Brief regering : Verkooppunten tabak, leeftijdsgrens en motie snus

32 793 Preventief gezondheidsbeleid

Nr. 107 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 oktober 2023

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de inzet op het verminderen van het aantal
verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten. Hierbij ga ik in op de
motie van de leden Kuik en Van Esch1 en de motie van het lid Mohandis c.s.2, waarmee beide moties worden afgedaan.

Daarnaast doe ik uw Kamer de notitie van het Trimbos-instituut «Leeftijdsgrens verkoop
tabak naar 21 jaar» toekomen. Tenslotte doe ik de gewijzigde motie van het lid Van
Baarle af over een actief ontmoedigingsbeleid rondom snus3 en de motie van het lid Kuik c.s. over het onder de Tabaks- en rookwarenwet brengen
van nicotinezakjes zonder tabak4.

Vermindering van het aantal verkooppunten van tabaksproducten

In het Nationaal Preventieakkoord is het doel gesteld een rookvrije generatie in 2040
te realiseren. Om dit te bereiken wordt met een breed pakket aan maatregelen beoogd
om roken (verder) te denormaliseren, een rook- en tabaksvrije omgeving te realiseren
en het stoppen met roken te stimuleren. Dit pakket aan maatregelen bestaat onder meer
uit een vermindering van het aantal verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante
producten (rookwaren).

Huidige inzet

De afgelopen jaren zijn verschillende stappen gezet om het aantal verkooppunten te
verminderen. In 2022 zijn sigarettenautomaten verboden. Per 1 juli 2023 is de online
verkoop van tabaksproducten en e-sigaretten verboden en in 2024 volgt een verbod op
de verkoop van rookwaren in supermarkten.

Uit onderzoek van SEO Economisch Onderzoek blijkt dat met deze laatstgenoemde maatregel
het aantal verkooppunten flink zal afnemen van 10.000 naar 4.4005. Uw Kamer is eind 2020 geïnformeerd over het besluit om de verkoop vanaf 2030 verder
gefaseerd af te bouwen bij achtereenvolgens tankstations en bij tabak- en gemakszaken,
waarna de verkoop van tabak voorbehouden is aan speciaalzaken6. Met de brief van 2 december 2022 aan uw Kamer heb ik dit nader gespecificeerd. Vanaf
2025 mogen e-sigaretten (elektronische dampwaar) alleen nog worden verkocht in speciaalzaken
en vanaf 2030 zal de verkoop van tabaksproducten en overige aanverwante producten
voorbehouden zijn aan gemakszaken en speciaalzaken. Daaropvolgend worden deze rookwaren
met ingang van 2032 alleen nog verkocht in speciaalzaken7. Uit het genoemde onderzoek van SEO valt af te leiden dat Nederland uiteindelijk
ca. 1500 speciaalzaken overhoudt die zich vrijwel exclusief richten op de verkoop
van tabaksproducten en aanverwante producten. Om de vermindering van het aantal verkooppunten
goed te kunnen monitoren wordt er gewerkt aan een wettelijke registratieplicht voor
verkooppunten van rookwaren vanaf 2024.

In de motie van de leden Kuik en Van Esch en de motie van de leden Mohandis c.s. worden
zorgen geuit over een mogelijk (sterke) toename aan tabaksspeciaalzaken, vanwege het
verbod op de verkoop van rookwaren in supermarkten. Het kabinet wordt opgeroepen tot
het uitwerken van alternatieven om het aantal verkooppunten te verminderen. Het gaat
hierbij om een vergunningplicht voor verkooppunten van tabak waarbij de gemeente een
maximum aantal verkooppunten per wijk kan hanteren en om een optionele bevoegdheid
waarmee gemeenten de vestiging van nieuwe tabakszaken kunnen beperken. Hieronder ga
ik afzonderlijk in op de haalbaarheid van deze voorstellen.

Vergunningstelsel

Bij het invoeren van een vergunningstelsel met zogenoemde schaarse vergunningen waarbij
de gemeente een maximumaantal verkooppunten per wijk kan hanteren, dient rekening
gehouden te worden met de Dienstenrichtlijn8, in Nederland geïmplementeerd in de Dienstenwet (zie in het bijzonder artikel 33).
Volgens artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, stellen de lidstaten de toegang
tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel,
tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:

a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;

b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van
algemeen belang;

c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt.

Verder mogen schaarse vergunningen niet voor onbepaalde tijd of buitensporig lange
tijd verleend worden. Er dient een transparante en onpartijdige verdelingsprocedure
te zijn waarbij potentiële gegadigden gelijke kansen krijgen om een vergunning te
verkrijgen. Een verlener van schaarse vergunningen moet ook bekend maken dat een schaarse
vergunning beschikbaar is en welke eisen aan de aanvraag worden gesteld.

Voor het opzetten van een vergunningstelsel is afstemming nodig met betrokken partijen
over de voorwaarden voor het verlenen van een vergunning. Afhankelijk van de voorwaarden
die worden gesteld, zijn er mogelijk kosten die niet doorberekend kunnen worden in
de prijs van een vergunning zoals het inrichten van ICT-systemen. Het invoeren van
een vergunningstelsel zou een wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet vergen. Een
wetgevingstraject duurt minimaal twee jaar, waarna aanvullende lokale regelgeving
nodig is.

De uitvoering van een vergunningstelsel vraagt de nodige inzet en capaciteit. Het
proces van aanvragen en uitgeven van schaarse vergunningen brengt administratieve
lasten met zich mee. Een vergunning kan slechts worden verleend als aan bepaalde voorwaarden
wordt voldaan. Dit zal moeten worden getoetst bij de aanvraag. Het al dan niet verlenen
van een vergunning is voorts een besluit dat open staat voor bezwaar en beroep, wat
mogelijk zorgt voor meer juridische procedures.

Beperken vestiging nieuwe verkooppunten

Het beperken van de vestiging van nieuwe tabakszaken dient ook te voldoen aan de Europese
(vestigings)regelgeving, waaronder de Dienstenrichtlijn. Een dergelijke beperking
komt in wezen neer op een vergunningstelsel met schaarse vergunningen voor bestaande
verkooppunten, voor onbepaalde tijd. Een dergelijk stelsel bevoordeelt bestaande verkooppunten
onevenredig door het voor nieuwkomers onmogelijk te maken tot de markt toe te treden.
Dit is in strijd met de Dienstenrichtlijn. De verdeling van deze schaarse rechten
dient op een eerlijke en transparante manier te geschieden, waarbij alle gegadigden
(periodiek) evenveel kans maken. Met het oog op deze uitgangspunten is het mijn inschatting
dat het categorisch uitsluiten van nieuwe verkooppunten juridisch zo goed als onmogelijk
is.

Ook wanneer de beperking van nieuwe tabakszaken een optionele bevoegdheid voor gemeenten
is, dienen gemeenten rekening te houden met de voorwaarden uit de Dienstenrichtlijn.
Ook het wijzigen van de Tabaks- en rookwarenwet voor het toekennen van deze bevoegdheid
aan gemeenten zal in overeenstemming moeten zijn met de Dienstenwet en -richtlijn
en duurt minimaal twee jaar. Daarna zal aanvullende lokale regelgeving nodig zijn
die door gemeenten zelf genotificeerd dient te worden bij de Europese Commissie.

Alternatief om het aantal verkooppunten verder te beperken

Volgens het huidige tijdspad wordt de verkoop vanaf 2030 gefaseerd afgebouwd achtereenvolgens
bij tankstations en bij tabak- en gemakszaken, waarna de verkoop van tabak voorbehouden
zal zijn aan speciaalzaken in 2032. Om het aantal verkooppunten te beperken, is het
mogelijk om het jaar waarin de verkoop van rookwaren is voorbehouden aan tabaksspeciaalzaken
naar voren te halen.

Voor een ondernemer die een verkooppunt anders dan een speciaalzaak wil openen zal
dit tot gevolg hebben dat er minder tijd zal zijn om deze investering terug te verdienen.
Dit kan een dempend effect hebben op het aantal nieuw te openen verkooppunten.

Conclusie

De huidige inzet op het verminderen van het aantal verkooppunten loopt tot 2032, waarna
tabaksverkoop voorbehouden is aan tabaksspeciaalzaken. De verkoop van e-sigaretten
is al in 2025 voorbehouden aan speciaalzaken. Omdat speciaalzaken vrijwel uitsluitend
rookwaren mogen verkopen, zal het aantal winkels waarvoor dit rendabel is aanmerkelijk
kleiner zijn dan het huidige aantal verkooppunten die een breder assortiment kunnen
voeren. De inschatting is dan ook dat het aantal verkooppunten in 2032 ook zonder
aanvullende maatregelen aanzienlijk afgenomen zal zijn. Gezien de demissionaire status
van het kabinet laat ik eventuele besluiten over aanvullende maatregelen over aan
een volgend kabinet.

Verhoging leeftijdsgrens tabaksverkoop naar 21 jaar

In de Kamerbrief van 2 december 20229 heb ik toegezegd te onderzoeken wat de effectiviteit, haalbaarheid en uitvoerbaarheid
is van het verhogen van de leeftijdsgrens voor de verkoop van tabak naar 21 jaar.
Met deze brief deel ik een notitie die het Trimbos-instituut op mijn verzoek hierover
heeft gemaakt. De notitie geeft een overzicht van de wetenschappelijke literatuur
en stand van zaken in andere landen over een verhoging van de leeftijdsgrens.

De belangrijkste bevinding is dat ondanks de huidige leeftijdsgrens, jongeren nog
steeds eenvoudig aan tabaksproducten komen. Om roken onder jongeren verder te ontmoedigen
wordt in steeds meer landen de leeftijdsgrens verhoogd naar 21 jaar. Recent onderzoek,
aangehaald in de notitie, toont aan dat deze maatregel effectief kan zijn in het verminderen
van het aantal jongeren dat rookt. Daarnaast is het van belang bij de invoering van
deze maatregel oog te houden voor de handhaving en het betrekken van aanverwante producten
zoals e-sigaretten en nicotinezakjes. Gezien de demissionaire staat van dit kabinet
is het aan mijn opvolger om mede op basis van deze notitie verdere stappen rondom
tabaksontmoediging te zetten.

Gewijzigde motie van het lid Van Baarle c.s. over een actief ontmoedigingsbeleid rondom
snus

In het voorjaar heeft uw Kamer een motie van het lid Van Baarle (DENK) c.s. aangenomen
om een actief ontmoedigingsbeleid te voeren ten aanzien van nicotinezakjes om de populariteit
ervan in te dammen10. Ik ben, net als de indiener van de motie, ervan overtuigd dat het gebruik van deze
schadelijke en verslavende producten moet worden ontmoedigd, met name voor jongeren.
Om dit ontmoedigingsbeleid vorm te geven is recent het wetsvoorstel «nicotineproducten
zonder tabak en nicotineapparaten» aan uw Kamer aangeboden11. In dit wetsvoorstel is een verbod opgenomen voor nicotinezakjes.

Met dit verbod stel ik een duidelijke norm ten aanzien van nicotinezakjes, en geef
ik invulling aan de motie om deze middelen te ontmoedigen. Met het wetsvoorstel doe
ik deze en de motie van het lid Kuik c.s. over het onder de Tabaks- en rookwarenwet
brengen van nicotinezakjes zonder tabak af.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, M. van Ooijen