Brief regering : Fiche: Verordening Monitoringskader voor veerkrachtige Europese bossen

Nr. 3867 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 januari 2024

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche die werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening Monitoringskader voor veerkrachtige Europese bossen

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Verordening Monitoringskader voor veerkrachtige Europese bossen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een Verordening van het Europese Parlement en de Raad betreffende een
monitoringskader voor veerkrachtige Europese bossen.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

22 november 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM (2023) 728

d) EUR-Lex

eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=COM:2023:728:FIN

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2023) 373 en SEC (2023) 384

f) Behandelingstraject Raad

Primair Landbouw- en Visserijraad, wanneer relevant Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

h) Rechtsbasis

Artikel 192, lid 1, Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 22 november 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) een verordening
gepubliceerd over een monitoringsysteem voor de Europese bossen. Het voorstel is onderdeel
van de Green Deal1 en de Europese biodiversiteitsstrategie2 en sluit aan bij bestaande wet- en regelgeving zoals de EU-bosstrategie3, de LULUCF-verordening4, de verordening betreffende ontbossingsvrije producten5 en de natuurherstelverordening6. De Commissie signaleert in het voorstel dat bossen een essentiële rol spelen in
klimaatmitigatie en -adaptatie, het behoud en herstel van biodiversiteit en de productie
van duurzame grondstoffen. Deze functies staan steeds meer onder druk en dit heeft
mogelijk ernstige gevolgen, zoals toenemende bosbranden, ziekten en plagen en effecten
van droogte, die elkaar versterken en vaak grenzen overschrijden. Deze bedreigingen
ondermijnen de veerkracht van bossen en vormen een direct gevaar voor de natuur en
de mens.

De Commissie stelt in het voorstel dat het ontbreken van effectieve EU-brede monitoring
het lastig maakt om deze problemen aan te pakken en dat het cruciaal is om een gemeenschappelijk
Europees systeem op te zetten voor het verzamelen van nauwkeurige en tussen lidstaten
vergelijkbare bosgegevens. Dit stelt de Unie in staat om de waarde en bedreigingen
van bossen beter te begrijpen en een duurzame toekomst voor onze bossen te waarborgen.

In brede zin zijn bestaande gegevens over bossen gefragmenteerd en inconsistent en
komen vaak met vertraging beschikbaar, waardoor besluitvorming bemoeilijkt wordt.
Vooral op het gebied van biodiversiteit is bestaande monitoring ontoereikend. Dit
belemmert het tijdig nemen van maatregelen, bijvoorbeeld bij branden, ziekten en plagen.
De Commissie signaleert dat er dringend behoefte is aan verbeterde monitoring en informatievoorziening
voor de verwezenlijking van EU-bosbeleidsdoelen. Daartoe stelt de Commissie voor om
gegevens vanuit veldmetingen («in situ»; welke vooral worden verzameld via nationale bosinventarissen) te combineren met
nieuwe technologieën voor aardobservatie (teledetectie (remote sensing) middels satellietgegevens,
drone-observaties en eventueel nieuw te ontwikkelen monitoringstechnologieën) en datamodellering.

De Commissie stelt daarom een nieuw bosmonitoringssysteem voor. Dit systeem zal door
de Commissie in samenwerking met de lidstaten opgezet en beheerd worden. Het systeem
bestaat uit een geografisch informatiesysteem (GIS-systeem) voor het in kaart brengen
van de bossen op basis van satellietgegevens en een raamwerk voor het verzamelen en
het delen van de gegevens.

Het is de bedoeling dat de gegevens uit veldmetingen van veertien indicatoren van
bos en hout jaarlijks door de lidstaten worden aangeleverd en de gegevens vanuit teledetectie
door de Commissie. Deze veertien indicatoren zijn: a) bos beschikbaar voor houtvoorziening
en bos niet beschikbaar voor houtvoorziening; b) groeivolume (per hectare); c) netto
jaarlijkse toename (per hectare); d) opstandstructuur; e) samenstelling van en rijkdom
aan boomsoorten; f) Europese bossoort; g) verwijderingen; h) dood hout; i) locatie
van boshabitats in Natura 2000-gebieden; j) index van veelvoorkomende bosvogels; k) locatie
van oerbossen; l) beschermd bosgebied; m) productie van en handel in houtproducten;
n) bosbiomassa voor bioenergie.7 Het Europees Milieuagentschap (EEA) zal de Commissie hierin ondersteunen, onder andere door het ontwikkelen
en operationeel houden van het Forest Information System for Europe (FISE), waar ook de gegevens die de lidstaten aanleveren in verwerkt zullen worden.
De gegevens zullen zoveel mogelijk publiek beschikbaar gesteld worden. Verder biedt
de Commissie een «opt-out» als lidstaten geen gebruik willen maken van de diensten
van de Commissie om data te verzamelen en in plaats daarvan alle gegevens onder eigen
coördinatie willen aanleveren (overeenkomstig met de technische en kwalitatieve eisen
uit de verordening). Ter verduidelijking, dit betreft geen «opt-out» van de verplichting
om gegevens aan te leveren, maar biedt de optie zelf data aan te leveren in plaats
van door de Commissie verzamelde data te gebruiken.

De Commissie stelt dat zij gezamenlijk met de lidstaten verantwoordelijk is voor de
kwaliteit en volledigheid van de gegevens. Lidstaten dienen hiervoor een jaarlijkse
evaluatie uit te voeren naar de kwaliteit van de gegevens.

Lidstaten en de Commissie zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het verbeteren van
de kwaliteit, actualiteit en volledigheid van de gegevens. Hiervoor kunnen bestaande
(wetenschappelijke) instituten ingezet worden. Verder zal iedere lidstaat een nationale
correspondent benoemen die verantwoordelijk is voor het aanleveren van gegevens en
deelname coördineert aan expertgroepen die in de context van dit voorstel georganiseerd
worden.

Naast het Europese monitoringssysteem stelt de Commissie dat de langetermijnplanning
van de lidstaten vaak niet integraal genoeg is en zich teveel richt op specifieke
functies van het bos, waardoor effecten van klimaatverandering en multifunctionele
behoeften van bossen niet voldoende worden meegenomen. Daarom moedigt de Commissie
de lidstaten aan om vrijwillig een langetermijnplanning voor bossen te ontwikkelen.

b) Impact Assessment Commissie

Bij de raadpleging van belanghebbenden werd door meerdere belanghebbenden aangegeven
dat nieuwe wetgeving de huidige beheerpraktijken van boseigenaren niet mag belasten.
De Commissie geeft aan rekening te hebben gehouden met dit advies bij de effectbeoordeling
en het opstellen van het wetsvoorstel.

De Commissie heeft in de effectbeoordeling (impact assessment) nader onderzoek gedaan naar de twee problemen waar het voorstel op gebaseerd is:
(1) het ontbreken van vergelijkbaarheid en kwaliteit van gegevens en (2) het ontbreken
van een integrale langetermijnplanning. Voor het eerste probleem concludeert de effectbeoordeling
dat er door het ontbreken van complete en vergelijkbare gegevens geen feitenbasis
is om tot besluitvorming in beleid te komen en het bijhouden van de voortgang van
de EU-beleidsdoelen wordt bemoeilijkt. Dit wordt onderbouwd door de publieke consultatie
waar 84% van de respondenten consistente en vergelijkbare data over landsgrenzen heen
als belangrijk of zeer belangrijk beschouwt.

Ook biedt huidige monitoring vanuit de bosinventarisaties vooral economische gegevens
en in beperkte mate gegevens over biodiversiteit en vitaliteit.

Voor het tweede probleem stelt de effectbeoordeling dat verschillende bosgerelateerde
EU-beleidsmaatregelen een langetermijnstrategie en -doel hebben voor 2050 (zoals de
EU-klimaatwet, de EU-adaptatiestrategie en de EU-natuurherstelverordening). Daartegenover
staat dat veel nationale planningsinstrumenten niet verder dan 10 jaar vooruit kijken
en dat een visie op de lange termijn ontbreekt. Omdat bos zich over meerdere decennia
ontwikkelt, is een langetermijnvisie en een integrale planning vereist om strategische
keuzes te kunnen maken.

Verder heeft de effectbeoordeling meerdere beleidsopties afgewogen met een verschillende
mate van flexibiliteit op beide onderdelen. De effectbeoordeling geeft voorkeur aan
een volledig verplichtende optie, omdat het voorstel hiermee voldoet aan de strategische
doelen voor vergelijkbaarheid, kwaliteit en beschikbaarheid van gegevens en een geïntegreerde
aanpak voor langetermijnplanning voor alle lidstaten. De Commissie heeft, na consultatie
met lidstaten, een hybride optie met een verplichtend monitoringsysteem en een vrijblijvende
langetermijnplanning voorgesteld. Een reden hiervoor is dat met het niet verplicht
maken van de langetermijnplanning additioneel administratieve kosten voor lidstaten
worden voorkomen.

De Commissie concludeert in de effectbeoordeling dat deze optie leidt tot het behalen
van de doelen op een kostenefficiënte wijze. Verwacht wordt dat de kosten bij de lidstaten
en de EU belanden en niet bij het bedrijfsleven. Met dit voorstel wordt verwacht dat
er meer en betere ecosysteemdiensten door de Europese bossenf geleverd kunnen worden.
De huidige schattingen zijn8 dat Europese bossen jaarlijks 16 miljard euro opleveren aan houtproductie en 57 miljard
euro aan andere culturele en regulerende diensten (zoals waterzuivering, koolstofvastlegging
en recreatie).

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Rijk en provincies werken sinds 2021 aan de uitvoering van de nationale Bossenstrategie9, waarin doelen zijn uitgewerkt om in 2030 het bosareaal in Nederland met 37.400 hectare
uit te breiden en het bestaande bos te herstellen. Deze doelen zijn via het Nationaal
Programma Landelijk Gebied (NPLG) aan provincies meegegeven om ruimtelijk uit te werken
in de provinciale gebiedsplannen. Er wordt gestreefd naar een evenwichtige balans
tussen de diverse functies van het bos, met klimaat en natuur als hoofddoelen en recreatie,
cultuurhistorie en houtproductie als nevendoelen. De doelen zijn geconcretiseerd voor
2030, maar het ontbreekt nog aan een doorkijk op de lange termijn. Er zijn meerdere
aanknopingspunten vanuit bestaand nationaal en EU-beleid om ook voor na 2030 concrete
doelen te stellen en een geïntegreerde langetermijnplanning voor bos op te stellen.

De bestaande monitoring van de kwaliteit en vitaliteit van de Nederlandse bossen valt
grotendeels onder de Nederlandse Bosinventarisatie (NBI)10, die als Wettelijke Onderzoeksopdracht door Wageningen Environmental Research wordt
uitgevoerd. De NBI richtte zich in het verleden voornamelijk op de productie-aspecten
van het bos, maar tegenwoordig zijn indicatoren voor biodiversiteit en klimaat ook
onderdeel van de inventarisatie. Vanuit de NBI wordt conform internationale afspraken
gerapporteerd aan de Forest Resource Assessment (FRA) en de LULUCF-landgebruiksrapportage.

In de huidige NBI zijn ook metingen opgenomen voor de Europese habitatrichtlijnrapportage
en worden bodemprofielbeschrijvingen gemaakt om onder andere de koolstofvastlegging
in de bosbodems te bepalen. De brondata en de achterliggende gegevensanalyse van de
NBI zijn in Nederland publiek beschikbaar.

In de BNC-fiches betreffende de EU-biodiversiteitsstrategie11 en de EU-bosstrategie12 heeft het kabinet het voornemen gesteund om alle resterende oerbossen en oude bossen
te beschermen. Daarnaast heeft het kabinet in het BNC-fiche EU-bosstrategie ook onderschreven
dat een voorstel over de monitoring van bossen geschikt wordt geacht om de gestelde
beleidsdoelen voor bos te bereiken.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het voorstel over bosmonitoring en langetermijnplanning. Europese
bossen moeten in een goede gezondheid verkeren om cruciale ecosysteemdiensten te kunnen
blijven leveren. Dit is al in diverse EU-wetgeving en beleid verankerd. Het kabinet
onderschrijft de analyse van de Commissie dat EU-brede monitoring noodzakelijk is.
Voor de Europese bossen bestaat nog geen geharmoniseerd monitoringssysteem dat een
beeld levert van belangrijke functies als koolstofopslag, biodiversiteit en de bijdrage
aan de bioeconomie en actuele informatie levert over verstoringen, zoals bosbranden,
ziekten en plagen. Het ontbreken van geharmoniseerde, vergelijkbare, actuele en frequente
informatie over de staat van de Europese bossen zorgt ervoor dat er geen goede besluiten
genomen kunnen worden door beleidsmakers en bosbeheerders. Daardoor komt het toekomstbestendig
maken van deze bossen, met al hun maatschappelijke functies, onder druk te staan.

Het wetsvoorstel heeft de potentie om effectiever en efficiënter gegevens te vergaren
en deze in te zetten voor grensoverschrijdende doelen, zoals doelen voor klimaat,
natuur, bioeconomie en het tegengaan van de verspreiding van ziekten en plagen en
bosbranden. Het voorstel bevordert de verzameling en de uitwisseling van wetenschappelijke
kennis en het ontwikkelen van coherent bosbeleid tussen de lidstaten en de EU. Een
systeem zoals voorgesteld in deze verordening draagt bij aan bestaand beleid zoals
de Nationale Bossenstrategie. Een betere informatievoorziening biedt de mogelijkheid
om in te spelen op ontwikkelingen in de bossen en de cruciale rol die zij spelen voor
de Europese en Nederlandse klimaat- en biodiversiteitsdoelstellingen. Het kabinet
ziet het belang hiervan in en zal het voorstel daarom steunen.

Het kabinet acht het zinvol dat een (kosten)effectief monitoringssysteem gebruik maakt
van zowel veldmetingen als teledetectietechnologieën. De gegevens op basis van veldmetingen
moeten door de lidstaten worden aangeleverd. Nederland heeft vanuit de NBI de beschikking
over de meeste indicatoren die in het voorstel zijn opgenomen en voorziet geen problemen
met het aanleveren van de gegevens op basis van veldmetingen. Door harmonisatie zullen
de Nederlandse inventarisatiegegevens beter vergelijkbaar worden met inventarisaties
uit andere lidstaten. Ook voor de voorgestelde planning worden geen problemen voorzien,
omdat slechts minimale aanpassingen nodig zijn aan de nu gebruikte indicatoren. Het
kabinet ziet het belang in van het publiek beschikbaar stellen van de brondata en
de achterliggende gegevensverwerking, ten behoeve van transparantie en een open wetenschappelijke
dialoog. Dit is al gebruikelijk in Nederland. Een aandachtspunt zijn de indicatoren
voor oude en primaire bossen. In Nederland zijn geen primaire bossen maar waarschijnlijk
wel oude bossen (volgens de definitie uit de Europese richtlijn13), die nog in kaart gebracht moeten worden. Zoals aangegeven in het BNC-fiche over
de EU-biodiversiteitsstrategie en het BNC-fiche over de EU-bosstrategie steunt het
kabinet het voornemen om alle resterende oerbossen en oude bossen te beschermen. Deze
eerste stap om ze in kaart te brengen is daarom in lijn met de kabinetsinzet.

Het kabinet ziet het voordeel ervan in om het monitoringssysteem op basis van teledetectie
op Europees niveau te organiseren en daarbij gebruik te maken van de bestaande infrastructuur;
de Copernicus-producten (aardobservatieprogramma van de Europese Unie, dat satellietgegevens
gebruikt om bossen en de veranderingen daarin in kaart te brengen) en de uitvoerende
rol van het EEA (en daarmee het gebruik van FISE).

Een aandachtspunt is de samenhang tussen beide gegevensbronnen en met bestaande internationale
monitorings- en rapportageverplichtingen, zoals de Voedsel- en Landbouworganisatie
van de Verenigde Naties (FAO) en de Europese economische commissie van de Verenigde
Naties (UNECE), de hernieuwbare energierichtlijn, de LULUCF-verordening en de rapportages
naar Forest Europe. Dit is zeker een aandachtspunt wanneer de indicatoren gedeeltelijk
overlappen, bijvoorbeeld voor indicatoren vanuit veldmetingen en satellietgegevens
die beide indirect iets zeggen over de mate van houtoogst of tussen de bestaande LULUCF-rapportage
en de nieuwe monitoring vanuit satellietgegevens voor de af/toename van bosareaal.
Het kabinet zal zich er voor inzetten om indicatoren zoveel mogelijk te stroomlijnen
en conflicterende uitkomsten over de staat van de Europese en Nederlandse bossen te
voorkomen, zowel binnen dit voorstel als tussen dit voorstel en andere monitorings-
en rapportageverplichtingen. Verder is het kabinet kritisch op de voorgestelde tweedeling
tussen gegevens vanuit teledetectie en de veldmetingen. Het is van belang dat deze
meetmethoden elkaar versterken. Het risico bestaat dat er twee parallelle datasystemen
gecreëerd worden met elk een eigen waarheid. Het kabinet zal zich daarom inzetten
voor een geïntegreerde aanpak, gericht op een efficiënte en betrouwbare infrastructuur
waarin de betrokken instituties nauw samenwerken. Een aandachtspunt hierbij is de
beperkte uitwerking in het voorstel hoe de kwaliteit en transparantie van veldgegevens
op Europees niveau gecoördineerd zal worden. Het kabinet zal zich ervoor inzetten
dat dit verder uitgewerkt wordt.

Het voorstel om een nationale correspondent te benoemen beoordeelt het kabinet positief.
In Nederland kan hiervoor vanuit de NBI iemand aangesteld worden om de coördinatie
te voeren over de gegevenslevering.

Het kabinet oordeelt positief over het voorstel om een langetermijnplanning te maken.
Voor 2050 zijn meerdere doelen van invloed op de Nederlandse bossen, zoals de Klimaatwet,
de Natuurherstelverordening en de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Om deze in
synergie uit te kunnen voeren, heeft het meerwaarde om vanuit alle functies naar het
Nederlandse bos van de toekomst te kijken en daar, indien nodig, een aanvulling op
de huidige bossenstrategie voor op te stellen. Het voorstel van de Commissie om de
langetermijnplanning vrijwillig te maken, na consultatie met lidstaten, sluit dan
ook niet aan bij de kabinetsinzet. Het vrijwillig maken van de langetermijnplanning
gaat wat het kabinet betreft niet ver genoeg om meer coherentie in bosbeleid voor
de Unie te bewerkstelligen. Het kabinet zal zich er dus voor inzetten om de langetermijnplanning
onderdeel te maken van de verplichtingen van deze verordening.

Gevolgen voor de brede welvaart

De motie van het lid Van Raan14 verzoekt om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met
welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt hierbij naar vier aspecten: kwaliteit van
leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten.

Het kabinet beoordeelt de effecten van het Commissievoorstel op alle vier de aspecten
positief. Het voorstel draagt bij aan een verbetering van de groene leefomgeving en
een brede waardering voor alle ecosysteemdiensten die het bos vervult in deze maatschappij.
Met het goed in beeld brengen kunnen deze diensten (die zich kunnen vertalen naar
natuurlijk kapitaal) ook in de toekomst beter verankerd worden in beleid en beheer,
waaronder het tegengaan van de effecten van klimaatverandering en het behoud van biodiversiteit.
Met het voorstel kunnen negatieve grensoverschrijdende effecten binnen de EU beter
beheerst worden, zoals verspreiding van ziekten en plagen en bosbranden. Internationaal
kan het een positief effect hebben voor de geloofwaardigheid van de EU die zich uitspreekt
voor het tegengaan van ontbossing en duurzaam bosbeheer. Ten aanzien van de verdeling
van kosten en baten ziet het kabinet een positief effect van het voorstel, doordat
de kosten beperkt zijn maar dat met het voorstel de huidige en toekomstige baten van
het Europese bos beter in beeld gebracht kunnen worden.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het belang van harmonisering in monitoring van EU-bossen wordt breed gedeeld binnen
de Raad omdat het leidt tot vergelijkbare data. Lidstaten geven aan dat daardoor betere
maatregelen t.a.v. EU-bosbeleid kunnen worden genomen zodat bossen hun multifunctionele
rol maximaal kunnen benutten. Desondanks zijn er ook breed gedeelde zorgen en aandachtspunten.
Het voornaamste aandachtspunt is de wens verder voort te bouwen op reeds bestaande
nationale monitoringssystemen om overbodige administratieve en financiële lasten zo
veel mogelijk te beperken. Enkele lidstaten hebben een sterke terughoudendheid betreffende
het delen van data over bossen met de Commissie.

Daarnaast speelt dat vijftien lidstaten zich hebben uitgesproken voor behandeling
van dit wetsvoorstel in de Landbouw- en Visserijraad, terwijl de Commissie het voorstel
(mede) wil voorleggen aan de Milieuraad. Dit reflecteert de wens van de landen met
sterke bosbouwsectoren om meer nadruk te geven aan (sociaal-)economische functies
van bos en de wens van de Commissie om de nadruk te leggen op natuur- en biodiversiteitsdoelen.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet oordeelt positief over de bevoegdheid van de EU. Het voorstel is gebaseerd
op artikel 192, eerste lid, VWEU. Artikel 192, eerste lid, VWEU geeft de EU bevoegdheid
om activiteiten vast te stellen ter behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit
van het milieu, ter bescherming van de gezondheid van de mens, voor een behoedzaam
en rationeel gebruik van de natuurlijke hulpbronnen en ter bevordering op internationaal
vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen,
en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering. Het kabinet kan zich wel
vinden in deze rechtsgrondslag. Voor deze beleidsterreinen, namelijk landbouw en milieu,
geldt een gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en de lidstaten (artikel 4, lid 2 onder d,
VWEU). Ook ziet de mededeling op het terrein van onderzoek en technologische ontwikkeling.
Dit is een parallelle bevoegdheid van de EU en de lidstaten (artikel 4, derde lid,
VWEU).

a) Subsidiariteit

Ten aanzien van de subsidiariteit oordeelt het kabinet positief. Het voorstel heeft
een tweeledig doel. Ten eerste te zorgen voor coherente monitoring van hoge kwaliteit
die het mogelijk maakt de vooruitgang te volgen bij de verwezenlijking van de EU-beleidsdoelstellingen
die betrekking hebben op bossen. Ten tweede richt het voorstel zich op het door de
lidstaten (vrijwillig) te ontwikkelen van een langetermijnplanning voor bossen om
coherentie in bosbeleid voor de Unie te bewerkstelligen. Verstoringen, zoals uitbraken
van ziekten en plagen en bosbranden, hebben een grensoverschrijdend karakter. Gezien
dit karakter van de problematiek kunnen de doelstellingen onvoldoende door de lidstaten
op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Zo is het bijvoorbeeld
voor het tegengaan van bosbranden belangrijk om een lidstaat overstijgend monitoringssysteem
te hebben als early warning systeem. Door klimaatverandering zullen deze effecten toenemen en daarom is optreden
op EU niveau ook gerechtvaardigd.

Een gecoördineerde aanpak van de EU heeft een meerwaarde ten opzichte van het monitoren
door afzonderlijke lidstaten. Vooral voor teledetectie is het effectiever en efficiënter
om nieuwe technologieën op de schaal van de EU te ontwikkelen. Het ontwikkelen van
langetermijnplannen door lidstaten is daarbij een logische stap. Om bovenstaande redenen
is het optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

b) Proportionaliteit

Ten aanzien van de proportionaliteit oordeelt het kabinet positief. Het voorstel heeft
ten eerste tot doel te zorgen voor coherente monitoring van hoge kwaliteit die het
mogelijk maakt de vooruitgang te volgen bij de verwezenlijking van de EU-beleidsdoelstellingen
die betrekking hebben op bossen, en ten tweede richt het voorstel zich op het door
de lidstaten (vrijwillig) te ontwikkelen van een langetermijnplanning voor bossen
om coherentie in bosbeleid voor de Unie te bewerkstelligen. De monitoring is geschikt
om het voornoemde doel te bereiken omdat deze is gericht op gegevens die verbonden
zijn aan meerdere beleidsdoelen op nationaal, EU en internationaal niveau. Het voorstel
gaat ook niet verder dan noodzakelijk. Er wordt een minimaal additioneel beroep gedaan
op de gegevenslevering door lidstaten, omdat de bestaande monitoring door middel van
bosinventarisaties in beperkte mate wordt verstoord en gebruik wordt gemaakt van de
beschikbare expertise en methodes. Ook benadrukt de Commissie dat er op geen enkele
manier voorschriften zijn opgenomen die keuzes in het bosbeheer op het niveau van
de boseigenaar direct beïnvloeden. Het kabinet onderschrijft dit standpunt van de
Commissie. Een aandachtspunt is wel de samenhang tussen de teledetectietechnologieën
en de bosinventarisaties (die door de lidstaten worden uitgevoerd op basis van veldmetingen).
Voor de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de gegevens is het van belang dat
beide monitoringssystemen elkaar versterken. Ook het vrijwillig maken van de langetermijnplanning
is een aandachtspunt voor de proportionaliteit van het voorstel, omdat die vrijwilligheid
afdoet aan de doelstelling om meer coherentie in bosbeleid voor de Unie te bewerkstelligen.
Ten aanzien van coherentie van bosbeleid in de Unie zal het kabinet zich inzetten
voor een verplichtende langetermijnplanning.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie geeft aan dat er capaciteit benodigd is bij de Commissie en de EEA om
teledetectieproducten te ontwikkelen. De kosten zijn uitgewerkt in het voorstel en
komen uit op 8 miljoen Euro in totaal, inclusief personele capaciteit van 7 FTE. De
kosten voor het beschikbaar stellen van de satellietbeelden is al voorzien in het
Copernicus programma. Ook kunnen diverse bestaande onderzoeksinstrumenten, zoals het
LIFE-programma, bijdragen aan het verder ontwikkelen van verbeterde, consistente en
actuele bosgegevens in lidstaten.

Het kabinet schat in dat dit extra financiële consequenties heeft die in de huidige
raming niet zijn voorzien. Het kabinet is van mening dat deze binnen de begroting
moeten worden gedekt.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de
ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de conclusies van de
Europese Raad van juni 2020 over het Meerjarig Financieel Kader. De Commissie zou
wel de benodigde extra samenwerking en afstemming tussen de nationale bosinventarisaties
financieel moeten kunnen ondersteunen. Het kabinet schat in dat dit extra financiële
consequenties heeft die niet zijn voorzien in de huidige raming. De benodigde omvang
hiervan is lastig in te schatten, maar zou onder de 1 miljoen Euro per jaar moeten
kunnen blijven. Het kabinet is van mening dat dit binnen de begroting van de Commissie
gedekt moet worden.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/ of medeoverheden

Voor de uitvoering van de Nederlandse Bosinventarisatie zal extra capaciteit nodig
zijn om de rol van nationaal correspondent en de werkzaamheden t.a.v. de harmonisatie
van de monitoring uit te voeren. Voor de harmonisatie worden de kosten ingeschat op
eenmalig 10.000 euro per indicator, dus ca. 140.000 euro, maar het kabinet verwacht
dat dit hoger kan uitvallen als de onderliggende definities en methodes aangepast
moeten worden. Het onderzoek voor het in beeld brengen van oude bossen in Nederland
kan gefinancierd worden uit bestaande middelen. Kosten voor het opstellen van langetermijnplannen
worden ingeschat op eenmalig 600.000 euro in personele kosten vanuit het Rijk. De
kosten zullen conform de regels van budgetdiscipline ingepast worden op de begroting
van het beleidsverantwoordelijke departement.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Naar verwachting zal het grotere gebruik van geavanceerde technologieën in combinatie
met een verbeterde beschikbaarheid en toegankelijkheid van bosgegevens via het gemeenschappelijke
digitale platform van het Forest-informatiesysteem voor Europa de administratieve
last voor bedrijven, burgers en overheden, die op zoek zijn naar bosgerelateerde informatie,
verlichten. De verwachting is dat er geen (significante) extra administratieve lasten
voor de bosbeheerder en het bedrijfsleven komen.

Verder kan het voorstel een belangrijke rol spelen voor vroegtijdige opsporing van
uitbraken van ziekten en plagen, waardoor tijdig beleidsinterventies genomen kunnen
worden. Zo kan het voorstel er bijvoorbeeld aan bijdragen dat de economische schade
op de houtmarkt wordt beperkt. Schade door verstoringen als droogte en de schorskever
heeft eerder negatieve effecten gehad op het midden-klein bedrijf, dat sterk afhankelijk
is van de houtprijzen.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Hernieuwbare grondstoffen, herstel van biodiversiteit en de mate van CO2-vastlegging spelen in de Green Deal een belangrijke rol. Verbeterde inzichten in
het functioneren van het Europese bos en het tijdig signaleren van problemen zijn
dus van groot belang voor bovenstaande punten en kunnen de concurrentiekracht van
de bosbouwsector in Europa iets versterken ook al speelt deze een economisch geringe
rol in Europa, hoewel verschillend per land.

De verbeterde kennisopbouw en -deling kan bijdragen aan verbeterd bosbeheer, wat kan
leiden tot een toename van aanbod van Europees hout. Gezien de toenemende vraag naar
hout in

zou toenemen, zou dit een drukkend effect kunnen hebben op de prijs van vergelijkbare
houtsoorten wereldwijd. Echter, met de verwachte toenemende vraag is dit niet te zeggen.

Verder kan het optreden op EU-niveau ertoe leiden dat de voortrekkersrol en overtuigingskracht
van de EU in mondiale onderhandelingen over duurzaam bosbeheer en ontbossing worden
versterkt. Mogelijk kunnen de ontwikkelde methoden ook toegepast worden voor bosbeleid
in derde landen waaronder ontwikkelingslanden.

Doordat de indicatoren en definities anders zijn dan voor de ontbossingsverordening
is hier geen directe samenhang mee, behalve dat versterking van aardeobservatie en
Copernicus indirect ook de monitoring voor de ontbossingsverordening bevorderen.

De verordening heeft geen directe effecten op ondernemers dan wel burgers in of buiten
Europa. Eventuele gevolgen voor ondernemingen en burgers in derde landen zijn te indirect
en daardoor niet met waarschijnlijkheid te duiden.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel vraagt om meer sturing van de Rijksoverheid. Er moet worden voldaan aan
concrete monitoringsvereisten en daartoe moet in ieder geval de Nederlandse bosinventarisatie
worden uitgebreid. Het kabinet zal bezien of de verordening leidt tot de noodzaak
tot implementatie van een deel van de verordening in nationale regelgeving en indien
nodig het toedelen van aanvullende taken en bevoegdheden. Wanneer regelgeving noodzakelijk
is in kader van monitoring zal dit naar verwachting worden geïmplementeerd in de Wettelijke
Onderzoekstaak van de NBI. Voor de uitvoering van langetermijnplannen kan – indien
noodzakelijk – gebruik worden gemaakt van verplichte instructieregels van het Rijk
voor natuurgebieden, flora en fauna op grond van de Omgevingswet. Er is in het voorstel
geen sprake van vergunningplichten en derhalve ook niet van de lex silencio positivo.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel bevat verschillende bevoegdheden voor de Commissie om uitvoeringshandelingen
vast te stellen, namelijk de bevoegdheid tot vaststelling van technische voorschriften
en procedures voor het delen en harmoniseren van bosgegevens in het kader van deze
verordening (artikel 7, lid 5 en artikel 8, lid 3); tot vaststelling van regels inzake
procedures en formaten die moeten worden gebruikt om de compatibiliteit van de in
artikel 9, lid 1 bedoelde systemen voor gegevensopslag en -uitwisseling te waarborgen,
en om waarborgen vast te stellen die de vertrouwelijkheid waarborgen voor de opname
van informatie over de geografisch expliciete locatie van monitoringlocaties in die
systemen voor gegevensopslag en -uitwisseling (artikel 9, lid 2); tot nadere bepaling
van de inhoud van de beoordelingsverslagen over de kwaliteit van de gegevens en de
regelingen voor de indiening ervan bij de Commissie, alsmede van de beschrijving van
de in artikel 10, lid 2, tweede alinea, bedoelde corrigerende maatregelen (artikel 10,
lid 4).

Het toekennen van bovengenoemde bevoegdheden is mogelijk, omdat het niet-essentiële
onderdelen van het voorstel betreft.

Betreffende de keuze voor een uitvoeringshandeling of een gedelegeerde handeling,
ligt de gemaakte keuze voor een uitvoeringshandeling voor de hand. Reden hiervoor
is dat het de uitvoering van de verordening volgens uniforme voorwaarden betreft.
Toekenning van deze bevoegdheden acht het kabinet wel wenselijk, omdat via een uitvoeringshandeling
de wetgevingsprocedure niet wordt belast.

De uitvoeringshandelingen worden vastgesteld volgens de onderzoeksprocedure als bedoeld
in artikel 5 van verordening 182/2011/raadplegingsprocedure. De toepassing van de
onderzoeksprocedure is hier volgens het kabinet op zijn plaats omdat het uitvoeringshandelingen
betreft met betrekking tot het milieu, de beveiliging en veiligheid, of de bescherming
van de gezondheid of de veiligheid van mensen, dieren of planten (artikel 2, lid 2,
sub b, onder iii, van verordening 182/2011).

Het voorstel bevat ook een bevoegdheid voor de Commissie om gedelegeerde handelingen
vast te stellen tot wijziging van de specificaties voor de in bijlage I opgenomen
gestandaardiseerde bosgegevens en tot wijziging van de specificaties voor de geharmoniseerde
gegevens in bijlage II (artikel 5, lid 5). Daarnaast wordt op grond van artikel 10,
lid 3 ook de bevoegdheid aan de Commissie toegekend om nauwkeurigheidsnormen en regels
voor kwaliteitsbeoordeling vast te stellen door middel van gedelegeerde handelingen
en specifieke regels voor beoordelingsverslagen.

Het toekennen van deze bevoegdheden is wel mogelijk, omdat het essentiële onderdelen
van de basishandeling betreft. Het kabinet acht toekenning van de genoemde bevoegdheden
wenselijk, omdat nadere regeling op dit niveau tegemoet komt aan de behoefte aan flexibiliteit
en snelheid. Daarnaast verlenen de bevoegdheden de nodige flexibiliteit om de juiste
wetenschappelijke expertise in te zetten voor de actualisatie van de bijlagen. Delegatie
i.p.v. uitvoering ligt hier voor de hand omdat het gaat om wijziging of aanvulling
op de niet-essentiële elementen van de wetgeving. Ook acht het kabinet de genoemde
bevoegdheden voldoende afgebakend.

c) Voorgestelde inwerkingtreding met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De verordening zal in werking treden 20 dagen na publicatie in het Officiële Publicatieblad
van de Europese Unie. Het kader voor gegevensverzameling door de Commissie moet binnen
12 maanden na het inwerking treden van het voorstel operationeel zijn. Voor de gegevens
die door de lidstaten moeten worden verstrekt geldt een termijn van 30 maanden na
inwerkingtreding van het voorstel. De inschatting van het kabinet is dat dit haalbaar
is, op basis van afstemming hierover met de projectleider van de Nederlandse Bosinventarisatie
(NBI).

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel bevat een bepaling (artikel 16) waaruit volgt dat de Commissie deze verordening
blijvend moet evalueren, rekening houdend met de relevante ontwikkelingen op het gebied
van de wetgeving van de Unie, internationale kaders en technologische en wetenschappelijke
vooruitgang en aanvullende monitoringsbehoeften. Bij de evaluatie moet ook de kwaliteit
van de gegevensinformatie worden beoordeeld, met name of de harmonisatie leidt tot
buitensporige schattingsonzekerheden die de noodzaak van een gestandaardiseerde gegevensverzameling
zouden rechtvaardigen. Vijf jaar na de inwerkingtreding van deze verordening moet
de Commissie verslag uitbrengen over de uitvoering ervan. Het evaluatiemoment is volgens
het kabinet wenselijk, gezien mogelijke technische en wetenschappelijke vooruitgang
van aanvullende monitoringsbehoeften en de noodzaak van uniforme gegevensverzameling.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De verordening heeft beperkte gevolgen voor uitvoering en geen gevolgen voor handhaving.
De gevolgen voor de uitvoering zijn voor de NBI en komen bij Wageningen Environmental
Research terecht, in consortium met Stichting Probos, Borgman Beheer en Advies en
Bureau van Nierop. De implicaties worden ingeschat als beperkt omdat de meeste indicatoren
al onderdeel zijn van de bestaande monitoring, maar omdat dit nog nader wordt uitgewerkt
in de gedelegeerde en de uitvoeringshandelingen is er nog enige onduidelijkheid over
de daadwerkelijke implicaties.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Anders dan de genoemde geopolitieke implicaties onder 5d worden geen gevolgen specifiek
voor ontwikkelingslanden voorzien.