Brief regering : Voortgangsbrief gezagsmodule en Internationale Kinderontvoering

30 072
Internationale kinderontvoering

Nr. 88
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 december 2023

Conform een eerdere toezegging in de Verzamelbrief Personen- en Familierecht van 16 december
2022 informeer ik uw Kamer via deze brief over de voorgenomen uitrol van de gezagsmodule1 en diverse acties op het terrein van internationale kinderontvoering2.

1. Gezagsmodule

Een gezagsrelatie tussen ouder en kind schept zowel rechten als plichten. Een ouder
die gezag heeft over een kind is de wettelijke vertegenwoordiger van het kind en is
verplicht om het kind te onderhouden en te verzorgen. Als wettelijk vertegenwoordiger
kan een ouder belangrijke beslissingen nemen over de fysieke en geestelijke ontwikkeling
van het kind. Daarom is het belangrijk om vast te kunnen stellen wie het gezag heeft
over een kind. Bij de behandeling van het Initiatiefvoorstel Gezamenlijk Gezag door
Erkenning heb ik in reactie op de vraag van het Eerste Kamerlid Recourt (PvdA)3 het belang van het goed kunnen afleiden van de gezagssituatie onderkend en onderschreven.

Vooral voor professionals binnen het jeugdbeschermings- en veiligheidsdomein is het
belangrijk dat de informatie over een gezagsrelatie snel en eenvoudig kan worden achterhaald.
Daarom is in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
in samenwerking met het Ministerie van Justitie en Veiligheid de gezagsmodule ontwikkeld
als aanvulling op de raadpleging van de Basisregistratie Personen (BRP). Met behulp
van deze module kunnen uitvoeringsorganisaties via een eenvoudige bevraging sneller
gezagsinformatie verkrijgen uit de BRP. Van september 2022 tot juli 2023 is hiervoor
een pilot uitgevoerd bij onderdelen van de Politie, de Koninklijke Marechaussee (KMar)
en Veilig Thuis.

Conform een eerdere toezegging4, informeer ik uw Kamer over de uitkomsten van de pilot. Gelet op het aantal bevragingen
van gemiddeld ongeveer 50.000 per week, kan ik afleiden dat de gezagsmodule voorziet
in een behoefte. Dit wordt bevestigd door Politie, de KMar en Veilig Thuis. De module
biedt een praktische oplossing voor de jeugdketen om langs digitale weg het gezag
over een minderjarige vast te stellen. Het gebruik leidt tot een aanzienlijke tijdwinst
op de werkvloer. Met een «druk op de knop» kan in driekwart van de gevallen het gezag
snel, eenvoudig en betrouwbaar worden afgeleid. Omdat niet in elk geval het gezag
uit de Nederlandse systemen kan worden afgeleid, biedt de gezagsmodule voor ongeveer
een kwart van de gevallen nog geen oplossing. Dit geldt voor minderjarigen die in
het buitenland geboren zijn of in het buitenland woonachtig zijn geweest, waardoor
voor het vaststellen van het gezag de regelgeving van dat land van toepassing blijft.

Mede vanwege het succes van de pilot hebben mijn collega van Koninkrijksrelaties en
Digitalisering en ik het voornemen de gezagsmodule in 2024 verder landelijk uit te
rollen en in de toekomst te integreren in het stelsel van de BRP. De Staatssecretaris
van Koninkrijkrelaties en Digitalisering heeft hiertoe in de zomer van 2023 een ontwerpbesluit
aangeboden aan uw Kamer. Dit besluit maakt het mogelijk dat de betrokken overheidsinstanties
voor hun taakuitoefening via de gezagsmodule kunnen opvragen welke personen gezag
hebben over een minderjarige. De Tweede Kamer is hierover op 12 oktober jl. geïnformeerd
in de Voortgangsrapportage vertegenwoordigen 20235.

Met de verdere uitrol van de gezagsmodule binnen het jeugdbescherming- en veiligheidsdomein
zijn professionals beter in staat om hun werk goed te doen. In geval van een mogelijk
risico voor het welzijn van een kind moeten deze professionals snel en adequaat kunnen
handelen, of het nu gaat om een onveilige situatie thuis, op straat, of bij een dreigende
internationale kinderontvoering.

2. Internationale kinderontvoering

We leven in een toenemend globaliserende wereld waar mensen reizen en over de grens
wonen, werken en relaties aangaan. Hierdoor is het risico op internationale kinderontvoering
altijd aanwezig. Jaarlijks worden er tientallen kinderen ontvoerd6. Hoewel Nederland internationaal als een van de voorlopers wordt gezien in de aanpak
van internationale kinderontvoering, vergt deze mijn voortdurende aandacht.

Er is sprake van internationale kinderontvoering als een kind jonger dan 16 jaar wordt
meegenomen naar het buitenland zonder toestemming van de andere ouder met gezag en/of
de voogd. De impact op kinderen, ouders en hun omgeving is groot. Daarom streef ik
ernaar dergelijke situaties, waar mogelijk, te voorkomen en ouders en kinderen zo
goed mogelijk te ondersteunen.

In deze brief komen de volgende onderwerpen aan bod:

1. De verbetering van de ondersteuning van ouders in Nederland;

2. De verbetering van de ondersteuning van ouders in het buitenland;

3. Het, waar mogelijk, voorkomen van internationale kinderontvoering.

In de Verzamelbrief Personen- en Familierecht aan uw Kamer van 16 december 2022 heb
ik toegezegd terug te komen op de voortgang van de implementatie van een aantal acties7. Met deze acties wordt invulling gegeven aan de motie van het lid Van Nispen (SP)8 over het verzoek ouders die slachtoffer zijn van landen die het Haags Kinderontvoeringsverdrag
niet goed en zorgvuldig naleven beter bij te staan en andere Verdragslanden actiever
aan te spreken op het naleven van het Verdrag.

Centrale Autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden

Ouders die te maken hebben met een internationale kinderontvoering kunnen een verzoek
tot teruggeleiding indienen bij de Centrale Autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden
(Ca IKA). De Ca IKA is onderdeel van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en
behandelt verzoeken tot teruggeleiding op verzoek van een achtergebleven ouder. De
Ca IKA geeft uitvoering aan het Haags Kinderontvoeringsverdrag (HKOV). Het HKOV bevat
internationale afspraken over de aanpak van internationale kinderontvoering. Het uitgangspunt
van het HKOV is dat het kind zo snel mogelijk terugkeert naar de gewone verblijfplaats,
tenzij er sprake is van een weigeringsgrond die terugkeer in de weg staat.

Als ouders niet samen tot een minnelijke oplossing komen, beslist de rechter in het
land waar het kind verblijft of teruggeleiding moet plaatsvinden. In landen die partij
zijn bij het HKOV moet de rechter zich houden aan het Verdrag. Een rechter kan op
basis van de weigeringsgronden in het HKOV beslissen dat het kind niet teruggeleid
wordt naar het land van herkomst, bijvoorbeeld omdat het kind inmiddels geworteld
is in het land waar het kind naartoe is meegenomen. In niet-HKOV-landen beoordeelt
de rechter volgens het nationale recht van het betreffende land of het kind terug
moet naar het land van herkomst. Nederland kan zich niet mengen in gerechtelijke procedures
in het buitenland, maar kan wel zorgen uitspreken en de achtergebleven ouder ondersteunen.

Centrum Internationale Kinderontvoering

Daarnaast biedt het Centrum Internationale Kinderontvoering (CIKO) gratis juridisch
advies, voorlichting en mediation aan iedereen die in hun persoonlijke of professionele
omgeving te maken krijgt met (dreigende) internationale kinderontvoering. Als onafhankelijke
stichting ontvangt het CIKO jaarlijks een subsidie van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid.

2.1. Verbeteren ondersteuning Nederland

Ik neem de volgende maatregelen om de ondersteuning van ouders en andere betrokkenen
in Nederland te verbeteren. Deze acties zijn ingezet op basis van de motie van het
lid Van Nispen van 25 november 20219.

Persoonlijk contact met ouders

In mijn vorige brief heb ik aangegeven dat ik zou nagaan hoe het persoonlijk contact
tussen de ouder en de medewerkers van de Ca IKA bevorderd kan worden.10 Ouders die te maken hebben gehad met internationale kinderontvoering, hebben genoemd
dat zij empathie, warme ondersteuning en heldere informatie verlangen.

Per januari 2023 is de Ca IKA gestart met een proef om de achtergebleven ouder in
voorkomende gevallen de mogelijkheid te bieden een fysiek intakegesprek te voeren
met de Ca IKA. Inmiddels hebben meer dan tien ouders gebruik gemaakt van deze mogelijkheid,
waaruit blijkt dat ouders het prettig vinden om persoonlijk te woord gestaan te worden
door de Ca IKA en toelichting te krijgen en deze gesprekken een meerwaarde hebben.
De Ca IKA blijft om die reden in voorkomende gevallen de mogelijkheid tot een fysiek
intakegesprek aanbieden.

Informatievoorziening Ca IKA

Naast directe en heldere informatieverstrekking door de Ca IKA in persoonlijke contacten,
is ook de informatievoorziening op de website van de Rijksoverheid doorgelicht en
waar nodig aangepast of aangevuld. Er is een hand-out11 gemaakt voor achtergebleven ouders waarvan het kind naar het buitenland is ontvoerd
en die een verzoek tot teruggeleiding hebben ingediend bij de Ca IKA. Met deze hand-out
krijgen ouders in één oogopslag een overzicht te zien van de procedure en de rol van
de Ca IKA. Deze hand-out is ook op de website van de Rijksoverheid geplaatst en wordt
verstrekt aan ouders die zich wenden tot de Ca IKA.

Landen-specifieke informatie delen met ouders

Uit gesprekken met ouders is gebleken dat het HKOV als een papieren tijger wordt ervaren.
Om een achtergebleven ouder optimaal te kunnen ondersteunen verzamelt de Ca IKA intern
landen-specifieke informatie en voorziet daarmee achtergebleven ouders van op maat
gesneden advies over procedures, mediation en rechtsbijstand in het buitenland.

Overeenkomst informatie-uitwisseling Ca IKA en CIKO

Verder is toegezegd om de informatie-uitwisseling tussen het CIKO en de Ca IKA te
verbeteren. Het CIKO heeft nu in haar brief aan de ouder een machtiging opgenomen
voor de ouder waarmee deze het CIKO expliciet toestemming kan geven om contact op
te nemen met de Ca IKA. Bij een internationale kinderontvoering is het essentieel
om snel te handelen. De verbeterde informatie-uitwisseling tussen de Ca IKA en het
CIKO is hierin een belangrijke stap. De Ca IKA is bij aanvang van een zaak door de
achtergebleven ouder reeds gemachtigd om indien nodig namens de ouder contact op te
nemen en informatie uit te wisselen met het CIKO.

2.2. Verbeteren ondersteuning buitenland

Ter ondersteuning van ouders en kinderen in het buitenland zijn de volgende acties
ingezet:

Escalatieprotocol Internationale Kinderontvoering

In de Verzamelbrief Personen- en Familierecht aan uw Kamer van 16 december 202212 heb ik toegezegd terug te komen op de toezegging aan uw Kamer over het opstellen
van een escalatieprotocol Internationale Kinderontvoering. Landen die zijn aangesloten
bij het HKOV dienen zich te houden aan het Verdrag. In het geval dat landen dit niet
doen, hebben verschillende actoren in Nederland een rol om hen hierop aan te spreken.
In dit verband is een escalatieprotocol ontwikkeld waarmee duidelijk wordt wie wanneer
in actie komt en welke wegen hiervoor bewandeld kunnen worden. Specifiek staat hierin
waar de Ca IKA terecht kan wanneer zij al hun mogelijke inspanningen hebben uitgeput.
Dit gebeurt in overleg met de Ministeries van Justitie en Veiligheid en Buitenlandse
Zaken. Ook ziet het protocol toe op de verschillende mogelijkheden ten aanzien van
niet-Verdragslanden. Met behulp van het escalatieprotocol worden de lijnen kort gehouden
zodat er snel gehandeld kan worden. Het escalatieprotocol zal periodiek worden geëvalueerd
en waar nodig aangescherpt.

Special Commission

In het kader van de Haagse conferentie voor Internationaal Privaatrecht is in oktober
2023 de vijfjaarlijkse Special Commission georganiseerd. Tijdens de Special Commission
is onder andere de praktische uitvoering van het HKOV besproken.

Nederland heeft tijdens de vergadering aandacht gevraagd voor de lange duur van rechtbankprocedures
in het buitenland, voor de tenuitvoerlegging van teruggeleidingsbeschikkingen en voor
het faciliteren van omgang gedurende de procedure van teruggeleiding in het buitenland.
Dit laatste punt neemt de Ca IKA ook mee in haar brieven aan buitenlandse Centrale
autoriteiten.

2.3. Voorkomen internationale kinderontvoering

Ook heb ik aandacht besteed aan het, waar mogelijk, voorkomen van internationale kinderontvoering.

Toestemmingsformulier reizen met minderjarigen

Ouders, verzorgers of personen met gezag over het kind zijn verplicht om toestemming
te geven voor een reis naar het buitenland. Het toestemmingsformulier Reizen met Minderjarigen
is daarbij een hulpmiddel. Begin december 2023 is een nieuwe versie van het toestemmingsformulier
gepubliceerd. Om het bewustzijn hierover te vergroten, is dit formulier via social
media onder de aandacht gebracht van een breder publiek.

Op dit moment wordt onderzocht of digitalisering van het dienstverleningsproces mogelijk
is, onder andere door middel van een aansluiting op DigiD en de gezagsmodule. Dit
draagt mogelijk bij aan de verbetering van de fraudebestendigheid van en het intensiveren
van de controle op het toestemmingsformulier. Daarnaast wordt gekeken hoe de communicatie
richting de burger over de verplichting van toestemming voor een reis met een kind
naar het buitenland kan worden verduidelijkt en vereenvoudigd.

In de Kamerbrief van 16 december 202213 zijn enkele toezeggingen gedaan rondom het verbeteren van het dienstverleningsproces
voor ouders, verzorgers of personen met gezag, die zien op dit formulier:

− het verbeteren van de fraudebestendigheid van het toestemmingsformulier reizen met
minderjarigen.

− het verbeteren van de communicatie over het toestemmingsformulier door Rijksoverheid,
gemeenten, CIKO, Ca IKA en andere betrokkenen. Hierbij wordt ook duidelijk gemaakt
welke aanvullende documenten in welke situatie nodig zijn om te kunnen reizen.

− de controle op het toestemmingsformulier te intensiveren.

− te verkennen hoe de controle op internationale kinderontvoering bij reizen vanuit
Nederland naar andere Schengenlanden kan worden geïntensiveerd.

Verkenning mediation in preventief stadium

Tijdens het tweeminutendebat Personen- en Familierecht op 29 maart 2023 is een motie
van het lid Mutluer (PvdA)14 aangehouden over de verkenning van de mogelijkheid tot het inzetten van mediation
vóórdat een internationale kinderontvoering plaatsvindt en voor een rechterlijke procedure.
Ik heb toegezegd bij deze verkenning de evaluatie van de pilot van de startbijdrage
bij een verwijzing vanuit de rechtspraak naar mediation mee te nemen. Via deelname
aan deze pilot worden de eerste uren van een mediation vergoed. De pilot is 1 maart
2023 jl. gestart voor de duur van twee jaar, en zal tussentijds worden geëvalueerd.

Uit de verkenning is gebleken dat signalen van een dreigende internationale kinderontvoering
nog niet altijd tijdig worden herkend. Dit is een voorwaarde om met ouders in gesprek
te gaan over een goede omgangsregeling. Het is daarom van belang dat de relevante
instanties en professionals die te maken hebben met ouderschap en (complexe) scheidingen
de expertise en kennis hebben om signalen van een dreigende internationale kinderontvoering
te kunnen herkennen en te weten hoe hierop te handelen. Vooruitlopend op de evaluatie
van de nog lopende pilot van de startbijdrage, wil ik in dit stadium inzetten op het
verder trainen en opleiden van deze instanties en professionals om signalen van een
dreigende internationale kinderontvoering vroegtijdig te kunnen herkennen en mogelijk
voorkomen. Een voorbeeld hiervan is het verder opleiden van de professionals bij Veilig
Thuis.

Naast verdere inzet op het opleiden van relevante professionals, is het belangrijk
om de wetenschappelijke kennis over internationale kinderontvoering te vergroten.
Dit krijgt invulling door middel van een bijzondere leerstoel, conform een eerdere
toezegging aan uw Kamer15. Hierop kom ik later in deze brief terug.

Opleiden professionals bij Veilig Thuis

Het vroegtijdig herkennen van signalen van een dreigende internationale kinderontvoering
en kennis over hoe hierop te handelen zijn essentieel voor het voorkomen van internationale
kinderontvoering. Om de professionals bij Veilig Thuis verder te kunnen opleiden in
het herkennen van en het handelen op signalen van een dreigende internationale kinderontvoering,
zal het CIKO een aanvullende subsidie krijgen. Het CIKO kan met hun expertise instanties
en professionals adviseren over een passende handelwijze. Hiermee beschouw ik de toezegging
aan uw Kamer u te informeren over het verder opleiden van professionals bij Veilig
Thuis als afgedaan16.

Verkenning strafbaarstelling voorbereidingshandelingen

In het commissiedebat van 22 maart 2023 is door het lid Mutluer (PvdA) gevraagd naar
de mogelijkheid om voorbereidingshandelingen voor internationale kinderontvoering
strafbaar te stellen17. Voorbereidingshandelingen zijn strafbaar als er sprake is van list, (bedreiging
met) geweld of indien de minderjarige jonger is dan twaalf jaar18. In het merendeel van de gevallen van internationale kinderontvoering gaat het om
kinderen onder de twaalf. Een verhoging van de algehele strafmaat zou daarmee weinig
effect bereiken.

Wel zijn de volgende acties ondernomen om de opsporingsketen beter in staat te stellen
om te handelen bij een (dreigende) internationale kinderontvoering. Het OM heeft sinds
8 maart 2023 de mogelijkheid om, in het geval van sterke aanwijzingen van een dreigende
internationale kinderontvoering, een kind preventief te signaleren in alle 26 Schengenlanden.
Onder leiding van het Landelijk Parket is er een werkgroep «preventieve signalering»
gevormd om dit systeem vorm te geven. Verder is er ingezet op het verbeteren van de
voorlichting over internationale kinderontvoering. Trainingen voor de politie worden
gecoördineerd door het Landelijk Expertisecentrum Persoonsvermissingen. Het afgelopen
jaar is door het expertisecentrum samen met het CIKO een voorlichtingsfilm voor de
politie ontwikkeld over de signalen van een dreigende internationale kinderontvoering.
Daarnaast zijn er in oktober 2023 voor de politie twee landelijke expertisedagen georganiseerd.

3. Bijzondere leerstoel Internationale Kinderontvoering

In reactie op een verzoek van het lid Mutluer (PvdA) in het commissiedebat van 22 maart
202319 is toegezegd na te gaan of en op welke manier een bijzondere leerstoel internationale
kinderontvoering kan bijdragen aan een meer wetenschappelijke onderbouwing van de
aanpak van internationale kinderontvoering. Het succes van de aanpak van internationale
kinderontvoering in Nederland is afhankelijk van de betrokkenheid en deskundigheid
van diverse professionals (zoals de Ca IKA, het CIKO, mediators, bijzonder curatoren,
advocatuur, rechterlijke macht, het Bureau liaisonrechter internationale kinderbescherming,
de Raad voor de Kinderbescherming, Veilig Thuis, politie en de KMar). In nauw overleg
met het CIKO en verschillende universiteiten is verkend op welke manier een bijzondere
leerstoel een brug kan slaan tussen de wetenschap en de uitvoeringspraktijk.

Naar aanleiding van deze verkenning heb ik tijdens de IKO-lezing van 11 december jl.
aangekondigd dat in 2024 een bijzondere leerstoel Internationale Kinderontvoering
zal worden ingericht. Het beoogde doel van de bijzondere leerstoel is het bevorderen
van de wetenschappelijke fundering van de beleidsmatige aanpak van internationale
kinderontvoering en het bijdragen aan het handelingsperspectief van de professionals
in de uitvoering. In het onderzoeksprogramma van de bijzondere leerstoel zal het welzijn
van het kind bij de aanpak van internationale kinderontvoering centraal staan. Bij
een eerstvolgende voortgangsrapportage wordt uw Kamer geïnformeerd over de verdere
invulling van het onderzoeksprogramma en bij welke universiteit(en) deze bijzondere
leerstoel zal worden ondergebracht.

Tot slot

Met deze inspanningen zet ik mij samen met alle betrokken partijen maximaal in op
het tegengaan van internationale kinderontvoering. Hiermee wordt tevens invulling
gegeven aan de motie van het lid Ellian (VVD)20 die deze maximale inzet onderschrijft. Hoewel de aanpak in Nederland in meerdere
opzichten als voorbeeld wordt gezien, zal het tegengaan van internationale kinderontvoering
onze voortdurende aandacht vergen. Het feit dat ouders uit elkaar gaan, mag er nooit
toe leiden dat een kind wordt ontvoerd naar een ander land. Ieder kind heeft het recht
om contact te houden met en op te groeien bij beide ouders. Daarvoor zal Nederland
zich blijven inzetten.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind