Brief regering : Voortgangsbrief kansspelen op afstand december 2023

Nr. 218
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2023

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de ontwikkelingen op de online kansspelmarkt
en het brede pakket aan maatregelen dat ik voornemens ben om te nemen om spelers meer
bescherming te bieden bij online kansspelen. Ook deel ik met uw Kamer in de bijlagen
een tweetal recent uitgevoerde onderzoeken met betrekking tot online kansspelen, te
weten het onderzoek «Speellimieten bij online kansspelen: Een onderzoek naar ervaringen
en behoeften van spelers» (uitgevoerd door I&O Research in opdracht van het WODC),
de «Deelrapportage gedragsinzichten bij het instellen van speellimieten» (uitgevoerd
door D&B in opdracht van het WODC).1

Sinds de legalisering van de online kansspelmarkt zie ik zorgwekkende en onwenselijke
ontwikkelingen. De huidige situatie heeft er daarbij toe geleid dat ik mij genoodzaakt
zie om nog voor de evaluatie van de Wet kansspelen op afstand (koa) van volgend jaar
al verdergaande maatregelen te nemen, daar waar dit mogelijk is binnen de kaders van
de wet. Naar aanleiding van de grote hoeveelheid ongerichte reclame voor online kansspelen,
heb ik per 1 juli 2023 ongerichte reclame voor online kansspelen verboden. Het recente
onderzoek van de Kansspelautoriteit (Ksa) naar de invulling van de zorgplicht door
aanbieders en het rapport «Gokken met Gezondheid, advies online kansspelen» van de
Nationaal Rapporteur Verslavingen (NRV)» geven ook reden tot zorg over de bescherming
van kwetsbare spelers door aanbieders. De huidige wet is gebaseerd op principes met
een hoog abstractieniveau en ik zie dat aanbieders te veel ruimte pakken en onvoldoende
hun verantwoordelijkheid nemen om spelers te beschermen. Ik acht het noodzakelijk
spelers beter te beschermen, aangezien het voorgaande kan leiden tot problemen zoals
schulden, problematisch gedrag, en kansspelverslaving. Dit is des te meer zorgelijk,
omdat relatief veel jongvolwassenen online gokken. Tegelijkertijd is het van belang
dat mensen die online willen gokken, dit kunnen doen in een vergunde omgeving met
wettelijke waarborgen en toezicht en zij niet zijn aangewezen op gokken in een illegale
omgeving zonder enige bescherming.

In deze brief ga ik specifiek in op een breed pakket aan maatregelen dat ik voornemens
ben te gaan nemen. Dit betreffen maatregelen die de speler voorafgaand en tijdens
deelname aan online kansspelen bescherming biedt. Het betreft onder meer een maandelijkse
stortingslimiet van 350 euro voor volwassenen en 150 euro voor jongvolwassenen. Indien
een speler een hogere limiet wil instellen, moet dit via een persoonlijk contactmoment
met de aanbieder gebeuren waarin hij ook gewezen wordt op de gevolgen en de risico’s
van het instellen van een hoge limiet. Aanvullend hierop is de Ksa voornemens om strengere
kaders in beleidsregels op te nemen, onder meer met een verplichting voor aanbieders
om te kijken of een speler financieel niet in de problemen komt wanneer een volwassen
speler 700 euro in de maand daadwerkelijk stort op de spelersrekening. Bij jongvolwassen
spelers (18 tot en met 23 jaar) is dit 350 euro in de maand.

Alvorens ik een toelichting geef op bovengenoemde maatregelen, sta ik stil bij de
actuele ontwikkelingen van de online kansspelmarkt. Dit doe ik aan de hand van de
monitoringsrapportage online kansspelen, de marktscan kansspelen 2023 en het zorgplichtonderzoek
van de Ksa.

Actuele ontwikkelingen online kansspelmarkt

Twee jaar na opening van de markt komen meer gegevens en onderzoeken beschikbaar over
de (vergunde) online markt en is het steeds beter mogelijk om op basis daarvan te
kijken wat nodig is om consumenten beter te beschermen.

Afgelopen maanden is een aantal rapportages opgeleverd waarmee verder inzicht is verkregen
in de ontwikkelingen van de online kansspelmarkt. Op 5 oktober jl. heb ik met uw Kamer
de monitoringsrapportage online kansspelen gedeeld.2 Hieruit bleek dat de groei van de online kansspelmarkt afvlakt en wordt voldaan aan
de doelstelling dat minimaal 80 procent van de spelers speelt bij een legale online
kansspelaanbieder. Maar ook bevestigde de monitoringsrapportage eerdere zorgwekkende
signalen. Namelijk dat er relatief veel nieuwe spelers lijken zijn, dat jongvolwassenen
relatief veel accounts hebben in verhouding tot volwassenen en dat het aantal inschrijvingen
in Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (CRUKS) blijft stijgen.

Naast de monitoringsrapportage online kansspelen publiceerde de Ksa op 19 oktober
2023 de marktscan kansspelen 2023, met gegevens over het jaar 2022.3 Hierin constateerde de Ksa dat het totale brutospelresultaat van kansspelen is toegenomen
van 2 miljard euro in 2021 naar 3,4 miljard euro in 2022.4 Deze toename komt deels door de lagere omzet van landgebonden casino’s in 2021 door
covid-19-maatregelen en deels door de groei van de online kansspelmarkt. Het is de
eerste keer dat de marktscan zowel naar online als landgebonden kansspelaanbod kijkt.
Daarbij is een verschuiving te zien van landgebonden naar online kansspelen. In 2022
gaven volwassen Nederlanders gemiddeld 258 euro uit aan kansspelen bij vergunde aanbieders.
In 2021 was dat 158 euro. Dit lagere bedrag in 2021 is deels terug te voeren op de
covid-19-maatregelen. Zo gaven Nederlanders in 2019, het jaar voor de covid-19-pandemie,
221 euro uit. De uitgaven aan illegale online kansspelen kunnen niet betrouwbaar worden
becijferd en zijn daarom niet meegeteld.

Tot slot heeft de Ksa de invulling van de zorgplicht door kansspelaanbieders onderzocht
en op 7 september jl. de rapportage over het onderzoek naar de invulling van de zorgplicht door aanbieders van online
kansspelen gepubliceerd.5 Hierover heb ik met uw Kamer op 12 september jl. gesproken tijdens het vragenuur.6 Uit het onderzoek is gebleken dat duidelijkere kaders nodig zijn voor de invulling
van de zorgplicht die kansspelaanbieders hebben om te voorkomen dat gokkers te veel
risico en problematisch speelgedrag ontwikkelen. De Ksa constateert veel verschillen
in invulling van de zorgplicht door kansspelaanbieders en dit gaat ten koste van de
bescherming van de speler. De Ksa heeft afgelopen periode gekeken hoe zij haar beleidsregels
wil aanscherpen en is voornemens om na een consultatieronde begin 2024 strengere kaders
in beleidsregels op te nemen. Daar ga ik later in deze brief verder op in.

Maatregelen betreffende (grenzen van het) speelgedrag en de zorgplicht

Verslavingspreventie is een belangrijke pijler van het kansspelbeleid. De komende
tijd is mijn beleidsinzet specifiek gericht op extra maatregelen om kansspelverslaving
tegen te gaan, zoals eerder aangekondigd in mijn brief van 1 juni 2023.7 De lopende en toekomstige activiteiten, onderzoek en beleidsontwikkeling maken deel
uit van een werkagenda verslavingspreventie. Hier werk ik nauw samen met het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de Ksa. Daarbij betrek ik ook de preventiepijlers
bij genotsmiddelen: beschikbaarheids-, reclame- en prijsmaatregelen. Ik ben voornemens
uw Kamer begin 2024 hier nader over te informeren. Ondertussen ga ik volop aan de
slag met maatregelen om spelers tijdens het spelen beter te beschermen.

Om te komen tot een effectief pakket aan maatregelen heb ik onderzoek laten doen naar
speelgedrag en de effecten van speellimieten zijn beperkt wetenschappelijke inzichten
voorhanden. Daarom heb ik hier onderzoek naar laten doen. De eerste deelrapportage
over het onderzoek naar gedragsinzichten bij het instellen van speellimieten (uitgevoerd
door D&B in opdracht van het WODC) en het panelonderzoek van I&O research ten aanzien
van speellimieten en speelgedrag geven wetenschappelijke onderbouwing voor effectieve
maatregelen.8 De uitkomsten benadrukken dat het van belang is om spelers te helpen bewuster hun
grenzen aan te geven voorafgaand aan deelname en hen tijdens het gokken te wijzen
op hun speelgedrag.9 Het zorgplichtonderzoek van de Ksa heeft daarnaast laten zien dat aanscherping van
regelgeving nodig is om aanbieders duidelijke kaders te geven wanneer en hoe zij de
speler bescherming moeten bieden, omdat zij de zorgplicht die zij hebben voor de speler,
nu onvoldoende zelf invullen.10 Naast deze onderzoeken zijn stakeholders geraadpleegd, zoals het Trimbos-instituut
en brancheorganisaties voor online kansspelen.

Momenteel wordt een deel van de spelers niet aangezet om bewust grenzen te bepalen,
maar juist geprikkeld om onbezonnen keuzes te maken en bijvoorbeeld speellimieten
in tijd en geld veel te hoog in te stellen. De speler wordt onvoldoende gewezen op
de risico’s van gokken en het belang van het instellen van limieten. Het wettelijke
uitgangspunt is dat de speler verantwoordelijk is voor zijn eigen speelgedrag en het
instellen van de grenzen hiervan.11 De speler moet daarbij echter wel in staat worden gesteld op verantwoorde wijze zijn
grenzen te bepalen. Juist op dit punt schort het in de praktijk.12

Ik zet mij daarom in een pakket maatregelen in te voeren om de kaders aan te scherpen.
Dit betreft ten eerste voorschriften voor het instellen en wijzigen van speellimieten.
Ten tweede betreft dit een stortingslimiet van 350 euro per maand voor volwassenen
en 150 euro per maand voor jongvolwassenen, waarbij de speler persoonlijk contact
moet hebben met de kansspelaanbieder als hij een hogere limiet wil instellen. Ten
derde acht ik het noodzakelijk om regels te stellen die de speler tijdens het spelen
bewuster maken van zijn speelgedrag. Momenteel werk ik daarom aan een ontwerpregeling
waarin de onderstaande maatregelen worden voorgeschreven. Mijn inzet is erop gericht
deze in februari 2024 in consultatie te laten gaan. Naast een formele consultatie
zullen naar verwachting de maatregelen door middel van notificatie onder de aandacht
van de Europese Commissie moeten worden gebracht vanwege veranderingen in de spelsystemen
(technische en operationele eisen). Deze processen kosten tijd. Tegelijkertijd vind
ik het belangrijk om deze maatregelen zo snel als mogelijk in te voeren. Daar waar
het mogelijk is, zal ik dan ook processen gelijktijdig laten verlopen. Dit resulteert
erin dat ik in het vierde kwartaal van 2024 verwacht het brede pakket aan maatregelen
in te kunnen voeren.

Hieronder licht ik de bovengenoemde drie maatregelen nader toe. Daarbij sta ik tevens
stil bij de acties die ik onderneem op het gebied van overkoepelende limieten.

Maatregelen voor het verantwoord bepalen van speellimieten

Om te voorkomen dat spelers worden gestimuleerd (te) hoge speellimieten in te stellen
of te kiezen voor (zeer) hoge vooraf ingevulde limieten, wil ik zorgen voor een neutrale
omgeving waarin de speler zijn grenzen bepaalt. Dit betekent dat zowel voor het instellen
als het wijzigen van de limieten door de speler, de vergunninghouder lege invulvelden
dient aan te bieden en de speler geen keuzeopties aanbiedt. Verder mogen op de pagina
waar de speler zijn grenzen instelt of wijzigt, geen visuele of auditieve verwijzingen
naar kansspelen staan of verwijzingen die positieve associaties oproepen, zoals afbeeldingen
van kansspelen. Ook dient de vergunninghouder aan de speler een bevestiging te vragen
of de speler bereid is zijn ingestelde geldbedrag te verliezen. Dit om de speler bewust
te maken van de risico’s van gokken. En de vergunninghouder dient de bedragen van
limieten in euro weer te geven.

Persoonlijk contactmoment bij een hoge stortingslimiet

De bovenstaande maatregelen dragen eraan bij dat een speler op verantwoorde wijze
zijn limieten bepaalt. Daarbij vind ik het cruciaal dat een speler zich bewust wordt
van de hoogte van zijn limieten als deze zeer hoog zijn. Ik spreek dan specifiek over
een bedrag van 350 euro per maand voor volwassen spelers en 150 euro voor jongvolwassen
spelers (18 tot en met 23 jaar). Ik heb het voornemen om voorschriften uit te werken
die erin voorzien dat alle spelers die meer geld dan het genoemde bedrag willen storten,
dat uitsluitend kunnen doen via persoonlijk contact met de kansspelaanbieder, waarbij
de speler bewust wordt gemaakt van de hoogte van het bedrag en hij daarop extra kan
reflecteren.

Bij de bepaling van bovenstaande bedragen heb ik resultaten van het IenO-onderzoek
meegenomen, een data-uitvraag gedaan bij kansspelaanbieders en cijfers uit de monitoringsrapportage
van de Ksa en gesprekken met deskundigen betrokken. Met het aangegeven bedrag van
350 euro meen ik een grote groep spelers extra te kunnen beschermen.13 Tegelijkertijd kunnen spelers nog steeds hun eigen grenzen bepalen, zoals de wet
voorschrijft. Voor jongvolwassenen hanteer ik een lagere stortingslimiet van 150 euro.
Zij hebben doorgaans minder te besteden en wetenschappelijk is aangetoond dat jongvolwassenen
een lagere impulscontrole hebben en daarmee gevoeliger zijn voor problematisch of
risicovol speelgedrag. Dit rechtvaardigt het lagere bedrag waarbij deze specifieke
groep wordt gewezen op de risico’s en waarbij zij alleen via persoonlijk contact een
hogere stortingslimiet kan instellen.

Voor dit persoonlijke contactmoment worden nadere voorschriften uitgewerkt. Het is
daarbij de bedoeling dat gedurende het contactmoment de kansspelaanbieder de consument
attendeert op de mogelijk negatieve gevolgen en de risico’s van het instellen van
een dergelijke hoge limiet en informeert over CRUKS en Loket Kansspel. Aanvullend
creëert de invoering van dit verplichte persoonlijke contactmoment een normatieve
grens voor de speler. Uit de gedragswetenschap blijkt dat mensen genegen zijn zich
aan een norm te committeren wanneer ze daarop gewezen worden en niet graag van de
norm afwijken. Ik verwacht dat een deel van de spelers hierdoor zijn stortingslimiet
onder genoemde bedragen instelt of nalaat deze naar boven te wijzigen. Ook zal een
deel de extra handeling van het contactmoment niet willen verrichten. Indien een speler
toch boven genoemde bedragen zijn eigen stortingslimiet wil bepalen, dient het contactmoment
de speler uit de anonimiteit en de roes van het online gokken te halen en de speler
extra te laten reflecteren op zijn ingestelde of gewijzigde grenzen. Wanneer een speler
tijdens dit contactmoment indicatoren laat zien van risicovol of problematisch speelgedrag
door bijvoorbeeld irritatie of agressie, is dit aanleiding voor de kansspelaanbieder
om de speler te monitoren en zo nodig een interventie toe te passen.

Maatregelen die tijdens het gokken bewust maken van speelgedrag

Aanbieders maken deels al gebruik van instrumenten die spelers helpen te reflecteren
op hun speelgedrag. De inzet van deze instrumenten is echter zeer verschillend en
hiervoor zijn in de wet- en regelgeving geen duidelijke minimumeisen bepaald. Daarom
ben ik voornemens te voorzien in een aantal vaste maatregelen die spelers helpen te
reflecteren op hun speelgedrag tijdens het online gokken. Zo dient de speler bij aanvang
van een online kansspel een melding te ontvangen indien de standaardspelinzet afwijkt
van de minimale inzet. Hierdoor wordt de speler voordat het spel aanvangt erop geattendeerd
dat hij ook minder hoge bedragen kan inzetten. Ook dienen spelers informatieve pop-ups
te ontvangen die hen wijzen op het speelgedrag in relatie tot de speelduur en de door
de speler ingestelde limieten. De aanbieder dient voorts passende maatregelen te treffen
zodat de inzet van de speler op elk moment wordt weergegeven in euro’s om te voorkomen
dat spelers geldbesef verliezen. Naast deze algemene maatregelen moet de aanbieder
nog steeds interveniëren indien een speler risicovol of problematisch speelgedrag
vertoont. De reeds bestaande voorschriften met betrekking tot verslavingspreventie
gelden onverkort en daarnaast bestaat het eigen – daarop aanvullende – verslavingspreventiebeleid.

Aanscherping beleidsregels door de Kansspelautoriteit

De Ksa zet zich in, zoals eerder benoemd, haar beleidsregels aan te passen omdat in
de praktijk gebleken is dat aanbieders te veel ruimte hebben bij de invulling van
hun zorgplicht en dit ten koste gaat van de bescherming van spelers. Deze beleidsregels
zien op de verplichtingen voor de kansspelaanbieder om tijdig in te grijpen als iemand
problematisch of risicovol gedrag vertoont. Hier onderzoekt de Ksa ook een verplichting
waarbij de kansspelaanbieder dient te kijken of de speler financieel niet in de problemen
komt wanneer de speler in een maand meer dan 700 euro daadwerkelijk stort op de spelersrekening.
Voor jongvolwassenen is dit 350 euro. Verder is de Ksa voornemens een verplichting
tot real-time monitoring van spelers op te leggen, ook buiten kantoortijden. Ook wil
de Ksa dat naast veranderingen in speelgedrag een bredere set aan indicatoren voor
risicovol of problematisch speelgedrag wordt geanalyseerd. Verder wil de Ksa dat kansspelaanbieders
de toegang tot het speelaccount beperken als ze geen contact kunnen krijgen met een
speler. Gelijktijdig met deze brief gaan de beleidsregels van de Ksa in consultatie.

Overkoepelende speellimieten

Naast de bovenstaande maatregelen heb ik in de beleidsreactie op het rapport van de
NRV aangegeven een belangrijk voordeel te zien in overkoepelende speellimieten.14 Zo wordt voorkomen dat spelers bij het bereiken van hun limiet bij de ene aanbieder
uitwijken naar een andere aanbieder waar zij hun limiet nog niet bereikt hebben. Overkoepelende
speellimieten kunnen daarmee een belangrijke rol spelen in het beperken van onmatig
speelgedrag, vroegsignalering en tijdige interventie. Overkoepelende speellimieten
zijn niet mogelijk binnen de huidige kaders van de wet- en regelgeving. Ik heb vooronderzoek
gedaan naar de technische mogelijkheden om in Nederland overkoepelende speellimieten
in te richten. Deze lijken er te zijn, maar hiervoor is vervolgonderzoek nodig. Daarom
onderzoek ik hoe ik overkoepelende speellimieten mogelijk kan maken en neem ik dit
mee in de voorbereiding van een wetswijziging na de evaluatie van de Wet koa.

Evaluatie Wet kansspelen op afstand

Volgend jaar wordt de Wet koa geëvalueerd. Het hoofddoel van de evaluatie is te beoordelen
in hoeverre de met de wet beoogde doelen zijn bereikt met betrekking tot betere consumentenbescherming,
verslavingspreventie en het voorkomen van kansspelgerelateerde criminaliteit.15 Ter voorbereiding op de evaluatie is een vooronderzoek uitgevoerd waarmee inzicht
wordt gegeven in alle aspecten van het beleid die onder de evaluatie moeten vallen.
Daarnaast gaat het vooronderzoek in op de methode waarmee de wetsevaluatie uitgevoerd
kan worden. Het vooronderzoek is net afgerond. Gelijktijdig met deze brief zend ik
uw Kamer de beleidsreactie op dit vooronderzoek en op de recente wetgevingsbrief van
de Ksa.

Tot slot

Met de geschetste maatregelen zet ik stevig in om consumenten beter te beschermen
en daarbij kansspelverslaving tegen te gaan in een vrij recent gelegaliseerde markt
voor online kansspelen. De voorgenomen maatregelen zullen voor aanbieders aanzienlijke
aanpassingen betekenen, net als eerder de beperkingen op het gebied van reclame. Om
de bescherming van kwetsbare groepen beter te borgen, acht ik deze maatregelen echter
noodzakelijk.

Volgend jaar staat de eerste helft van het jaar in het teken van de implementatie
van deze maatregelen en van de evaluatie van de Wet koa. In de tweede helft van 2024
verwacht ik op basis van de evaluatie en met behulp van het beleidskompas te kunnen
bezien of en welke wetswijzigingen opportuun zijn. Daarbij kijk ik naar alle doelen
van het kansspelbeleid: verslavingspreventie, consumentenbescherming en het voorkomen
van kansspelgerelateerde criminaliteit. Ondertussen blijf ik aandacht houden voor
signalen uit de praktijk en verder werken aan verbeteringen op het gebied van verslavingspreventie.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind