Brief regering : Vervolg moties omtrent regelgeving wegwerpplastics

30 872
Landelijk afvalbeheerplan

Nr. 157
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 december 2023

Elke dag gooien we in Nederland 19 miljoen plastic bekers en voedselverpakkingen weg
die slechts één keer zijn gebruikt. Dat kan en moet anders. Om een circulaire economie
te bereiken moeten we in Nederland en in de Europese Unie (EU) meer circulair met
producten omgaan. De doelstelling van de Europese Single-Use Plastics Richtlijn1 is om de milieu-impact van kunststoffen voor eenmalig gebruik te voorkomen en te
verminderen, en om de circulaire economie te bevorderen. Deze Richtlijn schrijft onder
andere voor dat lidstaten een ambitieuze en aanhoudende consumptievermindering moeten
bewerkstelligen van kunststof drinkbekers en voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik.
De EU-richtlijn is in Nederland geïmplementeerd in het Besluit kunststofproducten
voor eenmalig gebruik2, het Besluit beheer verpakkingen (paragraaf 6a Kunststofverpakkingen voor eenmalig
gebruik) en de Ministeriële regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik3.

De Nederlandse aanpak om bovengenoemde consumptievermindering te bewerkstelligen spitst
zich toe op consumptie onderweg (to go, afhalen en bezorgen) enerzijds, en consumptie
ter plaatse (horeca, kantoren, bedrijven etc.) anderzijds. Kort samengevat moet in
beide gevallen het gebruik van herbruikbare bekers en bakjes de norm worden. Bij consumptie
onderweg moet een herbruikbaar alternatief worden aangeboden, wat ook door de consument
zelf meegebrachte bekers en bakjes mogen zijn, en mag gebruik gemaakt worden van wegwerpbekers
en -bakjes als hiervoor een meerprijs wordt gerekend. Dit om de herbruikbare variant
aantrekkelijker te maken ten opzichte van wegwerp. Bij consumptie ter plaatse zijn
herbruikbare bekers en bakjes verplicht, met een beperkte uitzondering waardoor gebruik
gemaakt mag worden van eenmalige bekers en bakjes die worden ingezameld en hoogwaardig
worden gerecycled.4 Met deze aanpak wordt een reductie van circa 40 procent in het gebruik van eenmalige
bekers en bakjes beoogd.

Op 17 oktober jl. heeft uw Kamer een motie van het lid Dijk (SP) aangenomen, waarin
de regering verzocht wordt om de meerprijs op kunststof wegwerpbekers en -bakjes voor
consumptie onderweg, afhalen of bezorgen af te schaffen, die geldt sinds 1 juli 2023
(Kamerstuk 36 410 XIII, nr. 50).

Op 26 oktober jl. heeft uw Kamer twee moties van het lid Haverkort (VVD) aangenomen.
De moties hebben betrekking op het verbod op kunststof wegwerpbekers en -bakjes voor
consumptie ter plaatse, dat ingaat op 1 januari 2024 (Kamerstuk 32 852, nrs. 278 en 279). De eerste motie verzoekt de regering wegwerpbekers en -bakjes toe te staan als
deze maximaal vijf procent kunststof bevatten, honderd procent gerecycled kunnen worden
en aantoonbaar aan de in de ministeriële regeling gestelde inzamelpercentages voldaan
wordt. De tweede motie verzoekt de regering een bredere definitie voor hoogwaardige
recycling te hanteren in de ministeriële regeling, waarbij minimaal verlies van hoeveelheid,
kwaliteit of functie acceptabel is. Die definitie is gebaseerd op een amendement dat
het Europees Parlement heeft voorgesteld bij de onderhandelingen over een Verordening
inzake Verpakkingen en Verpakkingsafval (Packaging and Packaging Waste Regulation;
PPWR).5

Beide moties betekenen een aanzienlijke verruiming van de uitzondering op de verplichting
om bij consumptie ter plaatse herbruikbare bekers en bakjes te gebruiken. Om een voorbeeld
te noemen; er worden jaarlijks meer dan 4,4 miljard wegwerpbekers gebruikt bij consumptie
ter plaatse, waarvan meer dan 4 miljard koffiebekers.6 Dit betreft vooral bekers van papier of karton met een kunststof laagje. Deze vallen
nu niet binnen de uitzondering, maar naar verwachting kunnen ze wel voldoen aan de
voorwaarden van de voorgestelde verruimde uitzondering. Daardoor zou bij uitvoering
van de motie veel meer gebruik van wegwerpproducten mogelijk blijven.

Onverkorte uitvoering van de moties zorgt ervoor dat Nederland niet zal voldoen aan
de in de Europese Single Use Plastics-richtlijn opgenomen verplichting om in 2026
een ambitieuze en aanhoudende reductie van deze wegwerpproducten te hebben bereikt.
Ook het Nederlandse beleidsdoel van 40 procent reductie in het gebruik van kunststof
wegwerpbekers en -bakjes in 2026 ten opzichte van 2022, dat steeds met de Kamer is
gecommuniceerd, is daarmee onhaalbaar. Tevens zouden investeringen die ondernemers
reeds hebben gedaan om aan de regels te voldoen, (deels) voor niets zijn geweest.

Ondanks dat het kabinet demissionair is, blijft de Europese verplichting voor 2026
staan. Ik acht het zeer onverstandig om de regelgeving die is ontworpen om deze doelstelling
te halen, nu op twee zo wezenlijke onderdelen aan te passen. Bovendien zou ik dan
mijn ambtsopvolger wel de verplichting nalaten om de doelstelling te halen, maar niet
de benodigde middelen om dat te doen. Tegelijkertijd ligt er een wens van de Kamer
zoals in de moties is beschreven, waar ik als demissionair bewindspersoon mij toe
moet verhouden.

Zoals aangegeven richting uw Kamer is bij het ontwerp van de regeling bewust een vroege
evaluatie opgenomen om bij te kunnen sturen als de maatregelen bijvoorbeeld onvoldoende
effect sorteren. Deze evaluatie wordt al in 2024 uitgevoerd. Daarbij worden zowel
de in de Kamer opgebrachte aandachtspunten als andere signalen (o.a. burgers, bedrijven,
maatschappelijke organisaties, media, ILT) meegenomen. In deze evaluatie zal kritisch
worden gekeken naar de meerprijs bij consumptie onderweg en de uitzondering bij consumptie
ter plaatse.

Uitvoering van de moties heeft dusdanige gevolgen voor het halen van de doelstelling
in 2026 dat er nieuw beleid gemaakt dient te worden om alsnog de doelen te halen.
Gelet hierop ligt het dus meer voor de hand dat mijn ambtsopvolger een besluit neemt
over uitvoering van de moties, inclusief welke eventuele alternatieve maatregelen
er mogelijk zijn om de doelstelling van 2026 te bereiken, en met de uitkomsten van
de evaluatie in de hand. Om deze redenen kies ik ervoor om de keuze om de moties uit
te voeren, en bij uitvoering met welke precieze invulling, aan een volgende bewindspersoon
te laten. Als de evaluatie en de afwegingen daartoe leiden, kan een volgende bewindspersoon
de regeling wijzigen.

Dit betekent dat de Regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik nu niet wordt
aangepast, inclusief de passages over consumptie ter plaatse die per 1 januari 2024
ingaan. Dit maakt dat investeringen en voorbereidingen die reeds gedaan zijn door
ondernemers om te voldoen aan de regels per 1 januari, niet voor niets zijn geweest.

Tegelijkertijd begrijp ik dat het nu niet uitvoeren van de moties gevolgen zal hebben
voor aanbieders van wegwerpbekers en -bakjes die gebruik zouden kunnen maken van de
ruimere uitzondering die de moties Haverkort beogen. Bij onverkorte invoering en handhaving
van het verbod op eenmalig gebruik bij consumptie ter plaatse, verliezen zij mogelijk
onomkeerbaar marktaandeel. Hiermee rekening houdend wil ik, in afwachting van een
besluit van een ambtsopvolger, onder voorwaarden ruimte bieden voor eenmalig gebruik
van papieren bekers en bakjes die maximaal vijf procent kunststof bevatten, waar het
de handhaving betreft.

Ik zal daarom een aanwijzing aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) geven
die ertoe zal strekken dat, in de geest van de motie, niet handhavend wordt opgetreden
tegen het gebruik bij consumptie ter plaatse van eenmalige bekers en bakjes die voldoen
aan de in de motie gestelde voorwaarden.7 Dit in afwachting van een besluit van mijn ambtsopvolger over uitvoering van deze
motie.

Ik zal om dezelfde redenen een vergelijkbare aanpak kiezen voor de motie Dijk, waarbij
de regelgeving niet wordt aangepast maar de handhaving op de meerprijs op wegwerpplastics
wel wordt opgeschort. Ik geef daarom tevens een aanwijzing aan de ILT om niet te handhaven
op artikel 2.2 lid 1 van de Regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik, betreffende
de verplichte meerprijs voor eenmalige bekers en -bakjes bij consumptie onderweg.
Het aanbieden van een herbruikbaar alternatief of accepteren van Bring Your Own blijft
verplicht. De ILT kan op dit punt handhaven. Zoals gebruikelijk worden beide aanwijzingen
aan de ILT in de Staatscourant gepubliceerd.

De tweede motie van de heer Haverkort vraagt om het hanteren van andere, ruimere definitie
voor hoogwaardige recycling, die gebaseerd is op een voorstel in het Europees Parlement
en opgesteld is in de context van de Verpakkingenverordening. Hiervoor geldt dat de
verordening, en dus ook deze definitie, nog niet is vastgesteld. De onderhandelingen
over de Verpakkingenverordening lopen immers nog. De definitie heeft op dit moment
dan ook geen status. Bovendien is nog niet vast te stellen of en welke gevolgen het
aannemen van de Verpakkingenverordening zal hebben op de uitvoering van de SUP-richtlijn.
Dit is een punt dat mijn opvolger na vaststelling van de Verpakkingenverordening zal
moeten bezien. Mijn opvolger kan deze uiteindelijke definitie in de Verpakkingenverordening
ook betrekken bij de definitie van hoogwaardige recycling die wordt opgenomen in het
Circulair Materialenplan (CMP1). Ik acht het onnodig om een aanwijzing voor de handhaving
af te geven in relatie tot deze motie, aangezien de bovengenoemde aanwijzing al als
effect zal hebben dat niet handhavend wordt opgetreden tegen de in de motie bedoelde
bekers en bakjes.

Ik hoop met deze brief zoveel mogelijk duidelijkheid te geven aan ondernemers, organisaties
en locaties. We moeten met elkaar werken aan het Nederlandse doel om een circulaire
economie te hebben in 2050. Dat betekent ook dat we stappen moeten zetten om de wegwerpeconomie
af te bouwen. Dat is geen gemakkelijke transitie, en een overgang die af en toe schuurt
met de huidige werkwijze van ondernemers en met de manier waarop we ons leven hebben
ingericht.

Hoewel de ILT op bovengenoemde onderdelen niet zal handhaven, gaat de regelgeving
per 1 januari 2024 wel in. Ik roep bedrijven, organisaties, locaties en met name overheden
met klem op om de regels te volgen en wel de omslag te maken van wegwerp naar herbruikbaar.
Veel bedrijven en organisaties hebben alle nodige voorbereidingen om aan de huidige
regelgeving te voldoen al getroffen. Ondernemers staan in de startblokken voor 1 januari
aanstaande en hebben geïnvesteerd in herbruikbare systemen en statiegeldsystemen.
Ik heb er daarom vertrouwen in dat met de in deze brief beschreven aanpak de ingezette
weg om hergebruik de norm te maken wordt voortgezet.

En dat tegelijkertijd een nieuw kabinet de ruimte heeft voor eigen afwegingen, om
de Europese verplichting te bereiken, inclusief welke rol de genoemde moties daarbij
spelen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen