Brief regering : Stelselrapportage hoger onderwijs

Nr. 1093
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 december 2023

Bijgevoegd vindt u de eerste «stelselrapportage hoger onderwijs» die een beschrijving
bevat van de hoofdlijnen van het door OCW gevoerde hogeronderwijsbeleid van de afgelopen
zes jaar. De stelselrapportage is onderdeel van de vernieuwde beleidscyclus, waarvan
de beleidsbrief d.d. 17 juni 2022 de start is geweest. Hierbij wordt de «strategische
agenda» die voorheen elke vier jaar werd uitgebracht vervangen door een beleidsbrief
met prioriteiten voor de nieuwe kabinetsperiode1, een periodieke stelselrapportage om terug te blikken en een toekomstverkenning waarin
de belangrijkste thema’s voor de langere termijn staan. De toekomstverkenning «Vandaag
is het 2040» heeft uw Kamer op 8 september jl. ontvangen.2

De stelselrapportage geeft inzicht in de resultaten van het hogeronderwijsbeleid ten
aanzien van de drie brede stelseldoelen: kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid.
Daarnaast wordt apart ingegaan op internationalisering, de aansluiting van het hoger
onderwijs op de arbeidsmarkt en de governance. Tevens wordt in de stelselrapportage
de doeltreffendheid van het gevoerde hogeronderwijsbeleid geanalyseerd. Daarbij is
uitsluitend gebruik gemaakt van bestaand beleids- en evaluatieonderzoek en van bestaande
databronnen, tot de zomer van 2023. Daarbij zijn ook omvangrijke rapporten als de
Staat van het Onderwijs van de Inspectie van het Onderwijs en Monitor Beleidsmaatregelen3 meegenomen. De stelselrapportage is opgesteld door een consortium van onderzoeksbureaus,
te weten ResearchNed, CHEPS en KBA Nijmegen.

Een belangrijk doel van de stelselrapportage is het verbeteren van de consistentie
en onderbouwing van het beleid. Feiten en cijfers worden geduid; en evaluaties van
losse beleidstrajecten worden in samenhang bezien. Dit zal bijdragen aan de stabiliteit
van het beleid op de lange termijn.

Hieronder worden de belangrijkste uitkomsten per hoofdbeleidsdoel weergegeven. Vervolgens
ga ik in op enkele aanbevelingen voor toekomstige beleidsvorming en de vervolgstappen.

Toegankelijkheid en kansengelijkheid

Ten aanzien van toegankelijkheid staat de vraag centraal in welke mate iedereen die
hiertoe gekwalificeerd is, de kans heeft om het hoger onderwijs met succes te betreden
en te doorlopen zonder dat er sprake is van formele of informele factoren4 die dat kunnen belemmeren, en hoe het beleid op dit terrein heeft gewerkt.De belangrijkste
conclusie uit de stelselrapportage is dat de formele toegankelijkheid van het hoger
onderwijs goed is, ook als Nederland vergeleken wordt met de ons omringende landen.
Het aandeel in de bevolking dat tertiair onderwijs heeft genoten is hoog (56 procent
voor 25–34 jarigen), met relatief veel eerstegeneratiestudenten (40 procent). Hoge
deelname is een indicatie van een toegankelijk hoger onderwijs. Wel heeft de hogere
instroom van studenten bij vooral de universiteiten geleid tot extra werkdruk bij
docenten en onderzoekers.5 Het studiefinancieringsstelsel zorgt ervoor dat financiële drempels worden weggenomen.
Aan de andere kant, zo blijkt uit de stelselrapportage, is de ervaren aansluiting
van het voortgezet onderwijs en het mbo op het hoger onderwijs niet altijd optimaal
en verschilt de studieprogressie tussen groepen. Om deze reden is er de laatste tien
jaren veel aandacht besteed aan het bevorderen van een goede en weloverwogen studiekeuze
met als doel de student op de juiste plek te krijgen en de binding tussen student
en opleiding te verbeteren. In dit kader ben ik van mening dat in het onderwijsstelsel
van mbo, hbo en wo alle talenten gewaardeerd moeten worden en studenten niet onder
druk voor de «hoogste» opleiding moeten kiezen. Hiertoe heb ik eerder de «waaier»
geïntroduceerd, waarbij het onderwijsstelsel bezien wordt als een brede waaier aan
gelijkwaardige opleidingsmogelijkheden.

In de stelselrapportage wordt geconstateerd dat de afgelopen tien jaar er in het kader
van toegankelijkheid geen substantiële toe- of afname zichtbaar is van uitval of switch of een verbetering van rendementen en dat studentwelzijn een aandachtspunt is. Kwetsbaarder
in de doorstroom binnen het hoger onderwijs blijven studenten die studeren onder bijzondere/problematische
omstandigheden, studenten met een mbo-achtergrond, studenten met een migratieachtergrond,
eerstegeneratiestudenten en mannen. Ter uitvoering van de gewijzigde motie Peters
(36 200-VIII-248) zal er daarom ook onderzoek worden gedaan naar de doorstroom van verschillende groepen
studenten, in het bijzonder ook eerstegeneratiestudenten, om meer inzicht te krijgen
in mogelijke kansenongelijkheden. In de beleidsreactie op de toekomstverkenning heb
ik uw Kamer toegezegd over het onderwerp selectie in relatie tot gelijke kansen een
brief te sturen.

Kwaliteit van het onderwijs

Bij kwaliteit wordt de verantwoordelijkheid van de overheid beschreven om te zorgen
voor kwalitatief goed onderwijs. Deze verantwoordelijkheid bestaat uit het bieden
van de juiste randvoorwaarden voor goed onderwijs, het borgen van de basiskwaliteit,
het stimuleren van onderwijskwaliteit en inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen.
De Rijksmiddelen zijn voor het hoger onderwijs toereikend voor het bieden van kwalitatief
goed onderwijs door de instellingen.6 We zien dat de NVAO vaststelt dat de onderwijskwaliteit stabiel zeer goed is, zo
blijkt uit de accreditatieverslagen en de jaarverslagen van de NVAO.7 Het accreditatiestelsel functioneert in grote lijnen adequaat en vervult zijn belangrijkste
maatschappelijke taak. Ook zijn studenten over het algemeen tevreden over hun docenten
en de kwaliteit van het onderwijs. Niet onverwacht werd die kwaliteit met name in
het begin van de COVID19-pandemie lager beoordeeld.

Er is in de loop van de tijd een toenemende verantwoordelijkheid voor kwaliteitszorg
(op maat) bij de sectoren en instellingen zelf neergelegd. Het gevoerde beleid rondom
het stimuleren van onderwijskwaliteit en het blijvend afstemmen van het onderwijs
op maatschappelijke ontwikkelingen heeft – volgens de stelselrapportage – tot aantoonbare
resultaten geleid. Zo heeft een (sterk) stijgend percentage docenten een onderwijskwalificatie
behaald en draagt het Comeniusprogramma bij aan hun plezier en motivatie.

De stelselrapportage vraagt wel aandacht voor het zorgvuldig volgen van ontwikkelingen
op het gebied van sociale veiligheid en academische vrijheid. Deze onderwerpen krijgen
toenemende aandacht in debat, beleid en uitvoering, maar het systematisch verzamelen
van informatie hierover is relatief nieuw. Het systematisch verzamelen van informatie
is van belang om de ontwikkelingen en de doeltreffendheid van gevoerd beleid te kunnen
volgen, zoals voor sociale veiligheid ook is afgesproken in het Bestuursakkoord 2022
hoger onderwijs en wetenschap met de Vereniging Hogescholen (VH) en de Universiteiten
van Nederland (UNL).8 Daarnaast zijn er in het Bestuursakkoord afspraken gemaakt over het verlagen van
werkdruk van docenten en onderzoekers. Sinds het begin van deze eeuw is het aantal
studenten aan Nederlandse universiteiten ruim verdubbeld: van ruim 166 duizend wo-studenten
in studiejaar 2000–2001, naar ruim 344 duizend wo-studenten in studiejaar 2022–2023.
Een ander aandachtspunt van de stelselrapportage op het gebied van kwaliteit is om
ervoor zorg te dragen dat de WHW en de (daarop gebaseerde) toezichtkaders en kwaliteitsopvattingen
ook in de toekomst blijven aansluiten bij de (veranderende) praktijk.

Doelmatigheid van het hogeronderwijsstelsel

Doelmatigheid gaat over het onderwijsaanbod, over het studierendement en over de toedeling
en besteding van financiële middelen. Het onderwijsaanbod wordt in de stelselrapportage
als doelmatig gezien als er geen overbodige dubbelingen in het aanbod zijn en als
het aanbod aansluit bij de behoefte van arbeidsmarkt en samenleving. Voor het eerste
blijkt, volgens de stelselrapportage, de regelgeving rond de macrodoelmatigheidstoets
van de CDHO effectief. Voor het tweede is deze regeling minder effectief, vooral als
het gaat om het stimuleren van aanbod in tekortsectoren. Daarbij moet worden aangetekend
dat door de invloed van externe factoren, zoals conjuncturele ontwikkelingen, de effectiviteit
van het instrument moeilijk te bepalen is. Volgens de uitkomsten van de stelselrapportage
hebben sector- en regioafspraken meer potentie op het gebied van het oplossen van
structurele personeelstekorten, maar ook met deze instrumenten blijkt het beïnvloeden
van studiekeuzes richting tekortsectoren lastig. Het beleid om het aantal bekostigde
associate degree opleidingen en hbo-masters te vergroten werpt – volgens de stelselrapportage
– zijn vruchten af.

De bachelorrendementen in het hoger onderwijs zijn nagenoeg stabiel. Wel bleek aan
het eind van de periode waar met prestatieafspraken9 werd gewerkt dat de bachelorrendementen bij vrijwel alle universiteiten en een aantal
hogescholen waren gestegen. Of de stijging een gevolg was van de koppeling van een
beperkt deel van de bekostiging aan het behalen van de ambitie inzake rendementsverhoging
is niet vastgesteld.10 Gemiddeld behaalt al jaren zo’n vijftig procent van de studenten binnen vijf jaar
het hbo-diploma. In het wo behaalt driekwart van de studenten binnen vier jaar een
bachelordiploma. Bij de financiële doelmatigheid wordt in 2021 geconcludeerd dat de
inzet van publieke middelen, via de bekostiging, toereikend is voor het verzorgen
van onderwijs aan de hogescholen en universiteiten, maar niet toereikend voor onderzoek.11 Om deze reden heeft het kabinet veel extra geïnvesteerd in (fundamenteel en praktijkgericht)
onderzoek.

De stelselrapportage benoemt voorts dat de invoering van het leenstelsel een doelmatige
ingreep was die nauwelijks heeft geleid tot grote toegankelijkheidsproblemen, met
uitzondering van een daling van de instroom van mbo-studenten. Het rapport benoemt
als aandachtspunt voor de toekomst dat de effecten van de herinvoering van de basisbeurs
op individuele studenten en de toegankelijkheid van het hoger onderwijs nog onduidelijk
zijn.

Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt

Het is in het belang van zowel de student als de samenleving dat het hoger onderwijs
goed aansluit op de behoeften van de arbeidsmarkt, en studenten zich goed oriënteren
op het beroep en werkveld zodat zij weloverwogen studiekeuze kunnen maken. Een weloverwogen
studiekeuze wordt bevorderd door goede studiekeuze-informatie, loopbaanoriëntatie
en -begeleiding. Uit de alumni-enquêtes blijkt dat afgestudeerden de afgelopen jaren
positiever zijn gaan oordelen over de voorlichting over beroepsmogelijkheden in hun
opleiding.12
,
13 De verkenning van het werkveld binnen de opleiding vindt plaats in de vorm van stages
maar ook steeds meer in nieuwe onderwijsvormen met authentieke leeropdrachten uit
het werkveld. Ik ben van mening dat deze leeropdrachten samenwerking van mbo-, hbo-
en wo-studenten zouden moeten vragen. Ik zie hier ook al voorbeelden van in de praktijk.
Dit vraagt om meer samenwerking binnen de waaier van mbo-instellingen, hogescholen
en universiteiten. Studenten zijn – volgens de stelselrapportage – echter matig tevreden
over het contact met de beroepspraktijk tijdens de opleiding. Uit onderzoek van de
Inspectie van het Onderwijs komen eveneens kritische geluiden van studenten naar voren
over de voorbereiding op en begeleiding van stages.14

Vanuit de overheid wordt er al jarenlang gericht beleid gevoerd om meer mensen op
te leiden voor de tekortsectoren zorg, bètatechniek en onderwijs. Voor alle drie de
tekortsectoren is er een brede aanpak, waarin kiezen voor, opleiden en werken in de
tekortsectoren in samenhang worden bezien. Evaluaties van het beleid laten echter
ook zien dat de aanpakken nog niet tot de gewenste resultaten hebben geleid. Het beleid
rond Leven Lang Ontwikkelen (LLO) is ondersteund met een breed palet aan instrumenten
in wet- en regelgeving, financiële prikkels en informatievoorziening om de doelstellingen
van LLO te bereiken. Sommige maatregelen voor het hoger onderwijs zijn veelbelovend
en worden wettelijk verankerd (Wet leeruitkomsten hoger onderwijs is in behandeling
bij uw Kamer15), andere zijn nog te nieuw om al aantoonbare resultaten te kunnen hebben (pilot microcredentials).
Tegelijkertijd laten verschillende (monitor)onderzoeken zien dat de deelname aan LLO
in Nederland stagneert, en zelfs de laatste jaren licht afneemt.16 Van belang is om de resultaten van het tekortsectorenbeleid – en ook het LLO-beleid
– te bezien binnen de context van maatschappelijke, economische en conjuncturele ontwikkelingen
die ook van invloed zijn op de (opleidings)keuzes die studenten en werkenden maken.
In hoeverre de beperkte resultaten te maken hebben met de ingezette beleidsinstrumenten
en/of het speelveld waarin ze worden ingezet hebben de onderzoekers niet kunnen vaststellen.
Uw Kamer heeft recent de Kamerbrief Uitwerking onderwijsagenda LLO ontvangen.17

Internationalisering

Bij internationalisering is gekeken naar verschillende aspecten: de inkomende en uitgaande
student- en stafmobiliteit, internationalisation at home, de blijfkans en de opleidingstaal. De eerste conclusie die ik trek is dat de toestroom
van internationale studenten in Nederland hoog is, en niet in evenwicht is met uitgaande
Nederlandse studenten. Voor elke zes internationale studenten die hier voor een diploma
komen studeren gaat er één Nederlandse student voor een diploma in het buitenland
studeren. Uit de stelselrapportage ontstaat het beeld dat er op dit moment over het
geheel genomen nog weinig aantoonbare problemen zijn voor de toegankelijkheid van
het hoger onderwijs voor Nederlandse studenten.18 Desalniettemin wil ik met het door mij ingezette beleid problemen met toegankelijkheid
voor Nederlandse studenten onder de huidige groei van het aantal binnenkomende internationale
studenten naar de toekomst toe voorkomen.19

Uit de stelselrapportage blijkt dat internationalisering een positief effect heeft
op Engelse taalvaardigheid, contacten, cultureel besef en persoonlijke ontplooiing.
Ook blijken de maatschappelijke baten van buitenlandse studenten die in Nederland
komen studeren (diplomastudenten) hoger dan de kosten daarvan voor de Rijksbegroting.
Economisch is het – volgens de stelselrapportage – van belang het buitenlandse talent
voor de Nederlandse economie te behouden. De blijfkans is veel hoger voor niet-EER
studenten dan voor EER-studenten. Tegenover de positieve effecten van internationalisering
staan spanningen en zorgen over adequate randvoorwaarden, zoals huisvesting, taalvaardigheid
en het groeiende aanbod van Engelstalige opleidingen (in met name het wo).

Ik zie dat de instroom van internationale studenten (met name vanuit de Europese Economische
Ruimte (EER)) drukt op de totale begroting van het hoger onderwijs. Bij stijgende
groei zou daarom de financiële houdbaarheid van het stelsel in gevaar kunnen komen.
Tegenover de positieve effecten van internationalisering staan spanningen en zorgen
over adequate randvoorwaarden, zoals huisvesting, Nederlandse taalvaardigheid en het
steeds groeiende aanbod van Engelstalige opleidingen waardoor bovendien het Nederlands
als onderwijs- en wetenschapstaal in gevaar komt. Met als gevolg de wens van alle
partijen om beter te sturen op de internationale studentstromen. Ik werk daartoe aan
het wetsvoorstel Internationalisering in Balans (WIB), dat deze zomer in internetconsultatie
is geweest.

Governance

Ten aanzien van governance richt de stelselrapportage zich op medezeggenschap, goed
bestuur en toezicht. Voor dit thema zijn er weinig kwantitatieve indicatoren die een
gedegen beeld geven van de uitkomsten van het gevoerde beleid. De inzichten komen
vooral voort uit kwalitatieve studies. Wat betreft goed bestuur is in dit kader relevant
het themaonderzoek van de Inspectie waarin wordt onderzocht of de regelingen die de
sectorkoepels hebben over declaraties en vergoedingen van leden van colleges van bestuur
in de praktijk worden nageleefd.20 De Inspectie concludeert dat de regelingen effect sorteren. Dit is een indicatie
dat sturing via regelingen/gedragscodes, oftewel zelfregulering, effectief kan zijn.
Voorts is relevant de procesevaluatie van de planfase van de Kwaliteitsafspraken.21 Hierin wordt gerapporteerd over indicaties dat deze afspraken de gemeenschapszin
binnen instellingen verhoogden, de medezeggenschap een impuls hebben gegeven en de
rol van de raad van toezicht is vergroot.

Ten aanzien van het functioneren van de medezeggenschap wordt in de meest recente
tweejaarlijkse monitor medezeggenschap uit 2022 geconcludeerd dat de facilitering
vanuit instellingen beter geregeld is dan voorheen, maar dat wel aandacht nodig is
voor de facilitering voor opleidingscommissies. Het algemene beeld van de stelselrapportage
wat betreft de doeltreffendheid van het gevoerde beleid op governance is, volgens
de stelselrapportage, positief. De stelselrapportage wijst met betrekking tot governance
op twee aandachtpunten voor de toekomst. Ten eerste wordt er op gewezen dat er overlap
zit tussen de stelsel- en instellingsverantwoordelijkheid (Minister en instellingsbesturen)
en dat tegelijkertijd de medezeggenschapsraden de laatste jaren aan autoriteit hebben
gewonnen. Daarnaast bleek uit de procesevaluatie van de kwaliteitsafspraken dat ook
de rol van de Raad van Toezicht is vergroot.22 Met andere woorden: de posities van belangrijke actoren in de hoger onderwijs governance
veranderen. Welke gevolgen heeft dat voor het veronderstelde en delicate evenwicht
in de checks en balances? De mate waarin deze verschuivingen passen bij de sturingsfilosofie
van het ministerie kan, volgens de stelselrapportage, nader worden bezien. Ten tweede
is de WHW, bezien als reguleringsinstrument van de governance, uit 1992 en er gaan
regelmatig geluiden op dat deze wet toe is aan een herziening. Het is aan een volgend
kabinet om hier al dan niet stappen in te zetten.

Uitkomsten in internationaal perspectief

De stelselrapportage stelt dat het Nederlandse hoger onderwijs relatief goed scoort
op het gebied van toegankelijkheid, als we ons land vergelijken met de ons omringende
landen. De participatie aan het hoger onderwijs van eerstegeneratiestudenten in Nederland
is relatief hoog. Nederland heeft een relatief hoog percentage hoger opgeleiden. Ook
presteert Nederland goed als het gaat om deelname van volwassenen aan opleidingen
en cursussen (formeel en non-formeel leren). Nederlandse studenten voelen zich overwegend
thuis in het hoger onderwijs. Nederland zit daarmee bij de best scorende landen. We
zien in internationaal verband dat zowel de inkomende als de uitgaande mobiliteit
(buitenlandse studenten in Nederland en Nederlandse studenten met buitenlandervaring)
vrij hoog is, evenals de arbeidsmarktparticipatie van ho-afgestudeerden. Wat betreft
kwaliteit laat de stelselrapportage zien dat de tevredenheid van studenten over hun
docenten in internationaal perspectief gemiddeld of iets daarboven is. Academische
vrijheid is een punt van aandacht in Nederland. In de academic freedom index (AFI)
behoort Nederland tot de top 30–40 procent van de wereld en scoort daarmee lager dan
bijvoorbeeld België en Duitsland, die in de top tien procent staan.23 Met betrekking tot doelmatigheid zien we dat de daling in publieke uitgaven voor
hoger onderwijs gerelateerd aan het Bruto Nationaal Product ongeveer in lijn zijn
met het internationale beeld. Nederland neemt een middenpositie in wat betreft het
studierendement van vrouwen op bachelor niveau. Voor mannen scoort Nederland relatief
goed.

Aanbevelingen voor toekomstige beleidsvorming

In de stelselrapportage worden drie aanbevelingen gedaan om de beleidsvorming te verbeteren.

• Ten eerste wordt geadviseerd om de beleidstheorieën die ten grondslag liggen aan gekozen
beleid beter te expliciteren. Als de aanleiding voor en overwegingen bij beleid en
de keuze van instrumenten explicieter worden vastgelegd, kan de effectiviteit van
het gevoerde beleid beter worden beoordeeld.

• Ten tweede zouden bij nieuwe beleidsdoelen, zeker ook bij experimenten, waar mogelijk
kwantitatieve indicatoren voor succes vooraf vastgesteld dienen te worden. Ook dit
draagt bij aan het kunnen doen van uitspraken over de doeltreffendheid van het gevoerde
beleid.

• Tot slot wordt geadviseerd om systematischer te evalueren. Een deel van het gevoerde
beleid wordt geëvalueerd, een ander deel van het beleid niet. Daarnaast is bij een
deel van de beleidsmaatregelen niet duidelijk wat er gebeurt met de uitkomsten van
de evaluatie omdat duidelijke besluiten daarover niet vindbaar zijn.

Deze aanbevelingen neem ik ter harte en zullen worden opgepakt. Het binnen de Rijksoverheid
ontwikkelde «Beleidskompas» zal daarbij benut worden. Daarnaast zal er een koppeling
worden gemaakt tussen de stelselrapportage en de Strategische Evaluatie Agenda (zie
onder). Doel is om het evidence informed werken binnen het onderwijsbeleid de komende jaren verder te verstevigen.

Vervolgstappen

Deze eerste stelselrapportage vormt een goede basis om in de komende jaren de kennisbasis
te verbeteren over wat wel of niet werkt in het hoger onderwijs. Het ministerie is
daarom – zoals in de beleidsbrief reeds aangekondigd – voornemens deze stelselrapportage
periodiek te actualiseren, zodat steeds de laatste inzichten uit (beleids)onderzoeken,
monitoren en evaluaties worden verwerkt. In aanvulling hierop zal vanaf 2024 gestart
worden met een jaarlijks trendrapport met daarin de belangrijkste actuele data als
basis voor de beleidsvorming. Het trendrapport zal jaarlijks verschijnen ter vervanging
van de monitor beleidsmaatregelen en als basis voor de stelselrapportage. Hiernaast
zal er jaarlijks een actualisatie van de indicatoren op de website OCW-in-Cijfers
plaatsvinden.

Tot slot zal een volgende update van de stelselrapportage ook belangrijke input vormen
voor de periodieke rapportage in het kader van de Strategische Evaluatie Agenda (SEA)
die uiterlijk 2026 aan uw Kamer moet worden aangeboden. Daarom zal de eerstvolgende
update van de stelselrapportage plaatsvinden in 2025. Voor het mbo is recent een IBO
afgerond dat op 13 november jl. aan uw Kamer is aangeboden.24 Daarnaast wil ik bezien welke toegevoegde waarde het heeft om het mbo mee te nemen
in de volgende stelselrapportage, die daarmee het gehele vervolgonderwijs zou beslaan.
Voor het mbo is vanuit de SEA en rond de Werkagenda en het Stagepact een uitgebreide
monitoring en evaluatieproces ingericht, met tot 2028 jaarlijkse rapportages aan uw
Kamer.

Deze stelselrapportage is de uitdrukking van het belang dat ik hecht aan het benutten
van de lessen uit het verleden voor de vormgeving van toekomstig beleid. Met de toekomstverkenning
en de stelselrapportage ligt er een stevige basis voor het debat over toekomstig hogeronderwijsbeleid.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf