Brief regering : Onderzoeksrapport De luchtvaart centraal

Nr. 198
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 oktober 2023

De luchtvaart wordt door innovaties en ontwikkelingen steeds complexer en de maatschappelijke
opgaven zijn groot. In dat speelveld is de rol van de overheid steeds belangrijker
geworden. Om die reden werkt het ministerie al geruime tijd aan de versterking van
de rol van de overheid in de luchtvaart. De Inspectie Leefomgeving en Transport en
het beleidsdepartement werken daarin samen en hebben de eerste stappen gezet. Als
onderdeel van de aanpak is aan een consortium van TwynstraGudde, To70 en AQE gevraagd
een onderzoek te doen naar hoe de luchtvaarttaken op dit moment worden ingevuld en
wat er nodig is om de ambities van de overheid in de luchtvaart te realiseren. Hierbij
ontvangt u het resultaat van dit onderzoek, het onderzoeksrapport De luchtvaart centraal. Met dit rapport in de hand zal de ILT verdere stappen nemen om haar rol als luchtvaartautoriteit
te versterken.

Aanleiding en aanpak versterking van de rol van de overheid

Door technologische en maatschappelijke ontwikkelingen die zich snel voordoen, is
de luchtvaart steeds complexer geworden. Er komen bijvoorbeeld nieuwe spelers en vliegtuigen
bij in het luchtruim en werkwijzen veranderen. De overheid dient op dat veranderde
speelveld in te spelen. Dit vraagt een versterking van haar rol. Deze rol bestaat
uit het maken van beleid en wet- en regelgeving, het via vergunningverlening toelaten
van partijen tot het systeem, het houden van onafhankelijk toezicht op de naleving
en handhaving van de regels en het reflecteren op de praktijk. De ILT als luchtvaartautoriteit
en het beleidsdepartement hebben in die keten beide een belangrijke, eigenstandige
rol.

Het bevorderen en borgen van luchtvaartveiligheid door het ministerie is een continu
proces, dat al decennia loopt. Het Nederlands luchtvaartveiligheidsprogramma 2020–2024
beschrijft de proactieve aanpak.1 Vanwege het internationale karakter is luchtvaart sterk internationaal gereguleerd.
Ook voor het ministerie zelf gelden internationale verplichtingen. Samen werken de
ILT en het beleidsdepartement aan een verbetering van het voldoen aan de internationale
verplichtingen en de aantoonbaarheid daarvan. Daarbij is conform het Nederlands luchtvaartveiligheidsprogramma
de ambitie om voortdurend tot de best presterende landen te behoren.

Tegelijkertijd heeft de luchtvaart te maken met grote maatschappelijke opgaven op
het gebied van leefomgevingskwaliteit en duurzaamheid. De Luchtvaartnota 2020–2050
benoemt dat een nieuwe balans nodig is tussen de kwaliteit van de leefomgeving en
de kwaliteit van het netwerk van internationale verbindingen. Hiervoor zijn volgens
die nota duidelijke regels en strikte handhaving nodig. Het beleidsdepartement en
de ILT zetten conform de Luchtvaartnota stappen om de leefomgeving te beschermen en
duurzaamheid te bevorderen.

In toenemende mate zijn er vraagstukken die een sterke rol van de overheid vragen
om de publieke belangen in de luchtvaart te borgen. De overheid heeft de regie bij
de ontwikkeling van de luchtvaartsector, stelt de kaders en waarborgt op deze wijze
de publieke belangen uit de Luchtvaartnota.

Om de versterking van de rol van de overheid gestalte te geven is er aanvullende capaciteit
en deskundigheid aangetrokken voor de ILT en het beleidsdepartement. De middelen die
het kabinet vanaf 2023 jaarlijks ter beschikking heeft gesteld (€ 12,5 miljoen) worden
hiervoor gebruikt.2 Het gaat bij het beleidsdepartement bijvoorbeeld om capaciteit voor het werken aan
de kaders voor veiligheid, de compliance met de internationale verplichtingen, de
veilige inpassing van onbemande luchtvaart en de luchthavenbesluiten. De ILT neemt
meer vakinspecteurs en analisten aan. Hiermee kunnen beide organisaties beter invulling
geven aan de (inter)nationale verplichtingen, verantwoordelijkheden en maatschappelijke
opgaven en een sterkere rol vervullen. De inrichting van een kenniscentrum luchtvaart
zal in het licht van de genoemde innovaties en ontwikkelingen bijdragen aan verbetering
van de informatie- en kennispositie. Bij de ILT zijn diverse onderdelen verantwoordelijk
voor verscheidene luchtvaarttaken. De regie hierop wordt versterkt. Ook werkt de ILT
aan de zichtbaarheid en herkenbaarheid zodat er ten aanzien van toelating, toezicht
en handhaving één gezicht naar buiten is – herkenbaar als de luchtvaartautoriteit.
Op directieniveau komt er één aanspreekpunt voor luchtvaart.

De ILT en het beleidsdepartement werken ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid
aan dezelfde opgaven en doelen. De onderlinge relatie en samenwerking worden de komende
periode nader uitgewerkt met behoud van deze eigen verantwoordelijkheid. In een dynamisch
veld is een sterk samenspel tussen de ILT en het beleidsdepartement nodig. De diverse
onderdelen versterken elkaar, brengen elkaar in positie en benutten elkaar, waarbij
de onafhankelijkheid van de toezichthouder -conform de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties-
uitgangspunt is. Het relatiestatuut dat de relatie tussen de ILT en onder andere de
beleidsdirectoraten vastlegt, is relevant.

Onderzoeksrapport De luchtvaart centraal

Als onderdeel van de aanpak van de ILT en het beleidsdepartement is aan een consortium
van (organisatie)adviesbureaus gevraagd om ideeën voor een verdere versterking te
leveren. De onderzoekers kijken naar de luchtvaartautoriteit en de luchtvaartketen.
In het rapport zijn de volgende onderdelen te onderscheiden:

• Een beeld van de huidige situatie van de Nederlandse luchtvaartautoriteit en de andere
betrokken partijen bij de uitvoering van de luchtvaartautoriteitstaken;

• Inzichten uit het buitenland (Zweden, Verenigd Koninkrijk en Ierland) met betrekking
tot de organisatie van de luchtvaartautoriteit en de luchtvaartketen;

• Een beschrijving van bouwstenen waarmee de ILT en het beleidsdepartement keuzes kunnen
maken in de afbakening, invulling en inrichting van de luchtvaartketen en een Nederlandse
luchtvaartautoriteit binnen die keten. Ook behandelt het rapport de eventuele beperkingen
voor de implementatie.

De onderzoekers benoemen dat in de huidige situatie er veel zaken goed gaan en beschrijven
knelpunten die het behalen van de ambities kunnen belemmeren. Een van de constateringen
is dat de relatie tussen doelen/prioriteiten, middelen en de inzet daarvan niet transparant
is. Ook is de luchtvaartketen niet goed gesloten en is het compliancemanagement voor
veiligheid nog niet op orde. Daarnaast is op dit moment geen sprake van een aanwijsbare
en herkenbare Nederlandse luchtvaartautoriteit omdat er onder andere bevoegdheden
zijn uitbesteed. De luchtvaarttaken binnen de ILT zijn versnipperd belegd.

De onderzoekers hebben enkele buitenlandse autoriteiten onderzocht en constateren
dat het daar duidelijker is wie de luchtvaartautoriteit is. Beleid, wet- en primaire
regelgeving maken in de basis geen deel uit van die luchtvaartautoriteit en er is
volgens de onderzoekers in deze landen sprake van een sterk samenspel tussen beleid
en toelating en toezicht.

Conform de opdracht geven de onderzoekers bouwstenen om te werken aan de versterking.
Deze gaan over wat op verschillende niveaus en in verschillende onderdelen van de
keten gedaan zou kunnen worden, zowel gezamenlijke bouwstenen, als bouwstenen specifiek
voor de ILT en het beleidsdepartement (zie de beschrijving in het rapport). Om deze
bouwstenen in perspectief te plaatsen geven de onderzoekers eerst op een aantal thema’s
hun beeld. Als er in Nederland een luchtvaartautoriteit is, zo constateren de onderzoekers,
dan is dat de ILT gezien haar taken op het gebied van toelating, toezicht en handhaving.
Het beleidsdepartement is verantwoordelijk voor beleid, wet- en regelgeving en heeft
de verantwoordelijkheid voor de inrichting van het systeem.

Vervolgtraject

De bouwstenen in het onderzoek bevestigen dat de ILT en het beleidsdepartement een
opdracht hebben en al met de juiste stappen bezig zijn. De bouwstenen geven aanvullende
handvatten om de ambities te bereiken. De ILT en het beleidsdepartement onderschrijven
de uitkomsten van het rapport, ook de kritische punten, en hechten er belang aan om
zorgvuldig samen verdere stappen te zetten. Mede op basis van deze bouwstenen werken
zij de komende periode nadere, concrete verbetervoorstellen uit om te komen tot een
volwaardige en herkenbare luchtvaartautoriteit binnen een sterke luchtvaartketen.
Aan sommige verbeterpunten werd al gewerkt, zoals de extra capaciteit, het inrichten
van een kenniscentrum en het versterken van de regie op de luchtvaarttaken binnen
de ILT. Voor toelating, toezicht en handhaving komt er in de komende maanden één gezicht
naar buiten – herkenbaar als de luchtvaartautoriteit. Andere bouwstenen pakken de
ILT en het beleidsdepartement gefaseerd op. Een aantal betreft meer fundamentele vraagstukken,
waar voor de uitwerking en de weging tijd nodig is.

Over nieuwe ontwikkelingen wordt de Tweede Kamer geïnformeerd.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers