Brief regering : Monitoring van de effecten van de aanpak van belastingontwijking

Nr. 320 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 oktober 2023

De aanpak van belastingontwijking is een belangrijke prioriteit van dit kabinet. Nederland
heeft belastingontwijking met verschillende maatregelen streng aangepakt. Het kabinet
heeft uw Kamer toegezegd om jaarlijks een monitoringsbrief te sturen om de effectiviteit
van de aanpak van belastingontwijking in kaart te kunnen brengen.1 Voor u ligt de jaarlijkse monitoringsbrief.

In de eerste editie van de monitoringsbrief is aangegeven dat met name de conditionele
bronbelasting op renten en royalty’s naar laagbelastende jurisdicties en in misbruiksituaties
(de bronbelasting) rente- en royaltybetalingen (en vanaf 2024 ook dividenden) vanuit
Nederland naar laagbelastende jurisdicties gericht aanpakt. Daarom is het effect van
deze belasting goed te monitoren. De monitoring van deze financiële stromen staat
daarom centraal in deze brief (paragraaf 1). De geconstateerde daling van rente-,
royalty- en dividendstromen vanuit Nederland naar laagbelastende landen lijkt zich
te bestendigen. Deze stromen zijn aanzienlijk afgenomen van € 38,5 miljard in 2019
naar € 6 miljard in 2022.

In paragrafen 2 en 3 beschrijft het kabinet de monitoring van de effecten van andere
maatregelen tegen belastingontwijking. Paragraaf 4 beschrijft waarom het complex is
om belastingontwijking en de effecten van de aanpak daarvan te meten, en gaat daarbij
in op het gebruik van specifieke gegevensbronnen. In paragraaf 5 beschrijft het kabinet
de ontwikkelingen in de nationale, Europese en internationale wet- en regelgeving
op het vlak van belastingontwijking, en voldoet daarmee aan de motie van het lid Dassen.2 In paragraaf 6 geef ik u een overzicht van de lopende onderzoeken naar belastingontwijking.
Ik rond ten slotte af met een korte conclusie in paragraaf 7.

1. Bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden

Op 1 januari 2021 is de Wet bronbelasting 2021 in werking getreden. Op basis van deze
wet wordt bronbelasting ingehouden op rente- en royaltybetalingen door een in Nederland
gevestigd lichaam aan een gelieerd lichaam dat gevestigd is in een laagbelastende
jurisdictie (LBJ) en in misbruiksituaties. Het bronbelastingtarief is gelijk aan het
hoogste tarief in de vennootschapsbelasting (momenteel 25,8%). De bronbelasting heeft
tot doel om Nederland minder aantrekkelijk te maken voor doorstroomstructuren naar
LBJ’s en om het risico van belastingontwijking door het verschuiven van (Nederlandse)
belastinggrondslag naar LBJ’s te verkleinen. Vanaf 2024 wordt de reikwijdte van de
bronbelasting uitgebreid in de zin dat ook bronbelasting op (bepaalde) dividendbetalingen
zal worden geheven.

Om het effect van de bronbelasting te monitoren is indertijd aangekondigd dat de inkomensstromen
van Nederland naar LBJ’s gemonitord zullen worden met behulp van statistieken van
DNB.3 Eerst werd alleen gekeken naar de stromen door de zogenoemde bijzondere financiële
instellingen (bfi’s), maar op advies van de Commissie Doorstroomvennootschappen,4 is sinds vorig jaar besloten te kijken naar de totale inkomensstromen, om te voorkomen
dat mogelijk belangrijke stromen buiten beeld zouden blijven.5 Tabel 1 laat de totale Nederlandse inkomende en uitgaande inkomensstromen naar geografie
zien. Tabel 2 laat voor de LBJ’s een verdere uitsplitsing van de inkomensstroom naar
rente, royalty’s en dividenden zien.

Tabel 1: Inkomende en uitgaande inkomensstromen naar geografie (miljard €, bron: DNB)1

Inkomend

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Doorstroomjurisdicties

88

97

81

81

92

53

49

56

EMU (excl. IE, LU)

49

40

44

49

51

42

56

64

Laagbelastende jurisdicties (LBJ’s)

12

14

12

13

13

10

9

10

Ontwikkelingslanden

8

9

12

12

9

8

12

9

Opkomende markten

22

25

27

33

24

18

21

25

Verenigde Staten

23

17

26

28

23

16

30

35

Verenigd Koninkrijk

23

14

20

23

27

15

28

45

Rest van wereld

37

41

45

68

46

37

39

40

Totaal

264

256

266

309

286

199

243

285

Uitgaand

 
 
 
 
 
 
 
 

Doorstroomjurisdicties

52

75

57

68

55

51

50

46

EMU (excl. IE, LU)

50

41

51

54

57

41

49

49

Laagbelastende jurisdicties (LBJ’s)

27

34

39

37

38

6

12

6

Ontwikkelingslanden

2

1

1

1

1

1

0

1

Opkomende markten

8

2

8

8

6

5

5

8

Verenigde Staten

53

29

41

46

64

45

38

58

Verenigd Koninkrijk

28

40

27

43

22

24

25

76

Rest van wereld

53

27

26

27

25

25

24

22

Totaal

274

249

249

285

268

199

202

266

X Noot

1

Inkomen volgens definitie DNB, bestaande uit totale winst (uitgekeerd dividend en
ingehouden winst), gerekende kosten voor IP (royalty’s), rente en overig inkomen.

Indeling in categorieën eveneens volgens DNB:

Doorstroomjurisdicties: Hong Kong, Ierland, Luxemburg, Singapore en Zwitserland.

EMU (excl. IE, LU): België, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Litouwen,
Letland, Malta, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije en Spanje.

LBJ’s: Amerikaans Samoa, Amerikaanse Maagdeneilanden, Anguilla, Bahama’s, Bahrein, Barbados,
Britse Maagdeneilanden, Bermuda, Fiji, Guam, Guernsey, Jersey, Kaaimaneilanden, Man
(eiland), Palau, Panama, Samoa, Trinidad en Tobago, Turkmenistan, Turks- en Caicoseilanden,
Vanuatu en de Verenigde Arabische Emiraten.

Ontwikkelingslanden: Landen op de OECD DAC List of ODA Recipients, de eerste drie categorieën («least developed», «low income» en «lower middle income»),
exclusief de landen die op de LBJ-lijst staan, zie ook https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-….

Opkomende markten: Brazilië, China, Equatoriaal Guinea, Kazachstan, Mexico, Maleisië en Turkije.

Tabel 2: Inkomensstromen van en naar laagbelastende jurisdicties (miljard €, bron:
DNB)

Inkomend

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Dividend (incl. ingehouden winst)

11,1

13,1

8,8

10,1

10,1

6,9

8,7

8,9

Royalty

0,3

0,3

2,0

1,4

1,0

2,1

0,3

0,4

Rente

1,0

0,9

1,0

1,1

1,7

1,1

0,4

0,7

Overig inkomen

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Totaal

12,5

14,3

11,8

12,6

12,8

10,1

9,4

10,1

Uitgaand

 
 
 
 
 
 
 
 

Dividend (incl. ingehouden winst)

6,2

13,3

8,1

3,9

2,1

2,3

10,0

4,8

Royalty

16,9

17,0

27,0

28,6

32,5

1,3

0,5

0,5

Rente

4,3

3,7

3,4

4,8

3,9

2,4

1,0

1,2

Overig inkomen

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Totaal

27,5

34,0

38,5

37,3

38,5

6,1

11,5

6,5

Tabellen 1 en 2 laten zien dat de forse afname van de totale inkomensstroom naar LBJ’s
sinds 2019, die vorig jaar reeds gerapporteerd kon worden, zich lijkt te bestendigen.
Waar in 2019 de uitgaande inkomensstroom naar LBJ’s nog ruim € 38 miljard bedroeg,
is deze sinds de invoering van de bronbelasting fors gedaald tot een bedrag van € 6 miljard
in 2022. De overblijvende inkomensstroom betreft voor het overgrote deel dividenden/ingehouden
winsten. Dividenden zullen vanaf 2024 onder de reikwijdte van de bronbelasting vallen.
Tevens blijkt dat er geen sprake is van een (waarneembaar) «waterbed»-effect, waarbij
de inkomensstromen omgeleid worden via andere doorstroomjurisdicties: ook die uitgaande
stroom is gedaald, van € 55 miljard in 2019 naar € 46 miljard in 2022.

De ontwikkeling van de inkomensstromen kan ook bepaald worden door naar de gegevens
uit de aangiften voor de bronbelasting bij de Belastingdienst te kijken. In 2021 ging
het om 517 aangiften met een grondslag van circa € 0,22 miljard aan rente- en royaltybetalingen
en een bronbelastingopbrengst van € 55,6 miljoen. In 2022 ging het om 317 aangiften
met ongeveer dezelfde totale grondslag en een opbrengst van € 56,2 miljoen. Deze gegevens
zijn voor 2022 nog deels voorlopig aangezien voor een deel van de aangiften er nog
de mogelijkheid is van bezwaar op de ingediende aangifte.

Deze bedragen uit de aangiften verschillen met de DNB-statisteken in bovenstaande
tabellen. Vorig jaar is in de monitoringbrief aangegeven dat er als er na vaststelling
van de definitieve DNB-statistieken een aanzienlijke discrepantie zou blijven bestaan
met de aangiftegegevens van de Belastingdienst er verder onderzoek daarnaar gedaan
zou worden. De cijfers over 2021 zijn nu definitief. Na overleg met DNB blijkt dat
het verschil waarschijnlijk komt door de volgende oorzaken. Ten eerste is er op het
niveau van de gerapporteerde inkomensstromen naar laagbelastende jurisdicties een
onzekerheid in de statistieken van DNB in de orde van grootte van honderden miljoenen.
Deze onzekerheidsmarges zijn inherent aan de wijze waarop macro-economische gegevens
worden samengesteld. DNB en CBS stellen gezamenlijk de Nationale Rekening en de betalingsbalans
op en voeren plausibiliteits- en continuïteitscorrecties door om de samenhang tussen
de verschillende stelsels te waarborgen en rapportagefouten te herstellen. Ten tweede
zijn de gerapporteerde data aan het CBS en DNB mogelijk minder nauwkeurig dan de aangiften
aan de Belastingdienst. Het is te verwachten dat bedrijven zorgvuldiger zijn in hun
rapportages aan de Belastingdienst vanwege de financiële gevolgen van een onjuiste
aangifte. Ten derde blijkt een deel van de inkomensstromen te lopen naar landen onder
de laagbelastende jurisdicties waar Nederland vanwege het belastingverdrag nog geen
bronbelasting kan heffen. Ook is het mogelijk dat de vanuit Nederland betalende entiteit,
ofwel de ontvangende entiteit in de laagbelastende jurisdictie fiscaal transparant
is, waardoor de bronbelasting niet aangrijpt. Het is niet mogelijk de verschillen
verder op microniveau te onderzoeken vanwege de vertrouwelijkheid van de gerapporteerde
data aan DNB enerzijds, en de aangiftedata van de Belastingdienst anderzijds.

De bronbelasting levert vooralsnog een budgettaire opbrengst op, terwijl bij de invoering
niet met een opbrengst gerekend is vanwege het prohibitieve karakter van de bronbelasting.
Dit kan verschillende redenen hebben, zoals bijvoorbeeld de complexiteit en kosten
die gepaard gaan met herstructurering en de samenloop met nieuwe fiscale ontwikkelingen
zoals de invoering van de Wet minimumbelasting 2024. Dit betekent dat structureel
nog steeds niet met een opbrengst uit de bronbelasting te rekenen valt.

2. Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel

Op 1 januari 2022 is de Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel
in werking getreden voor boekjaren die aanvangen op of na 1 januari 2022.7 Dit wetsvoorstel is erop gericht om mismatches te voorkomen die, in voornamelijk
internationale situaties, ontstaan door toepassing van het zakelijkheidsbeginsel en
die leiden tot dubbele niet-heffing. Om dit doel te bewerkstelligen beperkt deze wet
de mogelijkheid voor belastingplichtigen om een neerwaartse aanpassing van de winst
op grond van het zakelijkheidsbeginsel in aanmerking te nemen voor zover bij een ander
gelieerd lichaam dat bij de transactie betrokken is geen of een te lage corresponderende
opwaartse aanpassing in de belastinggrondslag wordt betrokken. De maatregelen bewerkstelligen
daardoor dat de winst in die gevallen ten minste eenmaal ergens wordt belast.

In de memorie van toelichting bij de wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel
heeft het kabinet aangekondigd het effect van deze wet te zullen monitoren.8 De aangifteformulieren zijn zo aangepast dat een belastingplichtige dient aan te
kruisen of hij het standpunt inneemt dat voldaan is aan de bewijslast dat een corresponderende
opwaartse aanpassing wordt betrokken in een naar de winst geheven belasting bij het
gelieerde lichaam. In die gevallen doet zich namelijk niet (langer) dubbele niet-heffing
voor, omdat sprake is van een corresponderende opwaartse aanpassing die wordt betrokken
in een naar de winst geheven belasting bij het gelieerde lichaam. Aan de hand hiervan
zal het kabinet de werking van het wetsvoorstel volgen. Op dit moment zijn er, gezien
de recente inwerkingtredingsdatum van de wet, nog geen gegevens voorhanden op basis
waarvan monitoring kan plaatsvinden. Naar verwachting zal vanaf 2025 hierover gerapporteerd
kunnen worden.

3. ATAD 1 en ATAD 2

In de Kamerbrief van 29 mei 2020 heeft mijn ambtsvoorganger aangekondigd dat het kabinet
waar mogelijk de effecten van de eerste en tweede EU-richtlijnen anti-belastingontwijking
(ATAD1 en ATAD2) zal monitoren. Het gaat daarbij in het bijzonder om de earningstrippingmaatregel
en de aanvullende CFC-maatregel uit ATAD1 en het in kaart brengen van resterende cv/bv-structuren
om de effecten van ATAD2 te meten. Een betrouwbare effectmeting is mogelijk zodra
er voldoende aangiftegegevens beschikbaar zijn voor het ingangsjaar en de jaren daarna.
Op dit moment zijn er nog onvoldoende gegevens om een effectmeting te doen. Zoals
het kabinet eerder heeft aangegeven zal rapportage over de monitoring van deze maatregelen
uiterlijk in 2024 plaatsvinden.9 Ik verwijs naar de bovengenoemde Kamerbrief voor een beschrijving van de methodologie
waarmee deze monitoring plaats zal vinden.

4. Overige indicatoren van belastingontwijking

Omvang van belastingontwijking

Het meten van de effecten van maatregelen tegen belastingontwijking is in de praktijk
niet eenvoudig en soms vrijwel onmogelijk zonder uit te gaan van moeilijk verifieerbare
veronderstellingen. In de eerste plaats is er geen eenduidige definitie van belastingontwijking.
Voorts ontbreken betrouwbare gegevens veelal, zoals de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) ook aangeeft.10 Daarnaast is het causale verband tussen een maatstaf voor belastingontwijking en
het beleid in de praktijk moeilijk vast te stellen. De omvang van belastingontwijking
kan namelijk ook worden beïnvloed door externe factoren, zoals buitenlandse wetgeving
of conjuncturele ontwikkelingen. Wat er gebeurd zou zijn zonder het kabinetsbeleid,
is kortom niet meetbaar (een zogenoemde counterfactual ontbreekt). Het kabinet zal daarom de effecten blijven monitoren waar dit op een
gerichte manier mogelijk is aan de hand van specifieke maatregelen, zoals beschreven
in de vorige paragrafen van deze brief.

Soms wordt gebruikgemaakt van gegevens die volgen uit landenrapporten van multinationals
(country-by-country reporting) of statistieken over directe buitenlandse investeringen
om schattingen te geven over de omvang van belastingontwijking. Ik licht hieronder
kort toe waarom deze gegevens in de huidige vorm (nog) niet bruikbaar zijn als maatstaf
voor belastingontwijking. Het kabinet benadrukt dat het van groot belang is dat verschillende
organisaties zich bezighouden met internationale belastingontwijking, en daarbij knelpunten
in kaart brengen en beleidsopties voorstellen. Ik blijf dan ook graag in gesprek met
deze organisaties. Met het huidige pakket aan nationale maatregelen en de omvangrijke
internationale afspraken die we hebben gemaakt, ben ik ervan overtuigd dat de mogelijkheden
om belasting te ontwijken in de afgelopen jaren zijn afgenomen en in de komende jaren
nog verder zullen afnemen. Gezien de methodologische beperkingen met betrekking tot
het meten van belastingontwijking verwacht ik echter niet dat dit per definitie zichtbaar
wordt in de bestaande onderzoeken naar internationale belastingontwijking. De komende
jaren zal ik mij blijven inzetten voor een verbetering van de kwaliteit van beschikbare
gegevens, bijvoorbeeld in OESO-verband, zodat belastingontwijking op een betrouwbare
manier kan worden gemeten.

Landenrapporten (country-by-country reporting)

De OESO werkt aan verschillende indicatoren van belastingontwijking, onder meer door
de (geanonimiseerd) gegevens uit landenrapporten in het kader van country-by-country
reporting te verzamelen. Zoals ook de OESO zelf aangeeft, is een landenrapport vooral
nuttig om bij een multinational (substantiële) risico’s op het gebied van verrekenprijzen
en belastingontwijking te beoordelen. Het is niet per definitie zo dat een optelsom
van de landenrapporten resultaten geeft waaruit een maatstaf van belastingontwijking
volgt. In deze gegevens zitten vaak dubbeltellingen van winsten die elders zijn belast.
Dit kan tot een overschatting van de winsten van wel 75% leiden.11 Daarnaast wordt bij het berekenen van het effectieve tarief vaak ook geen rekening
gehouden met verliezen die in eerdere jaren zijn gemaakt. Dit leidt tot een lagere
belasting in latere jaren. Als hier niet op de juiste manier voor gecorrigeerd wordt,
kunnen deze gegevens de suggestie wekken dat winsten van multinationals tegen een
laag tarief worden belast. In de afgelopen jaren zou het effectieve Nederlandse tarief
voor 2016, 2017 en 2018 zonder correcties respectievelijk 10,6%, 10,5% en 10% zijn.
Na correcties zouden deze percentages respectievelijk 21%, 20% en 20% zijn.12 Dit verklaart deels waarom sommige onderzoeken concluderen dat Nederland voor een
groot deel van deel van internationale belastingontwijking verantwoordelijk zou zijn.

In een rapport van Tax Justice Network13 wordt bijvoorbeeld geconcludeerd dat Nederland verantwoordelijk is voor bijna 51 miljard
dollar aan misgelopen belastinginkomsten in andere landen door belastingontwijking
van multinationals (16,2% van het totaal). Dit bedrag is zeer hoog waarbij Tax Justice
Network geen onderliggende verklaring geeft waarom ondernemingen winst naar Nederland
zouden willen verschuiven ondanks het vpb-tarief van 25,8%. Een belangrijke reden
van deze hoge uitkomsten in het Tax Justice rapport is dat slechts ten dele gecorrigeerd
wordt voor dubbeltellingen in winsten zoals die gerapporteerd worden in de landenrapporten.
Ook wordt niet gecorrigeerd voor verliesverrekening. Daarnaast neemt het rapport aan
dat alle winst die hoger is dan een verwachte winst op basis van personeel en loonsom,
gezien moet worden als belastingontwijking.14 Deze aanname miskent dat winst ook kan worden behaald met materiële of immateriële
activa. Tot slot is dit rapport bovendien gebaseerd op gegevens uit 2018. Sindsdien
zijn belangrijke maatregelen tegen belastingontwijking in werking getreden, zoals
de hierboven genoemde bronbelasting, ATAD1 en ATAD2. Eventuele effecten van die maatregelen
en het beleid en wetgeving van de afgelopen jaren zijn daarom niet zichtbaar in de
resultaten van dit Tax Justice-rapport dat zich baseert op informatie uit 2018.

Directe buitenlandse investeringen

Vaak wordt gewezen op het relatief hoge niveau van directe buitenlandse investeringen
(DBI) in Nederland en vanuit Nederland in het buitenland.15 De totale hoeveelheid DBI in Nederland is echter geen goede indicator om belastingontwijking
te meten of monitoren,16 zoals ook de Commissie Doorstroomvennootschappen heeft geconcludeerd.17 De reden hiervoor is dat de hoeveelheid DBI ook reële investeringen bevat. Doordat
Nederland relatief veel internationale bedrijven heeft aangetrokken, bestaat een deel
van de DBI bijvoorbeeld uit investeringen vanuit het buitenland in een reëel hoofdkantoor
in Nederland dat vervolgens investeert in buitenlandse dochterondernemingen. Ook als
investeringen plaatsvinden in bijzondere financiële instellingen (bfi’s) in Nederland,
hoeft geen sprake te zijn van belastingontwijking, omdat het gebruik ervan ook ingegeven
kan zijn door niet-fiscale motieven. Daarnaast zal door de aanpak van belastingontwijking
een deel van de structuren die voorheen leidden tot een belastingbesparing niet langer
een fiscaal voordeel opleveren. Ook hebben buitenlandse belastingdiensten door de
aanscherping van belastingverdragen en de uitwisseling van informatie meer mogelijkheden
om belastingontwijkende structuren via Nederland aan te pakken. Het deel van de DBI
dat naar laagbelastende jurisdicties te herleiden is, is overigens volgens de Commissie
Doorstroomvennootschappen wel een indicatie van belastingontwijking. Er lijken namelijk
weinig andere (reële) verklaringen te zijn voor deze stromen.

5. Europese, internationale en nationale ontwikkelingen

De Tweede Kamer heeft met de aangenomen motie van het lid Dassen18 verzocht aan deze monitoringsbrief de ontwikkelingen in de Europese en internationale
wet- en regelgeving toe te voegen. In deze paragraaf voldoe ik aan dit verzoek. Voor
de volledigheid ga ik hierbij tevens in op de ontwikkelingen op nationaal terrein.
Dat is ook in lijn met de toezegging van mijn ambtsvoorganger aan het lid Vendrik
tijdens de behandeling van het Belastingplan 2022 (Kamerstuk 35 927) in de Eerste Kamer.19

Algemeen: inzet van het kabinet

Het kabinet vindt belastingontwijking onwenselijk. Nederland heeft daarom de afgelopen
jaren veel maatregelen tegen belastingontwijking genomen. Daarbij heeft Nederland
zowel internationale afspraken tegen belastingontwijking streng geïmplementeerd als
aanvullend (eenzijdig) nationale maatregelen genomen om belastingontwijking aan te
pakken. Verder heeft Nederland actief en constructief meegewerkt aan de afspraken
die in internationaal verband zijn gemaakt over een herziening van het internationale
belastingsysteem. De Europese Commissie heeft dit jaar aangegeven dat Nederland de
afgelopen jaren voortgang heeft geboekt in de aanpak van belastingontwijking. In tegenstelling
tot voorgaande edities doet de Europese Commissie sinds 2022 aan Nederland geen landspecifieke
aanbevelingen meer op dit terrein.20 Ook het IMF geeft aan dat Nederland bij de aanpak van belastingontwijking de goede
maatregelen heeft genomen.21

Hoewel er grote stappen zijn gezet, is het kabinet nog niet volledig tevreden. Het
kabinet zet de strijd tegen belastingontwijking onverminderd voort. Het kabinet vindt
het daarbij uiteraard van belang dat de aanpak effectief is. Internationale belastingontwijking
is het meest effectief aan te pakken met een gecoördineerde internationale aanpak.
Bij nationale maatregelen bestaat namelijk het risico dat belastingontwijking zich
alleen verplaatst. Daarom ligt de focus van het kabinet nu op internationale maatregelen.
Op internationaal niveau worden dan ook belangrijke en grote stappen gezet. Daarom
ga ik hieronder eerst in op de internationale ontwikkelingen. Het kabinet wijst er
echter op dat het óók nationale stappen blijft zetten tegen belastingontwijking, in
aanvulling op de internationale focus. De ontwikkelingen op nationaal terrein beschrijf
ik hieronder daarom eveneens.

Pijler 2

In het OESO/G20 Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (IF)22, georganiseerd door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
(OESO), staat de herziening van het internationale belastingsysteem hoog op de agenda.
De aanleiding hiervoor is gelegen in de uitdagingen die de globaliserende en digitaliserende
economie met zich brengt voor de belastingheffing van multinationals. In oktober 2021
is een akkoord bereikt over de herziening van het internationale belastingstelsel.
Daarmee is een belangrijke stap gezet richting een moderner internationaal belastingsysteem
en een wereldwijde minimumbelasting. Het akkoord wordt door 138 staten gesteund in
het IF en is vormgegeven door middel van twee pijlers.23 Pijler 2 van het IF-akkoord regelt een wereldwijd minimumniveau van belastingheffing
voor multinationale groepen. Op 20 december 2021 heeft het IF de modelteksten gepubliceerd
waarmee de deelnemende staten het Pijler 2-akkoord in hun nationale wetgeving kunnen
omzetten. Om ervoor te zorgen dat de Pijler 2-maatregelen binnen de Europese Unie
(EU) op dezelfde wijze in nationale wetgeving worden omgezet en om strijd met Europees
recht te voorkomen, heeft de Europese Commissie op 22 december 2021 een richtlijnvoorstel
gepubliceerd. Op 15 december 2022 hebben de EU-lidstaten een akkoord bereikt over
deze EU-richtlijn minimumniveau van belastingheffing.24 De EU-lidstaten zijn verplicht deze richtlijn uiterlijk 31 december 2023 in hun wetgeving
te implementeren. Om te voldoen aan deze verplichting, heeft het kabinet op 30 mei
2023 het wetsvoorstel Wet minimumbelasting 2024 naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstuk
36 369). Het wetsvoorstel is thans in behandeling bij de Tweede Kamer. Op 14 september 2023
(Handelingen II 2022/23, nr. 109, item 5) heeft de Tweede Kamer besloten dit wetsvoorstel gezamenlijk met het Pakket Belastingplan
2024 verder te behandelen.

De OESO heeft te kennen gegeven om in de toekomst geaggregeerde statistische gegevens
bij te houden over bijvoorbeeld veilige havens, de de-minimis-uitzondering, het gemiddelde
effectieve tarief, het aantal laagbelaste entiteiten in een staat en het bedrag aan
bijheffing. In het EU-richtlijnvoorstel minimumniveau van belastingheffing is niet
voorzien in een evaluatiebepaling. Het is de verwachting dat de OESO de implementatie
van de Pijler 2-regels zal monitoren. In dat kader wordt de informatie-uitwisseling
tussen landen in de beschouwing betrokken. Verder zal het kabinet in volgende versies
van deze monitoringsbrief ingaan op de gevolgen van de maatregelen uit het wetsvoorstel
wanneer de aangiftegegevens voorhanden zijn.

Pijler 1

Binnen het hiervoor genoemde IF is Pijler 1 ook een van de onderdelen van de herziening
van het internationale belastingsysteem. Pijler 1 betreft een herverdeling van een
deel van de winsten van de grootste en meest winstgevende multinationals. Landen waar
bedrijven veel afnemers of gebruikers hebben, krijgen op basis van Pijler 1 extra
heffingsrechten toebedeeld. Andere landen zullen heffingsrechten moeten inleveren
om te voorkomen dat de herverdeelde winsten dubbel worden belast. Pijler 1 is een
herverdeling van heffingsrechten en is daarmee niet per se gericht op belastingontwijking.

Diverse landen zijn de afgelopen jaren overgegaan tot het invoeren van belastingen
gericht op de digitale economie (waaronder unilaterale digitale dienstenbelastingen).
Deze maatregelen hebben vaak verschillende kenmerken en voorwaarden met als gevolg
dat het internationale belastinglandschap uit elkaar gaat lopen en het risico op dubbele
belasting ontstaat. Als onderdeel van Pijler 1 zullen daarom alle deelnemende landen
hun huidige digitale dienstenbelastingen en andere vergelijkbare maatregelen voor
alle bedrijven moeten intrekken én mogen ze dergelijke belastingen in de toekomst
niet meer invoeren.

Ter implementatie van Pijler 1 wordt door de deelnemende landen een multilateraal
verdrag onderhandeld en opgesteld. Ik informeer uw kamer zo spoedig mogelijk over
de meest recente versie van de verdragstekst.

Unshell

Het kabinet juicht het EU-richtlijnvoorstel toe om misbruik van doorstroomvennootschappen
aan te pakken («Unshell»).25 Nederland zet zich bij de richtlijnonderhandelingen actief in, en neemt de aanbevelingen
van de Commissie doorstroomvennootschappen daarin zo veel mogelijk mee. Met een internationale
aanpak wordt het oneigenlijk gebruik van doorstroomvennootschappen op een integrale
en uniforme wijze aangepakt. De discussies in de raadswerkgroepen zijn erop gericht
om een goede balans te vinden tussen het effectief aanpakken van doorstroom en tegelijk
de administratieve lasten voor de uitvoering waar mogelijk beperkt te houden. Hoewel
het Spaanse voorzitterschap zeer gericht is op het zoeken naar een compromis, is het
beeld op dit moment dat er op korte termijn geen akkoord zal komen over het Unshell-richtlijnvoorstel.
De standpunten van lidstaten lopen nog ver uiteen ten aanzien van het doel en de reikwijdte
van de richtlijn waarbij hier ook unanimiteit vereist is. Ik heb eerder aangegeven
dat een Europese afspraak het meest wenselijk is en daarbij unilateraal vooroplopen
niet wenselijk is. Daarbij heb ik ook aangegeven dat mochten de richtlijnonderhandelingen
uiteindelijk niet tot het gewenste resultaat leiden, het kabinet kan overwegen of
nog unilaterale implementatie van één of meer van de aanbevelingen van de Commissie
doorstroomvennootschappen geboden is. Op dit moment blijft het kabinet inzetten op
een akkoord over het richtlijnvoorstel en blijft hierover in nauw overleg met het
Spaanse en komende Belgische voorzitterschap.

BEFIT

Op 12 september jl. presenteerde de Europese Commissie het richtlijnvoorstel Business
in Europe: Framework for Income Taxation (BEFIT). Het voorstel bevat een gemeenschappelijke
grondslag voor de winstbelasting. Uw Kamer heeft de appreciatie van het kabinet door
middel van het BNC-fiche ontvangen.26 Er hebben hierover nog geen onderhandelingen plaatsgevonden, enkel een technische
toelichting op het voorstel.

Transfer pricing

De Europese Commissie presenteerde op 12 september jl. eveneens een richtlijnvoorstel
voor gemeenschappelijke verrekenprijsregels. Uw Kamer zal op korte termijn de appreciatie
van het kabinet door middel van het BNC-fiche ontvangen. Er hebben nog geen onderhandelingen
plaatsgevonden, enkel een technische toelichting op het voorstel.

FASTER

De Commissie heeft het voorstel betreffende een snellere en veiligere vermindering
van te veel ingehouden bronbelasting («FASTER») op 19 juni gepubliceerd en de Kamer
is hierover geïnformeerd via een BNC-fiche.27 De onderhandelingen lopen thans.

Het voorstel heeft als doel teruggaafprocedures en procedures voor een vrijstelling
aan de bron in de dividendbelasting te harmoniseren, te versnellen en daarnaast om
deze bestendiger te maken tegen dit misbruik. Deze procedures zijn zeer van belang
voor de kapitaalmarktunie en kunnen momenteel belemmerend werken nu deze omslachtig,
duur en langdurig zijn en beleggers dus hun rechten in de kapitaalmarktunie niet kunnen
effectueren. Anderzijds zijn de huidige procedures in de EU fraudegevoelig, zie de
grote dividendstrippingzaken.

Ter voorkoming van fraude zorgt FASTER voor een verbeterde informatiepositie voor
belastingdiensten. Beleggers moeten via een financiële intermediair de verzoeken doen,
deze intermediair moet zich registreren en rapporteren. Door deze rapportageverplichting
ontvangt de belastingdienst informatie over de geregistreerde eigenaren van een dividend,
de houdstertermijn en of er financiële transacties plaatsvinden waarbij (tijdelijk)
met het juridisch eigendom wordt geschoven.

Als een belegger het aandeel minder dan twee dagen heeft gehouden of als er sprake
is van een financiële transactie dan heeft deze geen toegang tot de richtlijnprocedures
en moet deze gebruik maken van de bestaande procedures. In deze procedure zal dan
eveneens informatie over de houdstertermijn en de eventuele financiële transacties
moeten worden verstrekt. Het kabinet is positief over de wijze waarop misbruik van
de procedures wordt bestreden. In de technische discussie is het onderwerp van gesprek
of misbruik van de procedures voldoende bestreden wordt.

Transparantie en informatie-uitwisseling

Het verbeteren van fiscale transparantie is al jaren een belangrijk speerpunt in het
Nederlandse fiscale beleid.28 Zo heeft het kabinet bijvoorbeeld ingezet op het stimuleren van de ontwikkeling van
een Tax Governance Code door het bedrijfsleven, waarin transparantie door bedrijven
een belangrijke rol inneemt.29

In grensoverschrijdende situaties kan, door middel van wederzijdse bijstand, informatie
worden uitgewisseld. Het Verdrag inzake wederzijdse administratieve bijstand in belastingzaken
(het WABB-verdrag), bilaterale belastingverdragen en de administratieve bijstandsrichtlijn
voorzien allemaal in mogelijkheden voor het uitwisselen van voor de belastingheffing
relevante informatie, op verzoek, spontaan of automatisch. In de afgelopen jaren is
daarbij in toenemende mate ingezet op het verstevigen van de mogelijkheden tot automatische
inlichtingenuitwisseling in grensoverschrijdende situaties. Zo worden bijvoorbeeld
financiële rekeninggegevens, informatie over rulings en landenrapporten van multinationals
(country-by-country reporting) uitgewisseld tussen belastingautoriteiten. Ook vindt
automatische uitwisseling plaats van gegevens en inlichtingen over potentieel agressieve
grensoverschrijdende fiscale planningsconstructies (DAC6) en met de implementatie
van DAC7 per 1 januari 2023 ook uitwisseling van gegevens en inlichtingen over verkopers
die inkomsten vergaren via digitale platformen. Op 16 mei jongstleden is in de Ecofinraad
een akkoord bereikt over de tekst van DAC8, die voorziet in een wijziging van de administratieve
bijstandsrichtlijn, waarmee crypto-assetdienstverleners worden verplicht fiscale informatie
over hun gebruikers te verstrekken, en deze gegevens zullen tussen de belastingautoriteiten
van EU-lidstaten worden uitgewisseld. Ook voorziet de tekst van DAC8 in een verbreding
van de reikwijdte van de administratieve bijstandsrichtlijn zodat ook elektronisch
geld en door centrale banken uitgegeven digitale valuta onder die richtlijn zullen
vallen. Bovendien worden dividenduitkeringen -die rechtsreeks worden uitbetaald aan
de (buitenlandse) aandeelhouder- aan de inkomenscategorieën waarover informatie wordt
uitgewisseld toegevoegd. De tekst van de DAC8-richtlijn zal naar verwachting worden
vastgesteld in de Ecofinraad van 17 oktober als een non-discussie item en daarna worden
gepubliceerd in het Europese publicatieblad. DAC8 voorziet in implementatie in nationale
wetgeving van de lidstaten per 1 januari 2026.

Op 6 juli 2023 is het wetsvoorstel Implementatiewet Richtlijn openbaarmaking winstbelasting
aangenomen door de Tweede Kamer. Momenteel ligt dit wetsvoorstel ter behandeling in
de Eerste Kamer. In dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan EU-richtlijn 2021/2101,
op grond waarvan multinationale ondernemingen verplicht worden om een afzonderlijk
verslag over hun winstbelasting op te stellen en openbaar te maken. Dit staat ook
wel bekend als openbare «Country-by-country reporting». Deze verplichting zal gaan
gelden voor boekjaren die aanvangen op of na 22 juni 2024.

Het doel van het uitwisselen van deze informatie is het tegengaan van belastingontduiking
en -ontwijking. De uitgewisselde informatie stelt belastingdiensten beter in staat
om te komen tot een juiste en rechtvaardige belastingheffing. De toepassing door belastingdiensten
van wetgeving die een bijdrage levert aan het voorkomen van belastingontwijking of
-ontduiking is effectiever wanneer informatie snel en volledig kan worden uitgewisseld.
Dit onderstreept dat het uitwisselen van informatie tussen belastingdiensten onverminderd
moet worden voortgezet.30

Om de praktijk rondom het uitwisselen van gegevens te verbeteren heeft de Europese
Commissie een Expert Group opgericht. Deze Expert Group kijkt naar het gebruik van
gegevens die zijn opgehaald in het kader van internationale gegevensuitwisseling en
de kwaliteit van de gegevens die lidstaten aanleveren. Deze groep, waarin de EU-lidstaten
vertegenwoordigd zijn, is gestart in juli 2022. In het eerste deel van het onderzoek
van deze Expert Group is een questionnaire opgesteld voor de lidstaten (periode juli
2022 tot en met december 2022). In het tweede deel van dit onderzoek, dat in januari
2023 is gestart, worden bezoeken gebracht aan EU-lidstaten. In het najaar van 2023
wordt Nederland bezocht door deze Expert Group. Hierover zal een verslag worden uitgebracht.

Open norm vermogenseis doorstroomvennootschappen (aanpassing 8c Vpb)

De Commissie doorstroomvennootschappen heeft aanbevolen om de zogenoemde safe-harbour
in artikel 8c van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969) voor vennootschappen
waar rente door stroomt te schrappen, en te vervangen door een «open norm». Op basis
van deze safe-harbour wordt een rentedoorstromer die onder het toepassingsbereik van
artikel 8c Wet Vpb 1969 valt, geacht een reëel risico te lopen ter zake van zijn samenhangende
geldleningen indien het eigen vermogen van die rentedoorstromer het laagste van 1%
van het bedrag van de uitstaande geldleningen bedraagt of € 2.000.000. De commissie
beveelt aan om, in plaats van deze safe-harbour, op basis van de feiten en omstandigheden
van het geval te beoordelen of sprake is van een reëel risico (open norm). Daarmee
wordt aangesloten bij een meer economische benadering. Dat maakt het voor doorstroomvennootschappen
minder aantrekkelijk om zich in Nederland te vestigen. Deze aanbeveling is ook opgenomen
in het rapport van de Adviescommissie, hoewel er binnen de Adviescommissie geen consensus
was over de wenselijkheid van deze maatregel.

In de kabinetsreactie op de aanbevelingen van de Commissie doorstroomvennootschappen
en in de fiscale beleidsagenda heeft het kabinet aangegeven dat het zou bezien of,
en zo ja, op welke wijze een open norm kan worden geïntroduceerd in artikel 8c Wet
Vpb 1969. Vanwege de demissionaire status van het kabinet is het aan een volgend kabinet
om hierin verdere stappen te zetten. Het kabinet geeft de werkgroep van het traject
«Bouwstenen voor een beter en eenvoudiger belastingstelsel 2024» in overweging om
hiertoe voorstellen te doen.

Aanpak fiscale constructies

Het kabinet zet zich in om ook met nationale maatregelen belastingconstructies aan
te pakken. Het kabinet heeft bij Miljoenennota 2023 (Kamerstuk 36 200) een taakstellende opdracht ingeboekt van € 162 miljoen euro per 2024, oplopend tot
€ 550 miljoen euro structureel vanaf 2027, om opmerkelijke belastingconstructies en
(oneigenlijk gebruik van) fiscale regelingen aan te pakken. Het gaat bij belastingconstructies
om het zodanig structureren, omvormen dan wel schuiven van transacties, inkomen, winst
en vermogen opdat zo min mogelijk belasting wordt betaald. Dit gebruik staat op gespannen
voet met wat met de wetgeving bij invoering is beoogd. Dit kunnen dus manieren zijn
om belasting te ontwijken. Om tot een invulling van de taakstellende opdracht te komen
heeft een inventarisatie van belastingconstructies plaatsgevonden. Daarbij is gekeken
naar de volle breedte van het belastingstelsel.

In de Kamerbrief van 19 september jl.31 heeft het kabinet u uitgebreid geïnformeerd over de uitkomst van de inventarisatie
en de invulling van deze taakopdracht. Zo versterkt het kabinet onder meer de aanpak
van dividendstripping per 2024. Ook wil het kabinet het opknippen van activiteiten
over verschillende vennootschappen aanpakken door de drempel van de earningsstrippingmaatregel
specifiek voor vastgoedlichamen met (aan derden) verhuurd vastgoed buiten toepassing
te laten. Voor deze maatregel geldt dat meer tijd nodig is voor een gedegen uitwerking
en wordt met oog op de ingeboekte opbrengst bij Miljoenennota 2024 (36 410) gewerkt aan een wetsvoorstel dat met het Belastingplan 2025 aan uw Kamer kan worden
aangeboden. Uiteindelijk heeft het kabinet de taakstellende opdracht op structurele
basis grotendeels kunnen invullen met de aanpak van verschillende constructies én
fiscale maatregelen die recent negatief zijn geëvalueerd. Van de taakstellende € 550 miljoen
resteert een bedrag van € 71 miljoen. Daarmee is in de structurele situatie ruim 90%
van de taakstellende opdracht ingevuld. De brief gaat ook in op andere maatregelen
uit het Belastingplanpakket 2024 die belastingconstructies aanpakken, maar waarvan
de opbrengst niet meeloopt in de invulling van de taakopdracht. Dit betreft het wetsvoorstel
Wet aanpassing fonds voor gemene rekening en vrijgestelde beleggingsinstelling (Kamerstuk
36 423) en Wetsvoorstel Wet aanpassing fiscale beleggingsinstelling (Kamerstuk 36 422).

Bovendien onderzoekt het kabinet nog verschillende concrete maatregelen voor opmerkelijke
belastingconstructies die geïnventariseerd zijn. Ik verwijs naar de genoemde Kamerbrief
voor het volledige overzicht van geïnventariseerde constructies, de concrete aanpak
daarvan in het Belastingplanpakket 2024 (Kamerstuk 36 418) en de aanpak in toekomstige belastingwetgeving.

6. Lopende onderzoeken

Onderzoek permanent verlieslatende bedrijven

In het rapport van de Adviescommissie Belastingheffing van multinationals (2020) werd
geconstateerd dat een deel van de bedrijven ieder jaar fiscaal gezien verlies leed.
Vanuit economisch perspectief is het vreemd dat een bedrijf zo lang geen winst kan
maken, maar toch blijft bestaan. De commissie heeft daarom aanbevolen om nader onderzoek
te doen naar deze bedrijven. Het onderzoek loopt en staat gepland voor publicatie
einde van dit jaar. Ik zal de Kamer in een aparte brief over de resultaten informeren.

Het onderzoek focust zich op structureel verlieslatende bedrijven: dat zijn bedrijven
die tussen 2010 en 2019 nooit fiscaal winst hebben gemaakt, geen start-up zijn en
in 2019 nog steeds bestonden. Er zijn ongeveer 50.000 van zulke bedrijven, dat is
6% van alle vpb-aangiften belastingplichtigen in de vennootschapsbelasting 2019.

Door de verliezen betalen deze bedrijven geen vennootschapsbelasting. Een belangrijke
vraag is in hoeverre fiscale faciliteiten of ongewenste constructies een rol spelen
in de verliezen van deze bedrijven. Aan de andere kant is het ook goed mogelijk dat
deze bedrijven specifieke activiteiten uitvoeren waar zeer langdurige (aanloop)verliezen
gebruikelijk zijn. De afgelopen jaren waren de financieringsmogelijkheden relatief
groot vanwege de lage rente. Het doel van dit onderzoek is om meer inzicht te krijgen
in welke type bedrijven langdurig fiscaal gezien verlies maken en welke economische
of fiscale redenen hiervoor zijn.

Onderzoek effectief tarief op basis van commerciële winst

In het rapport van de Adviescommissie Belastingheffing van multinationals (2020) werden
fiscale aangiftegegevens gebruikt als uitgangspunt voor het berekenen van de effectieve
belastingdruk. Echter, zonder gegevens met betrekking tot de commerciële jaarrekeningen
van deze bedrijven blijft het onduidelijk hoe de opgegeven, fiscale winst door multinationals
– en daarmee de betaalde belasting – zich verhoudt tot de bedrijfseconomische werkelijkheid.
De adviescommissie concludeert dat hoewel verschillen niet per definitie het gevolg
hoeven te zijn van agressieve belastingplanning, deze niettemin belangrijke aanknopingspunten
zouden kunnen bieden voor verdiepend onderzoek naar de oorzaken van verschillen in
de effectieve druk van multinationals, en daarmee de mate waarin belastingontwijkende
strategieën een rol spelen. De adviescommissie heeft daarom aanbevolen om nader onderzoek
te doen naar verschillen tussen fiscale en commerciële gegevens.

Het onderzoek loopt en staat gepland voor publicatie einde van dit jaar. Ik zal de
Kamer in een aparte brief, tezamen met de resultaten met betrekking tot het onderzoek
van structureel verlieslatende bedrijven (zie hierboven), over de resultaten informeren.

Het onderzoek is gericht op verschillen tussen commerciële en fiscale winst. Specifiek
wordt dit onderzocht bij grote, niet-financiële, ondernemingen (waarvan het balanstotaal
groter is dan 40 miljoen euro) waarover bij het CBS data beschikbaar is met betrekking
tot commerciële winstgegevens. In 2018 waren er circa 2.500 van zulke ondernemingengroepen.
De fiscale winst gegevens worden voor deze ondernemingengroepen gebaseerd op gekoppelde
aangiftegegevens uit het vennootschapsbelastingregister. In het onderzoek worden verschillen
tussen commerciële- en fiscale winstgegevens vergeleken op zowel geaggregeerd niveau,
alsook op bedrijfsniveau. Hierbij worden verschillen uitgesplitst naar onder andere
globaliseringsstatus en sector.

7. Conclusie

Voor het kabinet is het belangrijk om de effecten van de aanpak van belastingontwijking
jaarlijks te blijven monitoren. Voor sommige maatregelen is het nog te vroeg om conclusies
te trekken over de effecten ervan. De effecten van de bronbelasting lijken echter
zich blijvend te manifesteren. De forse afname van de totale inkomensstroom naar LBJ’s
sinds 2019, die vorig jaar reeds gerapporteerd kon worden, bestendigt namelijk. Waar
in 2019 de uitgaande inkomensstroom naar LBJ’s nog € 38 miljard bedroeg, is deze sinds
de invoering van de bronbelasting fors gedaald tot een bedrag van € 6 miljard in 2022.
De overblijvende inkomensstroom betreft voor het overgrote deel dividenden/ingehouden
winsten. Dividenden zullen met ingang van 2024 onder de reikwijdte van de bronbelasting
vallen. Er is bovendien geen waarneembaar effect te zien waarbij de inkomensstromen
omgeleid zouden worden via andere doorstroomjurisdicties.

Het kabinet zet de strijd tegen belastingontwijking ook in demissionaire status onverminderd
voort. Op internationaal niveau worden nog altijd belangrijke en grote stappen gezet.
Ook op nationaal terrein zet het kabinet verdere stappen, bijvoorbeeld door de versterking
van de aanpak van dividendstripping en de maatregel tegen het opknippen van activiteiten
over verschillende vennootschappen voor vastgoedlichamen met (aan derden) verhuurd
vastgoed. Bovendien onderzoekt het kabinet nog verschillende concrete maatregelen
voor opmerkelijke belastingconstructies die geïnventariseerd zijn.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij