Brief regering : Fiche: Verordening voorkoming pelletverlies voor vermindering microplasticvervuiling

Nr. 3839
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 november 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Richtlijn Hoofdhuisbelasting voor mkb-ondernemingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3837)

Fiche: Herziening benchmarkverordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3838)

Fiche: Verordening voorkoming pelletverlies voor vermindering microplasticvervuiling

Fiche: Herziening verordening opschortingsmechanisme voor visumvrije derde landen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3840)

Fiche: Mededeling Demografie Toolbox (Kamerstuk 22 112, nr. 3841)

Fiche: Mededeling EU-stappenplan ter bestrijding van drugshandel en georganiseerde
criminaliteit (Kamerstuk 22 112, nr. 3842)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Verordening voorkoming pelletverlies voor vermindering microplasticvervuiling

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel:

Regulation of the European Parliament and of the Council on preventing plastic pellet
losses to reduce microplastic pollution

b) Datum ontvangst Commissiedocument

16 oktober 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM (2023) 645

d) EUR-Lex

https://eur-lex.Europa.eu/resource.html?uri=cellar:7daf476c-6c01–11ee-9220–01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2023) 332

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 16 oktober 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) het voorstel gepubliceerd
voor de verordening ter voorkoming van pelletverlies om microplasticvervuiling te
verminderen. Pellets worden gebruikt bij het maken van plastic deel- of eindproducten.
Met de voorgestelde verordening worden partijen die met pellets werken, verplicht
om met een uniforme methode informatie te verstrekken over pellets die onbedoeld in
het milieu belanden en om beheersmaatregelen te treffen om deze pelletlekkages naar
het milieu te verminderen.

De Commissie schat in dat jaarlijks in Europa tussen 52 en 182 kton pellets onbedoeld
in het milieu belanden. Pellets zijn volgens de Commissie na zwerfafval en autobanden
de grootste bron van onbedoelde microplasticvervuiling. Pellets komen op meerdere
momenten in de verwerkings- en transportfase onbedoeld in het milieu terecht, vooral
als gevolg van een gebrek aan kennis over de mogelijke effecten van pellets in het
milieu of nalatigheid. Eenmaal in het milieu, kunnen pellets negatieve effecten hebben
op de gezondheid van ecosystemen en van mensen. Ook kan milieuvervuiling door microplastics
afkomstig van pellets negatieve effecten hebben op klimaat en op de lokale economie.

De voorgestelde verordening is een nadere uitwerking van het EU-actieplan uit 2021
«verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul»1 waarin de Commissie inzet op 30% reductie van microplasticvervuiling in 2030. Eerder
is dit jaar een restrictie aangenomen onder de REACH-verordening2 om microplastics te beperken die bewust aan producten worden toegevoegd.3 Met het voorliggende voorstel stelt de Commissie ook maatregelen voor om microplastics
te beperken die onbedoeld in het milieu belanden. Volgens de Commissie zorgen de voorgestelde
maatregelen ter voorkoming van pelletlekkages naar het milieu voor 6% vermindering
van alle microplastics die onbedoeld in het milieu belanden. Concreet gaat het om
een beoogde reductie van tussen de 25.142 en 140.621 ton pellets per jaar. Pellets
bestaan uit koolstofmoleculen. De Commissie schat ook in dat met de voorgestelde verordening
tussen 106 en 583 kton CO2-reductie per jaar wordt gerealiseerd. Een Europese aanpak van microplastic-vervuiling
uit andere bronnen, zoals uit (auto)banden, verf, textiel, geotextiel en (in mindere
mate) wascapsules vergt volgens de Commissie meer data- en impactanalyses. Voor microplastics
uit autobanden stelt de Commissie dat deze worden verminderd met voorgestelde maatregelen
in de EURO7-verordening.4

De voorgestelde verordening richt zich zowel op partijen in de EU die pellets verwerken
(hierna: pelletverwerkers) als op partijen die zowel binnen als buiten de EU pellets
transporteren (hierna: transporteurs).

De voorgestelde verordening verplicht pelletverwerkers en -transporteurs om hun installaties
en transporten te notificeren bij de daarvoor door de lidstaat aangewezen nationale
autoriteit. Deze partijen worden verplicht om per installatie en transport het totale
volume aan pellets bij te houden en op basis van een nog door of in opdracht van de
Commissie te ontwikkelen uniforme meetmethode het volume in te schatten aan pellets
dat onbedoeld naar het milieu lekt. Ook worden de verwerkers en transporteurs verplicht
om een risicoanalyse voor pelletlekkages te maken en te notificeren bij de betreffende
nationale autoriteit met een verklaring aan de gestelde verplichtingen te voldoen.
Deze partijen worden daarnaast verplicht om de risicoanalyse jaarlijks bij te houden
en deze op navraag te delen met de hiervoor door de lidstaat aan te wijzen nationale
autoriteit. Verwerkers en transporteurs worden ook verplicht om passende maatregelen
te treffen om het risico op verlies te beperken en in het geval van een lekkage of
verlies meteen actie te ondernemen om de vrijgekomen pellets op te ruimen.

In het voorstel is opgenomen dat de gegevens over pellets die onder deze verordening
worden gegenereerd ook mogen worden gebruikt voor de rapportageverplichting onder
de kaderverordening REACH voor producten waar bewust microplastics aan zijn toegevoegd.5 Daarnaast borduurt de Commissie met dit voorstel voort op de aanbeveling van de Conventie
ter bescherming van het mariene milieu van de Noordoost Atlantische Oceaan (OSPAR)
die in 2021 is aangenomen voor de aanpak van de reductie van plastic pellets in het
mariene milieu.6

In het voorstel is een lijst opgenomen met mogelijke maatregelen die verwerkers kunnen
nemen om pelletlekkages te voorkomen en te beperken, zoals het plaatsen van installaties
die pelletlekkages kunnen afvangen. De pelletverwerkers worden geacht om zelf passende
maatregelen te kiezen en deze te implementeren. Nationale autoriteiten kunnen de verwerkers
verplichten tot het treffen van één of meer passende maatregelen. Partijen die minder
dan 5 ton pellets per jaar verwerken, zijn uitgezonderd van de verordening. Daarnaast
gelden er enkele mildere voorschriften, zoals bij installaties die per jaar minder
dan 1.000 ton aan pellets verwerken. Voor (middelgrote of grote) verwerkers met installaties
die meer dan 1.000 ton pellets per jaar verwerken geldt ook de verplichting om jaarlijks
de risicoanalyse te evalueren en zich conform de voorschriften uit de verordening
te certificeren.

In het voorstel is tevens een lijst opgenomen met te implementeren acties voor transporteurs
die zowel binnen als buiten de EU actief zijn, om pelletlekkages te voorkomen en te
beperken, zoals het opruimen van pellets die bij het overladen zijn vrijgekomen en
het repareren van kapotte verpakkingen van pellets. Deze maatregelen staan in lijn
met de acties en certificaten die eerder op vrijwillige basis zijn vastgesteld in
het Operation Clean Sweep programma (OCS) door de plasticindustrie.7

De voorgestelde verordening verplicht lidstaten om een of meer autoriteiten aan te
wijzen voor toezicht en handhaving en ervoor te zorgen dat er een publiek register
komt voor het rapporteren van de risicoanalyses met de verklaringen en certificaten
die aantonen dat de analyse voldoet aan de voorschriften. Ook worden lidstaten verplicht
om elke drie jaar aan de Commissie te rapporteren over de implementatie van de verordening
met informatie over bijvoorbeeld het aantal verwerkers in een lidstaat, inspecties
die hebben plaatsgevonden, incidenten die zijn gemeld en maatregelen die zijn getroffen.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft op basis van stakeholderconsultaties vier opties onderzocht om
pellet-lekkages naar het milieu te voorkomen en te beperken. De opties zijn beoordeeld
op basis van effectiviteit en efficiëntie. Ten eerste is de optie verkend om een standaard
te verplichten voor het meten van lekkage van pellets naar het milieu. Ten tweede
is gekeken naar de optie om juridisch bindende voorschriften in te voeren om pelletlekkages
te voorkomen en te beperken, inclusief een paar uitzonderingen gericht op (zeer) kleine
ondernemingen. Ten derde is de optie onderzocht voor verbeterde verpakkingen voor
pellettransport. Ten vierde is gekeken naar een Europese reductiedoelstelling voor
het verminderen van pelletlekkages naar het milieu.

De Commissie komt tot de conclusie dat een combinatie van optie 1 en 2 het meest geschikt
is voor het voorkomen en beperken van pelletlekkages. Opties 3 en 4 brengen hoge kosten
met zich mee. Het gaat dan bijvoorbeeld om administratieve kosten die te hoog zijn
voor kleine bedrijven om te kunnen dragen. Ook vallen de uitvoeringskosten bij optie
3 en 4 voor overheden veel hoger uit voor monitoring, toezicht en handhaving onder
meer vanwege een hoger aantal bedrijven dat onder de verordening valt. Tegenover deze
hoge kosten voor bedrijven en overheden staat een relatief beperkte milieuwinst.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In Nederland belanden jaarlijks naar schatting tussen de circa 700 en 8.000 ton pellets
onbedoeld in het milieu. Het grootste aandeel van pelletverlies vindt plaats bij het
transport (laden en lossen). Het algemene kabinetsbeleid is dat plastic niet in het
milieu thuishoort, dus ook geen microplastics afkomstig van pellets.8 De kabinetsdoelstelling is om microplasticvervuiling te verminderen met 30% in 2030
en met 70% in 2050, zoals ook uiteengezet in het Nationaal Programma Circulaire Economie.9

Het kabinet treft uit voorzorgmaatregelen om microplastic in het milieu te voorkomen
en te beperken, zoals ook is beschreven in de Kamerbrief over microplastics van december
2022.10 Het kabinetsbeleid is gericht op vier pijlers. Ten eerste werkt het kabinet aan ambitieuze
Europese wet- en regelgeving om microplastic in het milieu te voorkomen en te beperken.
Ten tweede investeert het kabinet in kennisopbouw over microplastics in het milieu
en in het menselijk lichaam. Ten derde treft het kabinet ook nationaal maatregelen
om bronnen van microplastics aan te pakken. Ten vierde wil het kabinet ontwikkelingen
aanjagen van een nieuwe generatie recyclebaar plastic dat afbreekt wanneer het in
het milieu komt.

Daarnaast zet het kabinet zich in voor het maken van internationale afspraken over
het verminderen van microplasticvervuiling. Bij de lopende onderhandelingen over het
Verenigde Naties (VN) verdrag om plasticvervuiling te beëindigen is het kabinet steeds
pleitbezorger voor ambitieuze verplichtingen om milieuvervuiling door microplastics
te voorkomen en te beperken.11 Ten aanzien van microplastics afkomstig van pellets voert het kabinet binnen de International
Maritime Organisation (IMO) gesprekken over transporteisen voor het vervoeren van
plastic pellets binnen de zeevaart. Binnen het kader van de IMO en op initiatief van
Nederland en andere lidstaten wordt er onder andere gesproken over de optie om plastic
pellets aan te merken als gevaarlijke stof. De uitkomsten van deze internationale
onderhandelingen en gesprekken zijn nog onzeker, evenals het ambitieniveau van de
mogelijke maatregelen. Daarom is het nodig om alvast op Europees niveau maatregelen
te treffen om microplastics, uit onder andere pellets, aan te pakken.

Daarnaast heeft Nederland via OSPAR een actieve rol bij de uitvoering van het Regional Action Plan Marine Litter (RAPML) waar specifiek een actie is opgenomen voor het voorkomen van pelletverliezen.12 Ook monitort Nederland sinds 2021 de aanwezigheid en hoeveelheid pellets- en mesoplastics
op stranden.13 De monitoringsmethodiek wordt momenteel op Europees niveau geharmoniseerd. Ook is
de monitoring van pellets opgenomen in het monitoringsprogramma voor rivieroeverafval,
dat volgend jaar van start zal gaan.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet vindt het positief dat de Commissie juridisch-bindende maatregelen wil
treffen om pelletlekkages naar het milieu te voorkomen en te verminderen. Pellets
behoren tot de grootste bronnen van microplasticvervuiling. Het voorliggende voorstel
van de Commissie levert een bijdrage aan de kabinetsdoelstelling om microplastic vervuiling
te verminderen met 30% in 2030 en met 70% in 2050. Tegelijkertijd constateert het
kabinet wel dat de voorgestelde maatregelen van de Commissie tekortschieten voor het
verminderen van 30% microplastic in 2030. Uit onderzoeksrapporten is bekend dat naast
pellets ook plastic zwerfafval, autobanden, textiel, verf, landbouwplastics, geotextiel
en wascapsules behoren tot de grootste bronnen van microplastics die onbedoeld in
het milieu belanden.14 Ook is bekend dat bij recycling van plastic onbedoeld microplastics vrijkomen. Het
kabinet is van mening dat de Commissie snel met wetgevingsvoorstellen moet komen om
alle voornaamste bronnen van microplastics aan te pakken zoals ook dit voorjaar op
initiatief van Nederland is beschreven in de politieke oproep aan de Commissie voor
een ambitieus, samenhangend maatregelenpakket voor microplastics.15

Het kabinet zal de Commissie hiertoe blijven oproepen, bijvoorbeeld bij onderhandelingen
over de verdere uitwerking van producten en deelproducten onder de Ecodesign-verordening.16

Het kabinet acht het positief dat de maatregelen opgelegd worden bij de verwerkers
en de transporteurs van pellets. Hierdoor wordt het risico op lekkage naar het milieu
vroeg in de levenscyclus van pellets aangepakt. Maatregelen vroeg in de levenscyclus
van pellets hebben het meeste effect. Het kabinet is ook blij dat de Commissie gehoor
geeft aan de Nederlandse oproep voor een juridisch-bindende certificering met voorschriften
die aansluiten bij de aanbevelingen die hierover reeds zijn gedaan in het kader van
OSPAR.17 Het kabinet vindt het belangrijk dat de definitie van «pellets» aansluit bij de definitie
die wordt gehanteerd in OSPAR zodat naast kleine plastic bolletjes, ook andere vormen
van polymeren zoals poeders en vlokken voor de productie van deel- of eindproducten
onder de verordening vallen. Het kabinet vindt het ook van belang dat er een certificeringsschema
op Europees niveau door of in opdracht van de Commissie wordt ontwikkeld om te voorkomen
dat per lidstaat verschillende eisen worden gesteld aan certificaten. Het kabinet
zal zich voor deze punten inzetten tijdens de onderhandelingen.

Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde rapportage- en meldplicht en in de
voorgestelde beheersmaatregelen om pelletlekkages naar het milieu te voorkomen en
te beperken. Het kabinet is wel van mening en zet erop in dat het meten en monitoren
van de pelletverliezen per milieucompartiment gebeurt, zodat ook duidelijk is hoeveel
pellets in lucht, water of bodem terechtkomen. Het kabinet kan zich ook vinden in
de voorgestelde aanpak waarbij partijen zelf maatregelen kiezen die passend zijn.
Het kabinet zou echter wel graag meer duiding willen om te kunnen vaststellen wanneer
de maatregelen voldoende of passend zijn om daadwerkelijk een substantiële reductie
van onbedoelde pelletverliezen te realiseren. Het kabinet zal de Commissie daarom
verzoeken om nadere uitleg over de uitvoerbaarheid van de notificatieplicht bij transporteurs
zoals schippers die niet kunnen weten of en hoeveel pellets ze vervoeren. Daarnaast
wil het kabinet de Commissie vragen om de drempelwaarde, waarbij mildere verplichtingen
gelden voor partijen die met minder dan 1.000 ton pellets per jaar werken, beter te
onderbouwen. Indien deze drempelwaarde onvoldoende kan worden onderbouwd, dan zet
het kabinet met het oog op het gewenste ambitieniveau in de onderhandelingen in op
een verlaging van deze drempelwaarde.

Voorts is het voor het kabinet een aandachtspunt dat bedrijven die onder de drempelwaarde
vallen ook een inspanningsverplichting en aantoonplicht dienen te hebben om de nodige
maatregelen te treffen om lekkages van pellets naar het milieu te voorkomen en te
beperken. Het kabinet gaat zich voor een dergelijke verplichting inzetten.

Het kabinet kan zich ook vinden in het voorstel van de Commissie om lidstaten te verplichten
om een nationale autoriteit aan te wijzen die zorgt voor passend toezicht en handhaving.
De kwaliteit van toezicht en handhaving kan per land verschillen. Daarom steunt het
kabinet ook de door de Commissie voorgestelde voorschriften en kaders voor passend
toezicht en handhaving. Het kabinet kan zich ook vinden in de verplichting van lidstaten
om te rapporteren, maar zou de frequentie van drie jaar hiervan bij de eerstvolgende
herziening willen evalueren.

Tot slot deelt het kabinet de mening van de Commissie dat deze voorgestelde verordening
kan helpen om het onderwerp microplastics beter te agenderen bij de onderhandelingen
over het VN-plasticverdrag.

Implicaties voor brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan om bij voorstellen
voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin.18 Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit van leven
voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Het effect op kwaliteit van leven is
positief. Er zijn aanwijzingen dat microplastics een risico vormen voor de gezondheid,
het tegengaan en beperken van microplastics is dus bevorderend voor de kwaliteit van
leven voor huidige generaties. Als het gaat om de verdeling van kosten en baten wordt
het voorstel ook positief beoordeeld, omdat de vervuiler verantwoordelijk wordt gesteld.
Op grensoverschrijdende effecten en kapitaalvoorraden voor latere generaties zijn
geen noemenswaardige effecten te verwachten.

Uit de effectbeoordeling van de Commissie blijkt dat consumenten naar verwachting
geen negatieve effecten zullen ervaren van de verordening omdat de kosten door de
producenten geabsorbeerd zullen worden. Het voorstel leidt tot milieuwinst omdat bedrijven
worden verplicht om beter om te gaan met pellets en milieuvervuiling daardoor te verminderen.
De maatschappelijke kosten van milieuvervuiling van microplastics afkomstig van pellets
zullen door de maatregelen afnemen. De voorgestelde maatregelen op Europees niveau
dragen ook bij aan vermindering van milieuvervuiling en daaraan verbonden maatschappelijke
kosten buiten Europa voor bijvoorbeeld het opruimen van pelletverliezen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Verwachting is dat de voorgestelde verordening goed wordt ontvangen door de meeste
lidstaten. Eerder dit jaar heeft het kabinet het voortouw genomen voor een politieke
oproep van een aantal lidstaten aan de Commissie om snel te komen met een ambitieus,
samenhangend maatregelenpakket voor de aanpak van microplastics die onbedoeld in het
milieu belanden.19

Het voorstel zal behandeld worden door het Comité milieubeheer, volksgezondheid en
voedselveiligheid van het Europees Parlement. Er is nog geen rapporteur aangesteld.
Het is nog niet bekend wat de positie van het Europees Parlement zal zijn, maar naar
verwachting zal die overwegend positief zijn, aangezien het Europees Parlement in
2018 de Europese Strategie voor plastics in een circulaire economie positief heeft
ontvangen met daarin ook de aankondiging van maatregelen voor het aanpakken van microplastics.20

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor de verordening is
positief. Het voorstel is gebaseerd op het VWEU-artikel 192, lid 1. Dat artikellid
geeft de EU de bevoegdheid de activiteiten vast te stellen die de Unie moet ondernemen
om de doelstellingen van het milieubeleid van de Unie, zoals neergelegd in artikel
191, te verwezenlijken. Op basis van artikel 4, lid 2, van het VWEU is er sprake van
een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten op dit beleidsterrein. Het kabinet
kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. De beschermende maatregelen vastgesteld op
deze grondslag beletten niet dat een lidstaat de verdergaande beschermingsmaatregelen
handhaaft en treft. Dit moet – gelet op de ambities van dit kabinet om plastic vervuiling
tegen te gaan – ook positief worden beoordeeld.

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De verordening
heeft tot doel het voorkomen van plastic pelletverlies om microplasticvervuiling te
verminderen. Met de voorgestelde verordening worden op Europees niveau uniforme verplichtingen
gesteld om op een effectieve wijze pelletverliezen te verminderen en daarmee microplasticvervuiling
op effectieve wijze in het milieu terug te dringen. De beoogde effecten van de voorgestelde
verordening kunnen met maatregelen op nationaal niveau niet in die mate worden gerealiseerd.
Milieuvervuiling door microplastics afkomstig van pellets is verder een grensoverschrijdend
probleem. Het voorgestelde optreden kan daarom onvoldoende door de lidstaten op centraal,
regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Daarom is een EU-aanpak nodig. Fragmentatie
van maatregelen per lidstaat kan bovendien de werking van de interne markt verstoren.
Om die reden is optreden op niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De verordening
heeft tot doel het voorkomen van plastic pelletverlies om microplasticvervuiling te
verminderen. De voorgestelde maatregelen dragen bij aan het voorkomen en het verminderen
van pelletlekkages naar het milieu en zijn daarmee geschikt om het doel van het voorgestelde
optreden te bereiken. Het kabinet meent ook dat het voorstel niet verder gaat dan
noodzakelijk, bijvoorbeeld vanwege de voorgestelde uitzonderingen voor bedrijven die
met minder dan 5 ton pellets per jaar werken.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie schat in dat eenmalige kosten voor de EU-begroting voor het ontwikkelen
van een Europese standaardmeetmethode voor pellets tussen € 1,3 en 3,2 miljoen zijn
en 3 tot 4 jaar kost om te ontwikkelen. Ook kunnen kosten voortkomen uit de beoordeling
van de rapportageverplichting van lidstaten aan de Commissie. Het zou dan kunnen gaan
om een aantal fte’s. Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken huidige financiële kaders van de
EU-begroting en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
Daarnaast moet de ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de
ER-conclusies van juli 2020 over het MFK-akkoord.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De Commissie schat de financiële gevolgen voor het Rijk die gepaard gaan met deze
maatregelen in op € 313.000 voor het eerste jaar, en daarna € 125.000 voor de gehele
EU in de daaropvolgende jaren. Mogelijk brengt de verordening ook lasten mee voor
medeoverheden. Hoe hoog de exacte kosten voor Nederland uitvallen is niet precies
te zeggen. Er zullen kosten worden gemaakt voor een register, voor het beoordelen
van notificaties en voor toezicht en handhaving. Eventuele budgettaire gevolgen voor
de nationale begroting worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De kosten voor bedrijven (verwerkers en transporteurs) voor het treffen van beheersmaatregelen
bedragen naar schatting € 516 miljoen per jaar. Het gaat dan om kosten die gepaard
gaan met administratieve lasten, toezichtlasten en inhoudelijke nalevingskosten. De
Commissie schat in dat de totale verwachte kosten voor de bedrijven 0,13% bedragen
ten opzichte van de totale omzet van de bedrijven die met pellets werken. De verwachting
van de Commissie is dan ook dat de kosten door de bedrijven worden geabsorbeerd en
niet worden doorberekend aan de burger. De kosten van deze verordening kunnen hoger
uitvallen voor bedrijven wanneer niet wordt voldaan aan de gestelde regels en er in
het kader van handhaving boetes worden opgelegd. De maximale boetes bedragen ten minste
4% van de jaarlijkse omzet van de partij in de lidstaat waar de regels zijn overtreden.

De Commissie verwacht ook dat de voorgestelde verordening jaarlijks tussen € 25 en
€ 141 miljoen oplevert voor bedrijven doordat minder pellets verloren gaan. Ook verwacht
de Commissie dat er economische baten voortkomen uit een verbeterd gelijk speelveld.
De Commissie verwacht ook dat de voorgestelde verordening 3858 banen zal opleveren,
bijvoorbeeld voor het implementeren van beheersmaatregelen. Deze banen kunnen mogelijk
extra regeldruk opleveren.

Het voorstel stelt dat mogelijke kosten door de industrie gedragen zouden kunnen worden.
Hoe hoog de exacte kosten voor Nederlandse bedrijven uitvallen is niet precies te
zeggen. Op basis van CBS-gegevens is af te leiden dat er in Nederland circa 900–1300
bedrijven zijn die polymeren verwerken. Welk aandeel van deze bedrijven pellets verwerkt
en binnen de doelgroep valt van de verordening is nu nog niet te achterhalen. Evenmin
is precies bekend hoe veel Nederlandse bedrijven pellets transporteren. De voorgestelde
verordening zal deze bedrijven en de volumes aan pellets die ze verwerken beter in
beeld brengen.

Het is evenwel moeilijk te komen tot een zuivere afweging ten aanzien van de verhouding
impact vs. lasten, gelet op de grote onzekerheidsmarges in de milieu impact. Gezien
het feit dat de toxiciteit van microplastics (waar pellets een belangrijke bron van
zijn) voor mens en natuur in toenemende mate wordt aangetoond (via internationaal
onderzoek, maar tevens via Nederlands onderzoekprogramma MOMENTUM21) en gezien het feit dat er grote hoeveelheden pellets jaarlijks in het milieu komen,
is het kabinet van mening dat kosten en baten hier in verhouding staan.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De gevolgen voor de Europese concurrentiekracht zijn naar verwachting minimaal. Op
grensoverschrijdende effecten en geopolitieke aspecten zijn geen noemenswaardige effecten
te verwachten.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het betreft een voorstel voor een verordening. Verordeningen zijn rechtstreeks van
toepassing en behoeven niet in nationale wet- en regelgeving te worden omgezet. Wel
verplicht de verordening lidstaten tot het regelen van het toezicht en de bestuursrechtelijke
en strafrechtelijke handhaving. Het voorstel bevat wel diverse uitvoeringsverplichtingen
voor de lidstaten, zoals het door bevoegde autoriteiten onderhouden van een database
waarin de certificaten openbaar te raadplegen zijn. Het kabinet kan zich vinden in
de voorgestelde regelgeving.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel kent aan de Commissie twee bevoegdheden tot het vaststellen van uitvoeringshandelingen
toe. Artikel 8, lid 3, voorziet in de bevoegdheid om via uitvoeringshandelingen de
formats vast te stellen voor de rapportage door lidstaten aan de Commissie over de
uitvoering van de verordening. Artikel 13, lid 2, regelt dat de Commissie via een
uitvoeringshandeling de gestandaardiseerde methodologie voor de schatting van de hoeveelheden
pellets die verloren gaan in het milieu kan vaststellen. De toekenning van deze uitvoeringsbevoegdheden
is mogelijk, omdat de handelingen geen essentiële onderdelen van de verordening betreffen.
Toekenning van deze bevoegdheden acht het kabinet ook wenselijk, omdat dit de snelheid
en slagvaardigheid ten goede komt. Bovendien ligt de keuze voor uitvoering in plaats
van delegatie voor de hand, omdat de handelingen erop zijn gericht te waarborgen dat
de verordening volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd. Wat betreft de procedure
voor de vaststelling van de uitvoeringshandelingen, geeft het voorstel niet aan welke
comitologieprocedure van toepassing is. Dit lijkt erop te duiden dat de Commissie
een zelfstandige uitvoeringsbevoegdheid voorstelt. Het kabinet is in het algemeen
geen voorstander van een dergelijke zelfstandige uitvoeringbevoegdheid wegens de inperking
van de controlebevoegdheden van de lidstaten. Het kabinet ziet in onderhavig geval
geen reden om van dit standpunt af te wijken, en zal daarom pleiten voor de toepassing
van een comitologieprocedure overeenkomstig Comitologieverordening (EU) 182/2011.
Volgens het kabinet zou de onderzoeksprocedure voor de hand liggen gelet op het feit
dat de handelingen betrekking hebben op het milieu dan wel van algemene strekking
zijn (artikel 2, lid 2, sub a en sub b, iii) van de Comitologieverordening.

Daarnaast bevat het voorstel in artikel 17 de bevoegdheid voor de Commissie om gedelegeerde
handelingen vast te stellen om de bijlagen te kunnen aanpassen op basis van de voortschrijdende
wetenschappelijke kennis over en beschikbare technologie voor effectieve maatregelen
tegen om pellet lekkages naar het milieu. De toekenning van deze gedelegeerde bevoegdheid
is mogelijk, omdat ze geen betrekking heeft op essentiële onderdelen van de verordening.
Ook acht het kabinet de toekenning van deze bevoegdheid wenselijk, omdat dit de snelheid
en slagvaardigheid ten goede komt. Bovendien ligt delegatie in plaats van uitvoering
voor de hand aangezien het gaat om een bevoegdheid tot het wijzigen van de bijlagen
van de basishandeling. Het kabinet acht de gedelegeerde bevoegdheid voldoende afgebakend
naar inhoud, doelstelling en strekking. Artikel 18 bakent de bevoegdheidsdelegatie
procedureel af overeenkomstig de afspraken uit het Interinstitutioneel Akkoord Beter
Wetgeven tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Op basis van het Commissievoorstel treedt de verordening in werking op de 20e dag
na publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie en wordt de verordening na
18 maanden na publicatie van toepassing. Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde
inwerkingtredingstermijn.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel bevat geen tijdspad voor een evaluatie of herziening van de verordening.
Het kabinet acht een tijdige evaluatie na de eerste driejaarlijkse landenrapportage
van het voorstel noodzakelijk en zal zich ervoor inzetten deze op te nemen in de verordening.

Met het oog op de doelmatigheid van de voorgestelde verordening zal het kabinet zich
inzetten voor een tijdige evaluatie en herziening van de voorgestelde verordening
naar aanleiding van de eerste rapportage na drie jaar na inwerkingtreding. Het kabinet
zal zich dan ook inzetten deze op te nemen in de verordening. Daarbij wil het kabinet
in elk geval aandacht besteden aan de drempelwaardes in volumes, de voorgestelde uitzonderingen
en de effectiviteit van de maatregelen uit bijlages 1 en 3.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De voorgestelde verordening zal leiden tot nieuwe taken bij de bevoegde instanties,
bijvoorbeeld als het gaat om activiteiten gerelateerd aan het inregelen van een register,
het beoordelen van de gedeelde informatie, verificatie, toezicht en handhaving. Ook
zullen administratieve lasten in de vorm van rapportageverplichtingen bij het bevoegde
gezag komen te liggen. De precieze gevolgen voor rijksoverheid en medeoverheden zullen
nog nader moeten worden bestudeerd. Het kabinet beoordeelt de uitvoerbaarheid en de
handhaafbaarheid van de voorgestelde verordening op hoofdlijnen positief. Het voorstel
is daarbij proportioneel in zoverre zij niet te zware belasting van de betrokken bedrijven
meebrengt, maar er bestaat nog ruimte om de voorgestelde maatregelen effectiever en
beter handhaafbaar te maken.

De Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT) houdt toezicht op de eerdergenoemde
REACH-verordening. De exacte vormgeving van de nieuwe taken zal nog nader worden ingevuld
in samenspraak met de daarvoor aan te wijzen toezichthouder conform de voorschriften
van de verordening.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel heeft mogelijk positieve implicaties voor ontwikkelingslanden omdat deze
als gevolg van de verordening minder te maken krijgen met milieuvervuiling door microplastics
afkomstig van pellets.