Brief regering : Verslag Milieuraad van 18 december 2023

Nr. 927 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 januari 2023

Met deze brief informeer ik u, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de Minister voor Natuur en Stikstof
en de Minister voor Klimaat en Energie, over de Milieuraad die op 18 december 2023
in Brussel plaatsvond.

Daarnaast informeer ik uw Kamer over de resolutie van het Europees Parlement over
verdragswijziging van 22 november 2023, welke als hamerstuk op de agenda van de Milieuraad
stond.

Tot slot informeer ik uw Kamer over een voorlopig politiek akkoord dat bereikt is
over het voorstel tot wijziging van de Europese Verordening voor Overbrenging Afvalstoffen
(EVOA).

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen

I. Verslag Milieuraad d.d. 16 oktober 2023

Tijdens de Raad werd een algemene oriëntatie bereikt op de verordening inzake verpakkingen
en verpakkingsafval. Daarnaast vonden er beleidsdebatten plaats over de richtlijn
bodemmonitoring en -veerkracht, en de verordening betreffende een monitoringskader
voor veerkrachtige Europese bossen.

Onder het punt «diversen» hebben het Spaans voorzitterschap en de Europese Commissie
(hierna «de Commissie») de stand van zaken toegelicht van twee lopende wetsvoorstellen
op het gebied van milieu en klimaat. Ook is er een terugkoppeling gegeven van een
aantal recente internationale bijeenkomsten. Daarnaast heeft de Commissie de beoordeling
van de nationale energie- en klimaatplannen toegelicht, en een toelichting gegeven
over Horizon Europe EU-missies als instrument voor lokale klimaatactie. Nederland
heeft samen met Frankrijk een diversenpunt toegelicht over de ministeriële conferentie
over maritieme ruimtelijke ordening (Greater North Sea Basin Initiative). Tot slot heeft het inkomend Belgisch voorzitterschap de prioriteiten toegelicht
voor het komende halfjaar.

Verpakkingenverordening

Over het voorstel voor een verordening1 ter vervanging van de verpakkingenrichtlijn2 is tijdens de Milieuraad van 18 december jl. een algemene oriëntatie bereikt na twee
onderhandelingsronden. Hiermee kunnen de onderhandelingen met het Europees Parlement
(EP) op dit dossier van start gaan. Het inkomend voorzitterschap zet erop in om in
februari 2024 tot een akkoord te komen om dit dossier nog voor het verkiezingsreces
van het Europees Parlement af te kunnen ronden.

Het bleek niet eenvoudig om tot een gekwalificeerde meerderheid te komen op het voorstel.
Meerdere lidstaten probeerden tijdens de Raad het compromisvoorstel van het voorzitterschap
op een aantal punten nog te wijzigen, met name op de passages inzake hergebruik. Nederland
sprak zich samen met andere ambitieuze lidstaten fel uit tegen verdere afzwakking
van de tekst.

Uiteindelijk kon brede steun worden gevonden op de compromistekst met een aantal beperkte
aanpassingen met betrekking tot het bieden van enige ruimte voor lidstaten ten aanzien
van composteerbare verpakkingen, het toestaan van een poolingmechanisme tussen marktdeelnemers
voor het bereiken van de hergebruikdoelstellingen van drankverpakkingen, meer flexibiliteit
voor kleine eilanden ten behoeve van de hergebruikdoelstellingen en het meenemen van
de levenscyclus van eenmalige verpakkingen en herbruikbare verpakkingen in de evaluatie
van 2034.

Het kabinet staat positief tegenover de behaalde algemene oriëntatie. Het kabinet
zette in op een ambitieuze verordening die verduurzaming zou bevorderen ten aanzien
van de gehele levenscyclus van verpakkingen. In dat verlengde benadrukte Nederland
het belang van preventie en hergebruik van verpakkingen, recyclebare verpakkingen
en het gebruik van recyclaat in verpakkingen. Nederland had graag meer ambitie gezien,
samen met de andere ambitieuze lidstaten, maar deze compromistekst betekent op alle
fronten een significante stap voorwaarts ten opzichte van de huidige Verpakkingenrichtlijn.

Richtlijn bodemmonitoring en -veerkracht

Tijdens de Milieuraad van 18 december vond het eerste beleidsdebat plaats over het
voorstel voor een richtlijn inzake bodemmonitoring en -veerkracht3, welke inzet op het voortdurend verbeteren van de gezondheid van bodem door monitoring
en duurzaam bodembeheer en het terugdringen van bodemverontreiniging. De Commissie
benadrukte het doel om tegen 2050 gezonde bodems te bereiken4, met respect voor het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel, en met flexibiliteit
om de administratieve lasten voor de lidstaten te beperken.

Uit het beleidsdebat blijkt dat, ondanks algemene steun voor de doelstellingen van
de richtlijn, een groot aantal lidstaten oproept tot meer flexibiliteit en rekenschap
voor nationale omstandigheden. Allereerst benadrukte een groot aantal lidstaten het
belang van het behoud van nationale monitoringssystemen. Hieraan gerelateerd benoemde
een paar andere lidstaten, de subsidiariteitskwestie met betrekking tot bijvoorbeeld
het kunnen stellen van nationale eisen voor verschillende bodemsoorten. Conform de
motie van het lid Van der Plas5 en de motie van de leden Olger van Dijk en Veltman6, maakte Nederland melding van het negatieve subsidiariteitsoordeel van de Eerste
Kamer en de Tweede Kamer, waarmee de moties nu zijn afgedaan.

Daarnaast was Nederland, samen met een aantal lidstaten kritisch over het one-out-all-out principe, dat bepaalt dat een bodem als ongezond wordt aangemerkt als één van zeven
criteria niet wordt vervuld. Daarbij werd ook door een merendeel van deze groep lidstaten,
waaronder Nederland, benadrukt dat een one-size-fits-all aanpak niet geschikt is om de gezondheid van bodems te bepalen. Een dergelijke aanpak
doet geen recht aan de diversiteit aan bodemsoorten in de EU, noch aan lokale omstandigheden
en houdt onvoldoende rekening met het gebruik van de bodem.

Ook uitte Nederland kritiek op de ruimtebeslagmaatregelen (artikel 11b) en werd het
daarbij gesteund door een klein aantal lidstaten, terwijl een paar andere lidstaten
juist opriepen tot ambitieuzere maatregelen op dit terrein. In het verlengde daarvan
Nederland stelde ook vragen over het mitigatieprincipe (artikel 11a).

De onderhandelingen op dit dossier zullen worden voortgezet onder het inkomend voorzitterschap,
met als streven het bereiken van een algemene oriëntatie op dit dossier in de Milieuraad
van 17 juni 2024.

Verordening bosmonitoring

Op 22 november 2023 heeft de Commissie een voorstel gepubliceerd over een monitoringsysteem
voor de Europese bossen7. Het voorstel komt voort uit de Green Deal8 en ondersteunt diverse bestaande beleidsinstrumenten, zoals de EU-bosstrategie9, de EU-biodiversiteitsstrategie10, de LULUCF-verordening11, de Verordening betreffende ontbossingsvrije producten12 en de Natuurherstelverordening13. Het voorstel bouwt voort op de Europese Bossenstrategie voor 2030 uit 2021. Het
doel van de verordening is om de informatievoorziening rondom bossen te verbeteren.
Door middel van dataverzameling zal het voorstel de implementatie van wetgeving en
beleid omtrent conservatie, restoratie en duurzaam gebruik van bosecosystemen en ecosysteemdiensten
ondersteunen.

Op 18 december jl. vond een eerste beleidsdebat op politiek niveau plaats over de
Verordening bosmonitoring. Ter voorbereiding op dit beleidsdebat bij de Milieuraad
heeft het Spaanse voorzitterschap drie discussievragen opgesteld met betrekking tot
het voorstel van de Commissie. De milieuministers zijn bevraagd over de belangrijke
eisen aan een effectief monitoringsysteem om de weerbaarheid van bossen te waarborgen
nu en in de toekomst. Verder zijn zij gevraagd toe te lichten hoe het voorstel kan
bijdragen aan nu nog ontbrekende gegevens over Europese bossen. Ten slotte is hen
gevraagd om te reflecteren over hoe de kosten en baten van dit voorstel ook op nationaal
niveau de implementatie kunnen bevorderen.

Het kabinet verwelkomt het voorstel in lijn met de positie in de bossenstrategie,
omdat het de verzameling en uitwisseling van wetenschappelijke kennis bevordert en
het de lidstaten en de EU ondersteunt in het ontwikkelen van coherent bosbeleid. Dit
standpunt wordt ook door de andere lidstaten breed gedeeld. De lidstaten geven aan
dat daardoor betere maatregelen ten aanzien van het EU-bosbeleid kunnen worden genomen,
zodat bossen hun multifunctionele rol maximaal kunnen benutten. Dat neemt niet weg
dat er ook breed gedeelde zorgen en aandachtspunten zijn met betrekking tot verschillende
aspecten van het voorstel. Het voornaamste aandachtspunt is de wens verder voort te
bouwen op reeds bestaande nationale monitoringssystemen om onder andere dubbelingen
en administratieve en financiële lasten zo veel mogelijk te beperken. Daarnaast leeft
ook de wens om bij het vaststellen van de indicatoren rekening te houden met hetgeen
internationaal al is afgesproken over monitoring en rapportage van bossen, bijvoorbeeld
in VN-verband.

Er is nog geen kabinetsstandpunt ingenomen over het voorstel en er is een studievoorbehoud
gemaakt. Het bovenstaande standpunt volgt uit het kabinetsstandpunt over de EU-bosstrategie,
waar het voorstel over bosmonitoring in was aangekondigd. Uw Kamer zal binnenkort
worden geïnformeerd door middel van het BNC-fiche. Verder speelt er op de achtergrond
een discussie over de gremia waarin de onderhandelingen en besluitvorming zouden moeten
plaatsvinden. Ten slotte heeft het aankomende Belgische voorzitterschap aangegeven
dat de verdere onderhandelingen over deze verordening één van de prioritaire dossiers
zijn. Een tijdpad voor de onderhandelingen is nog niet bekend.

Diversen

– Lopende wetsvoorstellen

Luchtkwaliteit

Het voorzitterschap gaf een update van de voortgang van de onderhandelingen over de
herziening van de richtlijn luchtkwaliteit. Deze wordt meer in lijn gebracht met de
adviezen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). Tijdens de trilogen moet er nog
een flinke afstand worden overbrugd tussen de standpunten van de Europese Raad en
het Europees Parlement. De Commissie bedankte Nederland in dit kader voor het organiseren
van het vierde Clean Air Forum in Rotterdam op 23 en 24 november jl. Het inkomend
voorzitterschap zet in op een akkoord in de twee trilogen op 23 januari en 20 februari
a.s.

Koolstofverwijdering

Het voorzitterschap gaf een update over de voortgang van de onderhandelingen over
het voorstel voor een vrijwillig EU-certificeringskader voor koolstofverwijdering
(Carbon Removal Certification Framework, CRCF) waarmee hoogwaardige koolstofverwijdering op betrouwbare wijze kan worden gecertificeerd14. Uw Kamer is in de GA Milieuraad15 geïnformeerd over het akkoord dat op 17 november jl. in Coreper (het hoog-ambtelijk
voorportaal van de Raad) is bereikt. Inmiddels zijn de trilogen van start gegaan.
Zowel het Europees Parlement als de Raad willen het dossier afronden voor de Europese
verkiezingen.

– Terugkoppeling recente internationale bijeenkomsten

ICCM5

Het voorzitterschap blikte terug op de vijfde zitting van de Internationale Conferentie
over het beheer van chemische stoffen (ICCM5) die van 23–29 september jl. plaatsvond
in Bonn, Duitsland. Het voorzitterschap benadrukte het levensbelang voor de mens,
en gaf aan blij te zijn met de strategische focus op beheer van chemische stoffen
en het akkoord over een nieuw niet-bindend chemisch kader. De Commissie bedankte de
lidstaten en het voorzitterschap voor de inbreng en samenwerking en Duitsland voor
de organisatie.

COP5 Minamata

Het voorzitterschap keek terug op de vijfde sessie van de conference of the parties van het verdrag van Minamata dat plaatsvond in Genève van 30 oktober–5 november jl.
waarbij 150 partijen bijeenkwamen om vorderingen te maken op het verminderen van het
gebruik van kwik. Het voorzitterschap en de Commissie waren tevreden met de positieve
resultaten (onder meer de uitfaseringsdatum voor kwikprocessen) en spraken van een
ambitieus streven richting COP6 in december 2025.

INC-3

De Commissie en het voorzitterschap blikten terug op de derde zitting van het Intergouvernementeel
Onderhandelingscomité (INC-3) voor de ontwikkeling van een internationaal juridisch
bindend instrument over plasticverontreiniging die van 13 tot 19 november jl. plaatsvond
in Nairobi. De Commissie gaf aan dat er gemengde resultaten zijn behaald. Olieproducerende
landen hebben het ambitieniveau naar beneden gehaald. De Commissie gaf aan zich voor
te bereiden op de volgende INC en het te betreuren dat er geen mandaat is om tussen
de zittingsperiodes verder te onderhandelen.

COP28 UNFCCC

Het voorzitterschap en de Commissie keken terug op de klimaatconferentie COP28, die
plaatsvond van 30 november tot en met 12 december jl. in Dubai, de Verenigde Arabische
Emiraten. Het voorzitterschap en de Commissie bedankten de Raad voor het mooie resultaat,
vooral op gebied van energie en klimaatadaptatie. Uw Kamer wordt met een aparte Kamerbrief
geïnformeerd over de resultaten van COP28.

– Beoordeling door de Commissie van de nationale energie- en klimaatplannen

De Commissie presenteerde een analyse van de concept updates van de Nationale Integrale
Energie en Klimaatplannen (INEKs) van de verschillende lidstaten. Nog niet alle lidstaten
hebben hun concept-INEK ingediend. De conceptplannen voor 2021–2030 die zijn meegenomen
in de analyse zijn nog niet voldoende om in 2030 ten minste 55% emissiereductie te
realiseren, zoals afgesproken in de EU klimaatwet. Naar verwachting wordt slechts
51% emissiereductie gerealiseerd. Met name op het gebied van energie-efficiëntie,
transport en landbouw loopt het beleid in de lidstaten nog achter. De Commissie riep
de lidstaten op om in hun definitieve INEK-update voor 30 juni 2024 meer ambitie te
tonen. Nederland heeft zijn concept-update in juni 2023 ingezonden en werkt aan de
definitieve update, waarin de aanbevelingen van de Commissie zullen worden meegenomen.

– Horizon Europe EU-missies als instrument voor lokale klimaatactie

De Commissie benadrukte het belang van lokale klimaatactie en samenwerking met regio’s
en steden om de EU-klimaatdoelen te halen. Hierbij werden de EU-missies die als instrument
kunnen dienen voor lokale klimaatactie uitgelicht. Deze EU-missies zijn in 2021 van
start gegaan binnen Horizon Europe, het Europese kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (periode 2021–2027).16 Vier van de vijf missies zijn klimaatgerelateerd: klimaatadaptatie, schone oceanen,
zeeën, kust- en binnenwateren, klimaatneutrale en slimme steden, en het gezond maken
van de Europese bodem. Het gaat bij de EU-missies om een nieuwe en innovatieve manier
van samenwerken over sectoren, disciplines en bestuurslagen heen om het leven van
mensen in de EU en daarbuiten tastbaar te verbeteren binnen een bepaald tijdsbestek
(2030). De Commissie waarschuwde hierbij voor de kosten van niets doen aan klimaatbeleid
en benadrukte dat deze exponentieel zijn.

– Ministeriële conferentie over maritieme ruimtelijke ordening, 21 november 2023

Tijdens de Milieuraad brachten Nederland en Frankrijk een diversenpunt in over de
ministeriële conferentie over maritieme ruimtelijke ordening die plaatsvond op 21 november
jl. in Den Haag. Tijdens deze conferentie hebben de landen van het Greater North Sea Basin Initiative (GNSBI) ministeriële conclusies aangenomen om nauwer samen te werken op het gebied
van maritieme ruimtelijke planning, energie, visserij en natuur. Nederland kondigde
daarbij ook een vervolgbijeenkomst aan voor natuur- en visserijministers, en een ministeriële
top voor de Noordzeeministers die in het najaar van 2024 georganiseerd wordt door
België.

– Werkprogramma inkomend Belgisch voorzitterschap

Het inkomend Belgisch voorzitterschap heeft zijn werkprogramma voor het komende halfjaar
toegelicht. De focus binnen de Milieuraad zal liggen op klimaatadaptatie en weerbaarheid,
circulaire economie en efficiënt grondstoffengebruik, en rechtvaardige transitie (just transition). Deze onderwerpen zullen ook aan bod komen tijdens de informele bijeenkomst van milieu-
en klimaatministers op 15–16 januari a.s. Het inkomend voorzitterschap zet zich in
op het bereiken van een algemene oriëntatie op de dossiers bodemmonitoring, overbrenging
van afvalstoffen (EVOA), green claims, en het one-substance-one-assessment pakket onder de Europese strategie over chemicaliën. Ook zullen tijdens het Belgisch
voorzitterschap trilogen plaatsvinden op stedelijk afvalwater, luchtkwaliteit, koolstofverwijdering,
CO2-normen voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen, verpakkingen en verpakkingsafval, en
kwik.

II. EP-resolutie verdragswijziging

De EP-resolutie over verdragswijziging17 van 22 november 2023 stond als hamerstuk op de agenda. Het EP doet voorstellen om
de beide EU-Verdragen – het Verdrag betreffende de EU (VEU) en het Verdrag betreffende
de Werking van de EU (VWEU) – over de volle breedte te wijzigen. Conform artikel 48
VEU heeft de Raad besloten deze ontwerpen tot herziening van de verdragen door te
geleiden naar de Europese Raad en ter kennisgeving van nationale parlementen te brengen18. Het is aan de Europese Raad om te besluiten wanneer hij deze ontwerpen tot herziening
van de verdragen agendeert, en om vervolgens te bezien of hij besluit tot het bijeenroepen
van een Conventie. Op dit moment is verdragswijziging dus nog niet aan de orde. Het
kabinet zal de Kamer via de geannoteerde agenda en verslagen van de relevante Raden
op de hoogte houden van eventuele ontwikkelingen.

III. Verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen

Onder het Spaanse voorzitterschap is in de triloog van 17 november 2023 een voorlopig
politiek akkoord bereikt over het voorstel tot wijziging van de Europese Verordening
voor Overbrenging Afvalstoffen (EVOA) dat op 17 november 2021 werd gepubliceerd door
de Commissie19. Met deze nieuwe regels kunnen we onze afvalstromen beter hoogwaardig verwerken.
Ook worden de procedures gestroomlijnd en gedigitaliseerd. Dit moet de voorspelbaarheid
van deze procedures verbeteren en zo de lasten voor het bedrijfsleven verlichten.
Tevens worden de mogelijkheden versterkt om te handhaven op een milieuhygiënisch verantwoorde
verwerking van afval dat wordt geëxporteerd. Die verwerking moet voortaan aantoonbaar
aan Europese standaarden voldoen. Dat zorgt ervoor dat landen buiten de EU ook moeten
voldoen aan onze vaak hogere eisen.

De lidstaten hebben op 6 december met algemene stemmen ingestemd met dit akkoord.
Naar verwachting zal het Europees Parlement in januari 2024 over de uitkomst van de
onderhandelingen stemmen. Vervolgens moet deze tekst, na bijwerking door de juristen-linguïsten,
formeel door beide instellingen worden aangenomen. Pas dan kan de verordening in het
Publicatieblad van de EU worden bekendgemaakt en in werking treden.

Het voorlopig akkoord is nagenoeg volledig in lijn met de Nederlandse kabinetsinzet,
zoals verwoord in het BNC-fiche20, met uitzondering van de afspraak over de export van plastic afval. Voor de export
van kunststofafval naar niet-OESO landen komt er 30 maanden na inwerkingtreding een
verbod. Vijf jaar na de inwerkingtreding van de verordening kunnen niet-OESO-landen
bij de Commissie vragen dit verbod op te heffen als ze voldoen aan de criteria uiteengezet
in de EVOA. Voor Nederland is daarbij belangrijk dat dit in lijn is met WTO-regels,
wat nu inderdaad geborgd is. Deze herziening van de EVOA zal het milieu zowel in de
EU als daarbuiten ten goede komen en voorkomen dat Europese afvalproblemen worden
geëxporteerd naar andere landen.