Brief regering : Stand van zaken versterken van het stelsel van openbare bibliotheken

Nr. 71
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 november 2023

«Een bibliotheek is meer dan een huis voor boeken. Het zijn de kathedralen van onze
tijd waar mensen samenkomen op zoek naar kennis, ontwikkeling en ontmoeting. Een bibliotheek
is een investering in het menselijk kapitaal van de stad.»

Francine Houben, architect Mecanoo van onder andere Public Library Birmingham, New
York Public Library en LocHal Tilburg.

Vooraf

Onder de titel «Een abonnement op de hele wereld. Versterken van het stelsel van openbare bibliotheken» heb ik u op 4 november 2022 mijn voornemens voor de openbare bibliotheken toegestuurd.1 Nu, een jaar later, informeer ik u graag over de stand van zaken. Ik zie een periode
vol dynamiek bij de bibliotheken, bij de gemeenten, provincies en de Koninklijke Bibliotheek
(KB). Er zijn nieuwe mogelijkheden beschikbaar gekomen en die worden volop en met
enthousiasme en creativiteit gebruikt. We zien dat de bibliotheken zich ontwikkelen
van een plek voor het lenen van boeken naar een plek voor informatie, educatie en
cultuur in de vorm van de huiskamer van de wijk, de stad of het dorp. Het belang van
de openbare bibliotheken en de waardering die zij verdienen, zijn gemarkeerd in de
Troonrede van 19 september 2023:

«Ook wil het kabinet de openbare bibliotheek op zoveel mogelijk plaatsen terugbrengen,
als plek waar mensen kunnen lezen, leren en elkaar ontmoeten.»

Met deze brief informeer ik u over de resultaten tot nu toe bij mijn voorstellen van
4 november 2022 en over het vervolg. Het gaat om de volgende onderwerpen: de specifieke
uitkering openbare bibliotheken (Spuk), de aanpassing van de wet met een zorgplicht,
het bibliotheekwerk in Caribisch Nederland, de online bibliotheek en de digitale infrastructuur,
bibliotheken en leesbevordering.

1. Specifieke uitkering aan gemeenten en subsidies aan provinciale ondersteuningsinstellingen
in 2023 en 2024

In de jaren 2023 en 2024 zijn middelen beschikbaar voor het herstellen en versterken
van het bibliotheeknetwerk. Het instrument daarvoor is een specifieke uitkering aan
gemeenten en subsidies aan provinciale ondersteuningsinstelling, geregeld in de Regeling
eenmalige specifieke uitkeringen en subsidies lokale bibliotheekvoorzieningen (Spuk).
De regeling is op 24 maart 2023 gepubliceerd2. Het is voor het eerst sinds de decentralisatie van het bibliotheekwerk in 1987 dat
het rijk middelen beschikbaar stelt voor de versterking van het lokale bibliotheekwerk.
De Spuk stelt gemeenten in staat zich voor te bereiden op de zorgplicht voor de openbare
bibliotheek die via een wijziging van de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen
(Wsob) zal gaan gelden.

Het budget voor de Spuk bedraagt € 17,6 mln. voor 2023 en € 38,4 mln. voor 2024. Gemeenten
kunnen de middelen inzetten voor het realiseren van een nieuwe bibliotheekvestiging,
voor het upgraden van een beperkte bibliotheekvoorziening tot een volwaardige vestiging
en voor het verruimen van de openingstijden van een bestaande vestiging. Voor een
nieuwe vestiging kunnen gemeenten een bedrag van maximaal € 440.000,– ontvangen en
voor het verbeteren van een bestaande vestiging maximaal € 220.000,–. De regeling
vereist een eigen bijdrage van de gemeente van 20%. De toekenningscriteria zijn zodanig
gekozen, dat budget gericht wordt ingezet waar dit het hardst nodig is. Dat is het
geval bij gemeenten zonder volwaardige bibliotheek, gemeenten waar de afstand tot
de bibliotheek te groot is (gemiddeld 3,2 km of meer) en/of gemeenten die ongunstig
scoren op het risico op onderwijsachterstanden, op het percentage laaggeletterdheid
en op sociaaleconomische status. Gemeenten met minder dan 200.000 inwoners kunnen
maximaal twee aanvragen indienen. Gemeenten met 200.000 of meer inwoners maximaal vier
aanvragen, waarvan maximaal twee voor nieuwe vestigingen. De Spuk kent twee aanvraagtijdvakken:
van 15 mei tot en met 15 juni voor het jaar 2023 en van 15 november tot en met 15 december
2023 voor het jaar 2024. Een klein deel van het budget is beschikbaar voor provinciale
ondersteuningsinstellingen om bibliotheken en gemeenten, waar nodig, te helpen bij
de planontwikkeling. De regeling wordt uitgevoerd door Dienst Uitvoering Subsidies
aan Instellingen (DUS-I) en is zo eenvoudig mogelijk opgezet.

Resultaten van de eerste ronde

Het proces van aanvraag, beoordeling en toekenning van het eerste aanvraagtijdvak
is afgerond. De resultaten zijn als volgt samen te vatten:

• 148 van de 342 gemeenten hebben een aanvraag ingediend voor in totaal 209 bibliotheeklocaties;

• Deze gemeenten hebben voor een bedrag van € 39,4 mln. aangevraagd. Het beschikbare
budget voor de eerste ronde is hiermee met € 21,8 mln. overtekend. Dat is met meer
dan 100%;

• In totaal hebben 53 gemeenten een uitkering ontvangen voor 15 nieuwe vestigingen en
64 te verbeteren vestigingen;

• Er zijn 12 gemeenten zonder volwaardige bibliotheek. Daarvan hebben er twee een aanvraag
ingediend in de eerste ronde van de Spuk;

• Aanvragen zijn met name gedaan door gemeenten vanaf 50.000 inwoners. Dat zijn over
het algemeen ook de gemeenten die relatief hoog scoren op de achterstandsindicatoren
en daarmee een grote kans op honorering hebben;

• De kleinere gemeenten hebben in de eerste ronde vergelijkenderwijs minder meegedaan;

• Gemeenten die niet hebben meegedaan, noemen gebrek aan voorbereidingstijd en het dekken
van het eigen aandeel van 20% van de kosten als belangrijkste redenen. Ook wordt onzekerheid
over het financiële langetermijnperspectief na afloop van de Spuk genoemd.

Eerste conclusies en actiepunten

De Spuk is met meer dan 100% overgetekend en voorziet overduidelijk in een grote behoefte.
In het bibliotheekveld en bij gemeenten en provincies ontmoet ik veel enthousiasme
voor de regeling. De Spuk biedt gemeenten een unieke kans het bibliotheekwerk te versterken
en te verbeteren. Het brengt het gesprek en de ideeontwikkeling over de functie van
de bibliotheek in de lokale situatie op gang en versnelt de realisatie van plannen
van gemeenten en bibliotheken. Op basis van de resultaten van de eerste ronde en de
gesprekken in het bibliotheekveld onderneem ik de volgende acties om de kans op een
maximaal gebruik van de tweede ronde van de Spuk zo groot mogelijk te maken:

a. Gemeenten zonder bibliotheek die geen aanvraag in de eerste ronde hebben ingediend,
zijn in de aanloop naar de tweede ronde individueel benaderd. Zonder bibliotheek zullen
zij waarschijnlijk niet aan de zorgplicht kunnen voldoen. Indien nodig is voor deze
gemeenten ondersteuning bij de planontwikkeling en aanvraag beschikbaar;

b. In overleg met de branchevereniging voor openbare bibliotheken VOB en de provinciale
ondersteuningsinstellingen inventariseer ik welke groepen van gemeenten en bibliotheken
ondersteuning nodig hebben om tot een plan en aanvraag voor de tweede ronde te komen;

c. Aanvragen die in de eerste ronde vanwege het financiële plafond niet konden worden
gehonoreerd, kunnen bij instemming van de gemeente door DUS-I automatisch worden meegenomen
naar de tweede ronde. Dat beperkt de administratieve lasten voor gemeenten;

d. Voor het beleid voor de langere termijn heb ik onderzoek laten doen naar de wensen,
verwachtingen en behoeften bij het brede publiek ten aanzien van de bibliotheek. Hieruit
komt het beeld dat de openbare bibliotheek wordt gewaardeerd als betrouwbare publieke
voorziening. Het meer recente bredere activiteitenaanbod van de bibliotheek en de
online mogelijkheden zijn nog niet algemeen bekend. De informatie uit het onderzoek
zal worden betrokken bij de publiekscampagne die wordt opgezet door de branchevereniging.
Ik ondersteun deze campagne met een bedrag van € 0,9 mln.3 Het onderzoek treft u als bijlage aan.

2. Zorgplicht voor gemeenten en provincies en wijziging van de Wsob

Het doel van het nieuwe bibliotheekbeleid is dat alle inwoners van Nederland binnen
een redelijke afstand toegang hebben tot een volwaardige bibliotheek die alle maatschappelijke
functies kan aanbieden. Met de Spuk wordt het bibliotheeknetwerk in 2023 en 2024 hersteld
en versterkt. Na afloop van deze periode van reparatie worden de toegankelijkheid,
bereikbaarheid en kwaliteit structureel geborgd. Daarvoor zal in de Wsob een zorgplicht
voor gemeenten, voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en voor
de provincies worden opgenomen. De wijziging van de Wsob is in voorbereiding. Met
deze wetswijziging geef ik uitvoering aan de motie van het lid Mohandis c.s. van 7 juli
2022.4

Contouren van de zorgplicht

De Wsob in zijn huidige vorm definieert wat een openbare bibliotheek is. De wet legt
daarvoor de publieke waarden en de vijf maatschappelijke functies van de bibliotheek
vast. Ook beschrijft de wet het bibliotheekwerk in Nederland als een netwerk van met
elkaar samenwerkende voorzieningen op lokaal, provinciaal en landelijk niveau. De
wet vraagt aan gemeenten en provincies te bevorderen dat er in Nederland een bibliotheeknetwerk
volgens de principes en uitgangspunten van de wet is. Het is een open opdracht. Als
gemeenten of provincies anders beslissen, heeft dat gevolgen voor de inwoners, maar
het heeft geen bestuurlijke consequenties. Zoals ik in mijn brief van 4 november 2022
heb aangekondigd, is het mijn voornemen de huidige «bevorderingstaak» om te zetten
in een «zorgplicht». Gemeenten en openbare lichamen krijgen de taak te zorgen voor
een volwaardige bibliotheek voor hun inwoners. Provincies krijgen de taak te zorgen
voor een adequate ondersteuning van het lokale bibliotheekwerk. Er is een structureel
bedrag van circa € 54 mln. beschikbaar om deze nieuwe taken waar te kunnen maken.

In grote lijnen betekent de introductie van de zorgplicht dat wat op dit moment in
de Wsob als een open opdracht aan gemeenten, openbare lichamen en provincies is geformuleerd,
een wettelijke taak zal worden. Dit betreft o.a. de publieke waarden, de vijf bibliotheekfuncties,
en de netwerkbepalingen. De zorgplicht moet worden uitgewerkt in een periodiek gemeentelijk
meerjarenplan voor het bibliotheekwerk dat met de bibliotheek wordt opgesteld. Op
een aantal punten zal de wet specifieker moeten worden. Bijvoorbeeld bij de invulling
van het begrip «volwaardige bibliotheek». Hierbij spelen elementen als: een minimumaantal
openingsuren, een fysieke collectie en een professionele personeelsbezetting voor
het uitvoeren van educatieve activiteiten. De concrete invulling van deze elementen
kan bij lagere regelgeving plaatsvinden.

Interbestuurlijk toezicht

Gemeenten krijgen een nieuwe wettelijke taak die in medebewind wordt uitgevoerd. Volgens
de principes van het generiek interbestuurlijke toezicht zal de provincie hierop toezicht
houden.5 Het gemeentelijk meerjarenplan voor het bibliotheekwerk is hiervoor een goed aangrijpingspunt.
Het plan beschrijft op welke manier de gemeente de wettelijke zorgplicht zal invullen,
rekening houdend met elementen als de omvang, de dichtheid en samenstelling van de
bevolking, de lokale maatschappelijke opgaven en de positie van de bibliotheek te
midden van andere sociaal-culturele voorzieningen en het onderwijs. Het opstellen
van dit plan zal ik als voorschrift in de wet opnemen. Het rijk zal toezicht houden
op de uitvoering van de zorgplicht door de provincies.

Financiële consequenties

Voor de invoering van de zorgplicht is vanaf 2025 een structureel budget van circa
€ 54 mln. beschikbaar. De omvang van de extra taken voor gemeenten, openbare lichamen
en provincies moet daarmee in balans zijn. Een punt van aandacht is de aansluiting
van de periode van de Spuk (2023–2024) op de periode na invoering van de gewijzigde
Wsob. Tijdens de Spuk wordt het beschikbare budget toegekend aan gemeenten waarop
de criteria van de Spuk van toepassing zijn. Dat zullen naar verwachting tussen 150
en 200 gemeenten zijn. De gewijzigde Wsob zal voor alle gemeenten gelden. Het ligt
daarmee voor de hand dat de bekostiging van de nieuwe taken via het gemeentefonds
zal verlopen. Bij een bekostiging via het gemeentefonds worden de middelen in principe
over alle 342 gemeenten verdeeld.6 Mogelijk is een overgangsfase nodig om toe te groeien van de huidige verdeling van
de middelen onder de gemeenten die in de periode 2023–2024 deelnemen aan de Spuk naar
een verdeling over alle gemeenten via de generieke bekostiging via het gemeentefonds
bij de invoering van de wettelijke zorgplicht. Ik onderzoek of een tijdelijke decentralisatieuitkering
met een basisbedrag per gemeente, aangevuld met een bedrag per inwoner daarvoor een
optie is. Hiermee worden kleinere gemeenten beter in staat gesteld de vestigingen
die in 2023 en 2024 zijn opgebouwd, voort te zetten.

Op basis van het concept wetsvoorstel zal ik overleg voeren met de VNG, het IPO en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over het financiële arrangement
bij de invoering van de gewijzigde Wsob en over een eventuele overgangsfase. Een klein
deel van het budget dat beschikbaar is voor de invoering van de zorgplicht, zal worden
ingezet voor het bibliotheekwerk in Caribisch Nederland en voor de provincies voor
het uitvoeren van het toezicht. De planning is er op gericht het wetsvoorstel begin
2025 bij de Tweede Kamer in te dienen.

3. Caribisch Nederland

Vergeleken met Europees Nederland beschikken de eilanden Bonaire, Sint-Eustatius en
Saba over beperkte bibliotheekvoorzieningen. In de bibliotheekbrief van 4 november
2022 heb ik daarom voor 2023 en 2024 een budget van € 2 mln. per jaar beschikbaar
gesteld als gerichte impuls voor het verbeteren van het bibliotheekwerk.

Als eerste stap is met de openbare lichamen en de KB geïnventariseerd wat nodig is
voor doorontwikkeling en modernisering en welke ondersteuning daarbij gewenst is.
Lokale bibliotheken kunnen in Europees Nederland gebruik maken van de ondersteuning
en expertise van provinciale ondersteuningsinstellingen. Dat geldt door de specifieke
omstandigheden niet voor de bibliotheken in Caribisch Nederland. Dit jaar is een pilot
gestart om te onderzoeken of ondersteuning vanuit één van de provinciale ondersteuningsinstellingen
nuttig en mogelijk is. Met de individuele eilanden zal ik bestuurlijke maatwerkafspraken
maken over een traject om te komen tot bibliotheken die aan de algemene Wsob-standaarden
voldoen en een aanbod bieden dat aansluit op de lokale behoeften.

4. Online bibliotheek en digitale infrastructuur

Een klantvriendelijke digitale bibliotheek met relevante content is een integraal
onderdeel van een toekomstgerichte openbare bibliotheek. Op grond van de Wsob verzorgt
de KB als centrale landelijke partij in het bibliotheeknetwerk de landelijke digitale
openbare bibliotheek (waaronder de online bibliotheek) en de landelijke digitale infrastructuur.
Daarnaast hebben de lokale bibliotheken en provinciale organisaties hun eigen lokale
en regionale infrastructuur en mogelijk ook eigen lokale content. Voor een rijke en
goed toegankelijke online bibliotheek is een integrale benadering nodig. Dat geldt
voor de samenhang tussen de fysieke en de online bibliotheek, tussen de content en
de infrastructuur en tussen de landelijke en lokale digitale infrastructuur. De komende
jaren investeer ik de volgende bedragen in de online bibliotheek en in de digitale
infrastructuur. Online bibliotheek: € 5 mln. in 2023, € 7 mln. in 2024 en € 5 mln.
in 2025 en verder. Digitale infrastructuur: € 4 mln. in 2023 en € 4 mln. in 2024.

Vanwege haar wettelijke taken in het digitale domein heb ik de KB gevraagd in samenspraak
met de relevante partners in het bibliotheeknetwerk voorstellen voor de online bibliotheek
en voor de infrastructuur te ontwikkelen. Beide voorstellen moeten tegemoetkomen aan
de wensen en behoeften van de partners in het bibliotheeknetwerk en van huidige en
potentiële bibliotheekgebruikers. De activiteiten moeten ingezet kunnen worden in
Caribisch Nederland. De KB heeft de gevraagde plannen inmiddels opgesteld. Ik zal
hierover dit najaar besluiten, zodat de uitvoering nog dit jaar kan beginnen.

Online bibliotheek

De online bibliotheek omvat op dit moment circa 40.000 e-books en 12.000 luisterboeken.
Er zijn ruim 5.000.000 uitleningen per jaar en circa 400.000 actieve gebruikers. Het
gebruik is de afgelopen jaren sterk gegroeid. Voor de online bibliotheek is structureel
een aanvullend bedrag van € 5 mln. beschikbaar. De aanvullende middelen zijn primair
bedoeld om de autonome groei van het gebruik van de online bibliotheek op te vangen.
Het eventueel resterende bedrag zal worden besteed aan de doorontwikkeling van de
online bibliotheek, bij voorkeur aan het versterken van de verbinding met de fysieke
bibliotheek en het bereiken van nieuwe doelgroepen.

Digitale infrastructuur

Voor het verbeteren van de digitale infrastructuur zijn in 2023 en 2024 incidentele
middelen beschikbaar. Het betreft € 4 mln. per jaar. Onder de digitale infrastructuur
versta ik al datgene wat nodig is om de digitale bibliotheek op het niveau van het
netwerk als geheel – dus landelijk, regionaal en lokaal – goed te kunnen laten functioneren
binnen de bestaande wettelijke taakverdeling. De middelen zullen worden ingezet voor
de toekomstbestendige doorontwikkeling van robuuste, veilige infrastructuur conform
de geldende standaarden en regelgeving.

5. Bibliotheken en leesbevordering

Leesbevordering en letteren

Versterking van de bibliotheken is een belangrijke randvoorwaarde in het creëren van
een stimulerend leesklimaat, van leesplezier en leesvaardigheid. Een belangrijke opgave
in Nederland, zoals uit vele onderzoeken is gebleken. Ook de letterensector draagt
hier aan bij door middel van onder andere onderzoek en kennisversterking, het aanbieden
van inspirerend literair aanbod en literaire evenementen en campagnes. In de culturele
basisinfrastructuur 2025–2028 is structureel een bedrag voor leesbevordering en letteren
beschikbaar van € 21,54 mln. In aanvulling daarop zijn er extra middelen die ten goede
komen aan het Nederlands Letterenfonds, het festival in de letteren en de ondersteunende
instelling voor leesbevordering en literatuureducatie. Hiervoor is in 2023 € 6 mln.
extra beschikbaar, in 2024 € 5 mln. en vanaf 2025 structureel € 4 mln. Ook in het
onderwijs wordt versterkt ingezet op leesplezier en leesvaardigheid. Zo is vanuit
het masterplan tussen 2023 en 2026 circa € 25 mln. per schooljaar beschikbaar voor
de versterking van de samenwerking tussen de bibliotheken en scholen, via Bibliotheek
op school, en BoekStart in de kinderopvang. Een rijk en volwaardig aanbod van boeken
in de schoolbibliotheek zorgt in combinatie met de inzet van leesconsulenten dat kinderen
en jongeren geboeid raken. Zoals een leerling op een basisschool in Utrecht het verwoordde:
«Elk nieuw boek vormt een nieuw idee».

In opdracht van het Ministerie van OCW heeft KWINK-groep onderzoek gedaan naar de
duurzame verankering van de Bibliotheek op school. Het uitgangspunt van het onderzoek
is de motie van de Kamerleden Mohandis, Westerveld en Werner.7 U treft het onderzoek als bijlage aan. Mijn beleidsreactie op dit onderzoek volgt
in 2024.8 Ook zal in 2024 de evaluatie van de Wet op de vaste boekenprijs plaatsvinden. De
wet bevordert een breed en divers aanbod van boeken in het Nederlands en in het Fries
die via geografisch gespreide boekhandels het publiek bereiken. Het is gebruikelijk
dat een evaluatie van de wet over een periode van vier jaar gaat. Vanwege de uitzonderlijke
coronajaren heb ik in overleg met het veld besloten de evaluatie over de periode 2019–2023
te laten gaan. Een jaar extra dus. Dit levert naar verwachting een evenwichtiger beeld
op.

Leenrechtvergoeding

Fair pay is een belangrijke pijler in het cultuurbeleid. In 2022 heb ik daarom afspraken
gemaakt met uitgevers, auteurs, vertalers, beeldmakers en bibliotheken over compensatie
voor niet-afgedragen leenrechtvergoedingen bij uitleningen van boeken via de Bibliotheek
op school in de periode 2013–2022. Op grond van deze afspraak is in 2022 een bedrag
van € 6 mln. uitgekeerd aan de rechthebbenden. Dit is een incidentele oplossing voor
de achterliggende jaren. Voor een structurele oplossing zal de Auteurswet zodanig
worden gewijzigd, dat over alle uitleningen via bibliotheken van scholen een vergoeding
aan de rechthebbenden wordt uitgekeerd. Hiervoor is een structureel bedrag van € 3,5 mln.
beschikbaar. Daarmee zijn de makers en uitgevers verzekerd van een eerlijke vergoeding
voor de uitlening via scholen van hun werken. Deze wijziging wordt opgenomen in de
komende wijziging van de Wsob. Ik maak aanvullende afspraken met de rechthebbenden
om de periode tot de invoering van de gewijzigde Wsob te overbruggen. Basis daarvoor
is een onderzoek naar uitleningen in schoolbibliotheken, dat ik u hierbij toestuur.9

Tot slot

Op 15 november 2023 is de tweede ronde van de subsidieregeling voor gemeenten gestart.
Op grond van het grote aantal aanvragen voor de eerste ronde en op basis van mijn
gesprekken met gemeenten, bibliotheken en bibliotheekbezoekers verwacht ik ook voor
de tweede ronde een grote belangstelling. Het nieuwe bibliotheekbeleid, dat zich op
de korte en op de lange termijn richt, heeft de dynamiek bij de bibliotheken zichtbaar
gemaakt en versterkt. Het brede maatschappelijke, educatieve en culturele aanbod van
de bibliotheken – met 250.000 activiteiten in 2022 – voorziet in een duidelijke behoefte.
Ik ben er van overtuigd dat het versterkte bibliotheeknetwerk ontwikkelingskansen
en de sociale samenhang zal vergroten.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
G. Uslu