Brief regering : Uitwerking motie van het lid Van Beukering-Huijbregts c.s. over maatschappelijk verantwoorde incasso en deurwaardersactiviteiten (Kamerstuk 35570-XV-58)

29 279
Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 729
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 oktober 2023

Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen over de nadere uitwerking van de thematafels civiele invorderingsketen.
De thematafels zijn gestart in navolging van de motie van het lid Van Beukering-Huijbregts
c.s.1 ingediend bij de begrotingsbehandeling van het Ministerie van SZW (Handelingen II
2020/21, nr. 27, items 3 en 6), waarbij het kabinet werd verzocht om naar het huidige stelsel van maatschappelijk
verantwoorde incasso en deurwaardersactiviteiten te kijken en verbeteringen in kaart
te brengen na consultatie van partijen zoals de Koninklijke Beroepsorganisatie van
Gerechtsdeurwaarders (KBvG), de NVVK (vereniging voor schuldhulpverlening, sociaal
bankieren en beschermingsbewind), het Nibud en het Lectoraat Armoede en Schulden van
de Hogeschool Utrecht.

Hiervoor zijn thematafels georganiseerd die de gelegenheid boden om samen met partijen
te spreken over het huidige stelsel van incasso en verbeteringen die aangebracht kunnen
worden. De volgende onderwerpen zijn aan bod gekomen: «kleine schulden snel oplossen»,
«sociaal tarief en verdienmodel», «digitalisering, innovatie en privacy» en «kwetsbare
groepen en betalingscultuur».

Op 3 november 2021 heb ik u op de hoogte gesteld van de uitkomsten van de eerste gesprekken.2 Het afgelopen jaar hebben er aanvullende gesprekken plaatsgevonden met diverse ketenpartijen
om dieper in te gaan op de problematiek.3 Graag breng ik u met deze brief op de hoogte van het vervolg van deze gesprekken
en de uitgevoerde onderzoeken die hiermee verband houden.

Tijdens de thematafelgesprekken kwam duidelijk naar boven dat alle aanwezigen toewerken
naar een goed functionerende invorderingsketen die doet waar het voor bedoeld is:
het betaalprobleem tussen schuldeiser en de klant helpen oplossen. Als dit niet lukt
door de schuldeiser en de klant zelf, dan helpen de actoren in de keten, zoals incassobureaus
en gerechtsdeurwaarders, om wel tot een oplossing te komen. Het werk wat deze actoren
verzetten, moet betaald worden. Maar alle deelnemers geven aan dat dit werk alleen
gedaan moet worden als het functioneel is, in verhouding staat tot de hoogte van de
vordering én er moet rekening gehouden worden met de situatie en de betaalmogelijkheid
van de klant. Er is besproken waar dat nu wel en waar dat nu, als gevolg van de kenmerken
van het stelsel, niet lukt.

De thematafels hebben tot een aantal concrete producten en onderzoeken geleid. Hieronder
zal ik deze toelichten.

Kennisspoor en aanvullend onderzoek

Tijdens de thematafelgesprekken kwam naar voren dat er een grote behoefte is aan gedegen
kennis van de sector, wat goed gaat en wat verbetering behoeft. Duiding van de huidige
problematiek en voorstellen voor aanpassingen aan beleid of wetgeving zijn gebaat
bij een goede, juiste weergave van de feiten. Met enige regelmaat hebben de deelnemers
aan de thematafels zich afgevraagd of vermoedens of stellingen voldoende konden worden
gestaafd met onderzoeken.

Zo hebben de thematafels verkend welke prikkels in het stelsel zorgen voor ongewenste
schuldenoploop en concludeerden zij ook dat deze prikkels nog niet eerder in kaart
zijn gebracht. Alle stapjes in de keten hebben een rechtmatige basis en zijn te verklaren,
maar de samenloop kan zorgen voor excessen. Er is nog geen zicht op hoe vaak dit voorkomt.
Daarnaast hebben de thematafels geconcludeerd dat het werkveld niet stilstaat. De
afgelopen jaren hebben er veel wijzigingen plaatsgevonden die van invloed zijn op
schuldeisers, schuldenaren en invorderaars. Zo is er een verbod op de kickbackfees
ingevoerd,4 is de termijn van zowel de wettelijke als de minnelijke schuldsanering gehalveerd5 en treedt binnenkort ook de Wet kwaliteit incassodienstverlening in werking. De beoogde
inwerkingtredingsdatum van de wet was 1 januari 2024. Op dit moment wordt het advies
van de Raad van State nog verwerkt. Het uitwerken van de laatste details duurt langer
dan verwacht. Ik hecht aan snelle inwerkingtreding van de wet, maar ik vind het ook
belangrijk dat partijen tijdig kennis kunnen hebben van het Besluit kwaliteit incassodienstverlening.
Daarom is inwerkingtreding op 1 januari 2024 niet mogelijk, maar streef ik er naar
dat deze wet 1 maart 2024 in werking treedt. De veranderingen staan niet op zichzelf
en hebben consequenties voor schuldeisers en de invorderingspraktijk. De resultaten
en de impact hiervan zijn nog niet inzichtelijk.

De invorderingsketen voor civiele vorderingen is onderdeel van een groter geheel en
wijzigingen kunnen daarmee bredere consequenties hebben, waardoor ik wijzigingen in
de systematiek gefundeerd en weldoordacht wil uitvoeren. Vanuit de bevindingen bij
de thematafels heb ik de Hogeschool Utrecht en schuldenexpert André Moerman verzocht
een kennisanalyse over invordering op te stellen. Hiermee is inzicht gegeven in de
beschikbare kennis over de actoren en vraagstukken rondom invordering. Het rapport
leert ons dat er dingen goed gaan en er zaken zijn die verbetering behoeven. Het blijkt
dat er veel onbekend is en er veronderstellingen leven die op dit moment niet feitelijk
onderbouwd kunnen worden. Een voorbeeld hiervan is dat onbekend is hoeveel incassozaken
in welk stadium betaald worden en hoeveel overeenkomsten er worden gesloten waarvan
de betalingsverplichting wel wordt nagekomen.

Het rapport leert ons ook dat zowel schuldeisers als schuldenaren, maar ook de ingeschakelde
partijen dilemma’s ondervinden in het huidige stelsel. Wel is duidelijk geworden dat
de huidige systematiek zo werkt, omdat het stelsel prikkels in zich heeft die dat
in de hand werken. Bijgaand deel ik het rapport van het kennisspoor met u.

Nadja Jungmann (lector Schulden en Incasso aan de Hogeschool Utrecht) en André Moerman
hebben daarnaast het onderzoek «Schulden klein houden en perspectief bieden» uitgevoerd.6 Dit onderzoek is financieel mogelijk gemaakt door de KBvG. Ik waardeer het initiatief
van de KBvG, omdat zij hiermee hebben laten zien in staat te zijn om naar het maatschappelijk
belang van de problematiek te kunnen kijken. Het resultaat van het onderzoek sluit
aan op de eerdere conclusies uit de thematafels, zoals het gegeven dat wanneer iemand
wel wil betalen maar niet kan betalen, op dit moment onvoldoende mogelijkheden heeft
om bij een lopend beslag of betalingsregeling aan te sluiten.7 In dit rapport is er naar oplossingen gezocht die gericht zijn op het collectief
belang.

Reis van de vordering

Vanuit de thematafels is ook gewerkt aan een infographic om inzichtelijk te maken
hoe een reis van een vordering er uit kan zien, wat de stappen in de keten zijn en
de kostenoploop daarbij. De infographic van «een reis van de vordering», die ik als
bijlage deel, schetst een beeld van het proces van een vordering die niet betaald
wordt. Het verloop kent overigens geen vast stramien: iedere schuldeiser kan zijn
eigen pad kiezen en een schuldenaar kan op alle momenten uit de «reis» stappen door
te betalen of hulp te accepteren van schuldhulpverlening.

De infographic maakt inzichtelijk hoe snel een civiele vordering kan oplopen, gerelateerd
aan de diverse werkzaamheden die incassopartijen verrichten. Het is begrijpelijk dat
deze werkzaamheden betaald moeten worden. De oploop is echter zorgelijk voor schuldenaren
die niet kunnen betalen en daardoor in een vicieuze cirkel belanden: er moet nog meer werk verricht
worden door incassopartijen, wat ook weer verhaald wordt op de schuldenaar.

Een bedrijf dat een goed of dienst levert heeft recht op betaling en iemand met serieuze
betalingsproblemen heeft recht op hulp. De enige uitweg is vooralsnog een volledige
betaling van de vordering, inclusief bijkomende kosten voor de schuldenaar en schuldeiser.
De kosten in het invorderingsstelsel zijn juridisch gegrond, maar staan soms niet
in verhouding tot de oorspronkelijke vordering. Totdat een vordering geheel betaald
is lopen de kosten, en daarmee de uitstaande schuld, verder op. In het geval dat iemand
niet kan betalen, draagt het stelsel niet bij aan het oplossen van achterstanden. De achterstand
neemt zelfs toe, en de schuldeiser moet langer wachten op afbetaling. Ik vind het
belangrijk dat er maatregelen genomen worden om meer waarborgen in het stelsel te
hebben zodat de snelheid waarmee kosten kunnen escaleren verminderen. Hoe ik hier
verder vorm aan wil geven zal ik verderop in deze brief toelichten.

Kwaliteitsfonds

Mijn voorganger heeft u eerder geïnformeerd om de aanbeveling van partijen uit de
thematafel om een kwaliteitsfonds8 in te gaan richten op te pakken, dit om de noodzakelijke innovatie en digitaliseringslag
te kunnen maken. Om aan deze toezegging invulling te kunnen geven heb ik SEO verzocht
onderzoek te doen naar een kwaliteitsfonds voor gerechtsdeurwaarders.9 Het rapport dat SEO hierover heeft opgesteld heb ik als bijlage toegevoegd. Hierin
is allereerst stilgestaan bij de wenselijkheid van een kwaliteitsfonds bij gerechtsdeurwaarders
om vervolgens in te gaan op de mogelijke invulling daarvan. Ik heb ervoor gekozen
om in eerste instantie dit onderzoek alleen bij de gerechtsdeurwaarders te laten uitvoeren,
omdat zij een publieke taak te vervullen hebben waar toezicht en tuchtrecht op van
toepassing is. Daarnaast is het digitaliseringsvraagstuk voor gerechtsdeurwaarders
en de rechtspraak op dit moment een belangrijk aspect, omdat deze partijen per 1 mei
2025 dienen te voldoen aan de implementatie van de EU-betekenings- en bewijsverkrijgingsverordening.

Inzicht in het vermogen en de aflossingscapaciteit van mensen met schulden kan het
proces van invorderingen versnellen. De ontwikkeling van digitalisering en daarmee
transparantie van vermogen kan niet los van elkaar gezien worden. Dit omdat digitalisering
kan bijdragen aan transparantie van vermogen waar zowel schuldenaar als schuldeiser
baat bij kunnen hebben. Er is bijvoorbeeld transparantie nodig over de aflossingscapaciteit
van schuldenaren om onderscheid te kunnen maken tussen niet-kunners en niet-willers,
voor een doorverwijzing naar schuldhulpverlening en voor de bepaling van een haalbare
betalingsregeling. Daarbij moet oog zijn voor de privacy van alle betrokkenen.10 In het debat Civielrechtelijke onderwerpen op 10 november 2022 heb ik toegezegd in
gesprek te treden met de KBvG over het effectueren van civiele vonnissen.11 Dit gesprek heeft onlangs plaatsgevonden in het kader van een toezegging van mijn
ambtsvoorganger om te bezien of gerechtsdeurwaarders kunnen aansluiten bij het verwijzingsportaal
bankgegevens (VB).12 Gelet op de initiële doelstellingen van het VB – uitvoering geven aan de herziene
vierde anti-witwasrichtlijn, dus gericht op het tegengaan van witwassen13 – en de risico’s die aan digitale gegevensuitwisseling kleven (ook bij uitbreiding
en de huidige ontwikkelingsfase waarin het portaal zich bevindt), acht ik het op dit
moment niet opportuun om gerechtsdeurwaarders op het VB aan te sluiten. Verder blijf
ik het belang van transparantie van vermogen voor gerechtsdeurwaarders in de uitoefening
van hun publieke ambt onderschrijven en blijf ik daarover in gesprek met de KBvG.

Hoe nu verder?

Ik zal samen met de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen een verkenning
starten naar mogelijke wijzigingen in het stelsel van civiele invordering, zoals is
toegezegd tijdens de begrotingsbehandeling van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2024.14 Deze verkenning moet resulteren in een aantal scenario’s of alternatieven dat getoetst
moet worden op:

− Doelmatigheid: een stelsel moet erop gericht zijn dat een vordering voldaan moet worden tegen zo
laag mogelijke kosten. De keten moet daarbij dusdanig schrikwekkend zijn bij doelbewuste
wanbetaling, maar wanneer betaling niet lukt moet er een mogelijkheid zijn om te de-escaleren
richting hulpverlening;

− Efficiëntie: het stelsel moet gericht zijn op een duurzame oplossing van het betaalprobleem,
waarbij de stappen gezet kunnen worden die nodig zijn. Deze handelingen moeten niet
bijdragen aan een ongewenste toename van de schulden;

− Proportionaliteit: acties zijn redelijk en uitlegbaar, maar de bijbehorende kosten staan in verhouding
tot de hoofdsom;

− Mensgerichtheid: de oplossing moet gericht zijn op een duurzame oplossing van de betalingsproblematiek,
waarbij niemand onder de beslagvrije voet mag uitkomen.

Wij zijn van mening dat wanneer deze basisprincipes het uitgangspunt vormen hiermee
een goed functionerende invorderingsketen ontwikkeld kan worden die doet waarvoor
deze is bedoeld, namelijk de belangen behartigen van schuldeiser én schuldenaar. Bij
de verkenning zullen we uiteraard de bovengenoemde rapporten betrekken.

Begin komend jaar zullen de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen
en ik u informeren over de uitkomsten van deze verkenning. Aan de hand van de verkenning
zullen wij een aantal beleidsopties voorbereiden. Zodra deze uitgewerkt zijn zullen
wij bezien wat haalbaar is qua inzet en financiële middelen.

Daarnaast is er onlangs een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) «Problematische
Schulden» gestart, de resultaten hiervan worden verwacht in mei 2024.15 We verwachten dat de inzichten vanuit het IBO en de verkenning een stevige basis
vormen voor nadere besluitvorming.

Tot slot

Naast de thematafels ben ik de afgelopen periode samen met de Minister voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen en ambtenaren van het Ministerie van Financiën in gesprek
geweest met partijen van Buy Now Pay Later-diensten (BNPL). Dit onderwerp kan ik namelijk
niet los zien van de invorderingsketen van civiele vorderingen, omdat de oploop van
een BNPL-vordering die niet betaald wordt onderdeel is van het stelsel van civiele
vorderingen. Uw Kamer ontvangt vandaag ook een brief over de voortgang van deze gesprekken
en de gedragscode die door BNPL-dienstverleners is opgesteld.

De thematafels hebben laten zien dat het belangrijk is om met alle partijen uit de
keten te spreken over veranderingen in de keten van civiele invordering. Dit omdat
de civiele invordering een belangrijk onderdeel is van een groter geheel en het goed
is om niet aan enkele knoppen te draaien, maar wijzigingen in het gehele stelsel te
bezien. Dit om te voorkomen dat wijzigingen onbedoelde effecten tot gevolg hebben.
Om deze onbedoelde effecten voldoende scherp te hebben is het belangrijk om de praktijk
te betrekken bij dit onderwerp. Ik denk dat de toegezegde verkenning naar beleidsopties
voor een nieuw stelsel van civiele invordering bijdraagt om de opstapeling van schulden
tegen te kunnen gaan. Deze verkenning kan vervolgens betrokken worden bij de opvolging
van het eerdergenoemde Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar problematische schulden.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind