maar de rechters zijn hier niet in mee gegaan aldus het OM. Rechters
maken bij het opleggen van de straf gebruik van de oriëntatiepunten van het Landelijk
Overleg Vakinhoud Strafrecht, deze zijn over het algemeen – en ook wanneer het om
rijden onder invloed gaat – milder dan de strafvorderingsrichtlijnen van het OM. Daarnaast
houdt de rechter in zijn straftoemeting rekening met de persoonlijke omstandigheden
van de verdachte, hetgeen een matigend effect kan hebben op de zwaarte van de straf.
Het OM kan hier in de strafeis vaak nog geen rekening mee houden, omdat de persoonlijk
omstandigheden vaak pas tijdens het onderzoek ter terechtzitting bij de rechtbank
duidelijk worden.

Het verlagen van de grens voor invordering van het rijbewijs zal er daarom naar verwachting
op neerkomen dat de officier van justitie in meer gevallen, omdat naar verwachting
vaker een rijbewijs wordt ingevorderd bij een verlaging van het promillage, zal besluiten
het rijbewijs al binnen de 10 dagen termijn terug te geven. Dit omdat het niet de
verwachting is dat er een onvoorwaardelijke OBM zal worden opgelegd bij een lager
promillage en het rijbewijs daarom niet langer ingehouden mag worden. Het verlagen
van de invorderingsgrens heeft daarom naar verwachting weinig effect en zal vooral
tot het heen en weer zenden van rijbewijzen en een extra belasting van de strafrechtketen
leiden. Ook gelet op het feit dat de strafrechtketen momenteel al zwaar belast is,
acht ik dit zeer onwenselijk. Daarom wil ik hier niet toe overgaan.

Daarnaast ga ik graag in op de stelling in de overweging van de motie Bromet c.s.
dat rijden onder invloed in Nederland met een geldboete van € 425 zou worden bestraft.
Conform de strafvorderingsrichtlijn bedraagt de boete voor first offenders bij de
laagste promillages 300 euro. Deze loopt echter snel op naar mate het promillage hoger
is en/of er sprake is van recidive, tot maximaal 1.100 euro. Bovendien wordt er bij
hogere promillages en bij recidive veelal ook een OBM geëist en opgelegd en kunnen
er bij de ernstigere overtredingen in plaats van geldboetes ook taakstraffen en gevangenisstraffen
worden geëist en opgelegd. Het is dus zeker niet zo dat bestuurders die onder invloed
rijden er altijd met een boete van 425 euro vanaf komen. Naast het strafrechtelijke
traject wordt er bij rijden onder invloed in veel gevallen ook een melding gedaan
aan het CBR voor een bestuursrechtelijke maatregel die meer gericht is op voorkoming
van herhaling dan op bestraffing van het rijden onder invloed. Zo kan er een educatieve
maatregel alcohol en verkeer worden opgelegd. Ook kan er door het CBR een onderzoek
naar het alcoholgebruik worden opgelegd. Indien de cursus niet wordt gevolgd of de
bestuurder als ongeschikt uit het onderzoek komt, kan het rijbewijs ongeldig worden
verklaard door het CBR.

Tot slot wil ik nog ingaan op de vergelijking met Duitsland. Het klopt dat er in Duitsland
al vanaf 0,5 promille een rijverbod van 1 tot 3 maanden opgelegd kan worden waarbij
ook het rijbewijs moet worden ingeleverd. Het gaat hierbij om een administratiefrechtelijke
invordering waar weinig mogelijkheid tot beroep tegen openstaat. Dit is dus anders
dan in het Nederlandse systeem waar we geen administratiefrechtelijke rijontzegging
of rijverbod kennen. Ik acht het ook niet wenselijk om het rijbewijs voor langere
tijd in te houden zonder rechterlijke toetsing. Voor overtredingen die onder het strafrecht
vallen in Duitsland (vanaf 1,1 promille) en waarvoor het rijbewijs langer dan het
maximum van 3 maanden onder de administratieve invordering kan worden opgelegd, geldt
overigens ook dat er alleen voorlopige OBM wordt opgelegd in afwachting van de rechtszaak
als de verwachting is dat rechter dit uiteindelijk ook op gaat leggen. Dit is dus
wel vergelijkbaar met hoe het in Nederland werkt bij het invorderen en inhouden van
een rijbewijs.

Uiteraard vind ik het van zeer groot belang dat rijden onder invloed van alcohol en
drugs aangepakt wordt. In de volgende paragraaf ga ik in op wat hoe ik de wet wil
wijzigen om de aanpak van rijden onder invloed te verbeteren.

Stand van zaken wetsvoorstel verbetering aanpak rijden onder invloed

Hoewel ik, zoals hierboven toegelicht, niet voornemens ben de wet zo aan te passen
dat rijbewijzen bij rijden onder invloed eerder worden ingevorderd, begrijp ik de
wens vanuit de Kamer om rijden onder invloed en andere verkeersmisdrijven strenger
te bestraffen. Daarom werk ik momenteel aan het wetsvoorstel «Verbetering aanpak rijden
onder invloed». De maatregelen uit dit wetsvoorstel zijn overigens niet alleen van
toepassing op bestuurders die onder invloed hebben gereden, maar dragen ook bij aan
de aanpak van andere overtredingen waarvoor een OBM kan worden opgelegd, dat betekent
vrijwel alle ernstige verkeersmisdrijven. Met het wetsvoorstel wordt voorgesteld de
recidiveregeling ernstige verkeersdelicten te schrappen, omdat deze onvoldoende effectief
is, en drie nieuwe maatregelen te introduceren:

1) Het dadelijk uitvoerbaar kunnen verklaren van de rijontzegging. Hierdoor wordt een
rijontzegging direct van kracht, ook in afwachting van een eventueel hoger beroep
en kan dus voorkomen worden dat bestuurders die een gevaar vormen voor de verkeersveiligheid
direct weer de weg op gaan;

2) De mogelijkheid om ten aanzien van een veroordeelde die OBM schendt vervangende hechtenis
toe te passen. Dit moet straks een flinke stok achter de deur gaan vormen voor bestuurders
om ondanks een OBM toch de weg op te gaan. Ze kunnen dan immers direct vastgezet worden,
nu moeten bestuurders daar eerst nog apart voor vervolgd worden; en

3) De mogelijkheid voor de rechter om in aanvulling op een rijontzegging het rijbewijs
ongeldig te verklaren. De betrokkene moet dan na afloop van de rijontzegging opnieuw
zijn rijgeschiktheid en rijvaardigheid aantonen om weer een nieuw rijbewijs te krijgen
en te mogen deelnemen aan het verkeer.

Ik ben ervan overtuigd dat we met dit pakket aan maatregelen een stevige impuls kunnen
geven aan de aanpak van rijden onder invloed en andere zeer gevaarlijke overtredingen,
en het aantal overtredingen hiermee kan worden teruggedrongen. Het wetsvoorstel ligt
sinds november vorig jaar ter advisering voor bij de Afdeling advisering van de Raad
van State. Het advies wordt op korte termijn verwacht.

Met bijgaande brief heb ik toegelicht op welke wijze ik via de weg van verkeershandhaving
bijdraag aan de brede inspanningen om de verkeersveiligheid in Nederland te verbeteren.
Zoals de afgelopen decennia hebben laten zien is een permanente ontwikkeling naar
meer verkeersveiligheid niet vanzelfsprekend. Verkeersveiligheid is een onderwerp
dat om permanente aandacht, investeringen en innovatie vraagt. De actiepunten in deze
brief geven daar uitvoering aan.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius