Brief regering : Onafhankelijke analyse kosten en baten dubbele doelstelling voor de ruimtelijke kwaliteit en waterveiligheid

27 625
Waterbeleid

Nr. 176
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 oktober 2023

De Kamer heeft in 2021 bij motie van het lid Tjeerd de Groot (D66) verzocht om aan
de hand van een aantal concrete voorbeeldprojecten een onafhankelijke analyse uit
te laten voeren naar de mogelijke besparingen, baten en kosten die een dubbele doelstelling
voor de ruimtelijke kwaliteit en waterveiligheid met zich meebrengt op verschillende
beleidsterreinen voor alle overheden, uitgedrukt in monetaire waarde.1

Deze analyse is uitgevoerd door bureau Witteveen en Bos, geholpen door een begeleidingsgroep
waaraan diverse experts deelnamen. Een klankbordgroep heeft voorbeeldprojecten aangedragen
en gereflecteerd op het conceptrapport. De analyse is afgerond met een rapport dat
ik u hierbij doe toekomen. Ik beschouw hiermee de motie als uitgevoerd.

Samenvatting onderzoek

In het onderzoek is een praktijktoets uitgevoerd door tien voorbeeldprojecten met
een dubbel doel zowel kwalitatief als kwantitatief te analyseren. Bij twee projecten
was ruimtelijke kwaliteit expliciet als doel geformuleerd. Bij de andere projecten
ging het om integratie van waterveiligheid met andere ruimtelijke doelen. Dit valt
binnen de definitie van ruimtelijke kwaliteit zoals de onderzoekers deze hanteren
en sluit aan bij eerdere onderzoeken zoals die naar de Tweede Kamer zijn gestuurd
(Kamerstukken 34 682 en 27 625, nr. 84 en nr. 86). Het ging hierbij om projecten uit verschillende waterveiligheidsprogramma’s,
namelijk het Hoogwaterbeschermingsprogramma, Ruimte voor de Rivier en Zwakke Schakels
Kust.

De onderzoekers constateren dat het hanteren van een dubbel doel bij waterveiligheidsprojecten
tot extra plan- en ontwerpkosten leidt, omdat er binnen dat project meer wordt gedaan
dan strikt noodzakelijk is voor het bereiken van wettelijke veiligheidsnormen. Hier
staan logischerwijs wel maatschappelijke baten tegenover van meer ruimtelijke kwaliteit
en/of kostenbesparingen door een gezamenlijke uitvoering van veiligheids- en kwaliteitsmaatregelen.
De vraag is dan of de meerkosten van het project opwegen tegen de maatschappelijke
baten van het integrale project, of dat het integrale project minder duur wordt dan
wanneer de projecten individueel ook waren doorgegaan.

In het rapport is per project een overzicht geboden van zowel kosten en baten (op
verschillende beleidsterreinen), voor zover dit voor de onderzoekers mogelijk was.
Opgemerkt wordt door de onderzoekers dat het op basis van dit onderzoek lastig is
harde conclusies te trekken. Dit heeft ermee te maken dat natuurbaten complex zijn
te monetariseren en dit dan ook niet altijd bij alle maatschappelijke kosten-baten
analyses (MKBA’s) even nadrukkelijk is meegenomen.

De belangrijkste bevinding van dit onderzoek is dat het van het (integrale) ontwerp
afhankelijk is of een dubbel doel loont: er valt dus te sturen op een gunstiger kosten-baten-verhouding
met een slim, doordacht ontwerp.

Er zijn drie manieren om ervoor te zorgen dat één integrale aanpak c.q. een «dubbele»
doelstelling loont:

– met het combineren van meerdere projecten verkort de doorlooptijd en dat levert besparingen
op van planproceskosten;

– de uitvoering van veiligheidsprojecten en/of meekoppelprojecten is handig te combineren
waardoor kan worden bespaard op uitvoeringskosten;

– er kan bewust gekozen worden voor het enkel meenemen van meekoppelprojecten met een
positief maatschappelijk saldo.

De onderzoekers geven aan dat voor pure landschaps-architectonische verfraaiing (zoals
vormgeving, zichtlijnen en materiaalgebruik) meestal geldt dat deze relatief beperkt
extra kosten met zich meebrengen, zodat gezien hun doorgaans hoge belevingsbaten de
kans groot is dat zij lonend zullen zijn.

Reactie op het onderzoek

Het kabinet acht regie op ruimtelijke kwaliteit van belang voor Nederland. Het draagt
in hoge mate bij aan de kwaliteit van het leven van inwoners, voor gezondheid, economie,
milieu, natuur en klimaat. Omgevingskwaliteit inclusief ruimtelijke kwaliteit is daarom
een van de hoofddoelen van de omgevingswet, een van de nationale belangen in de Nationale
Omgevingsvisie. Het programma Mooi Nederland is mede hierom ook gestart om ruimtelijke
kwaliteit te bevorderen. In gebieden die voor een waterveiligheidsproject op de schop
moeten, is een bredere, zorgvuldige afweging meer dan ooit van belang. Dit blijkt
ook uit het onderzoek. Op en langs de rivieren, het IJsselmeer en andere grote wateren,
en langs de kust, komen veel belangen bij elkaar. Naast het belang van waterveiligheid
gaat het om de belangen van natuur, cultureel erfgoed, landschappelijke kwaliteit,
recreatie, scheepvaart, landbouw, energie en herinrichting van de openbare ruimte.
Bij de totstandkoming van de Nota Ruimte wordt opnieuw gekeken naar de rol van de
rijksoverheid bij ruimtelijke kwaliteit en kunnen de uitkomsten van het onderzoek
naar aanleiding van de motie betrokken worden.

Huidige praktijk: integraliteit wordt gemeengoed

De Kamer is in 2021 geïnformeerd over de huidige beleidslijn ten aanzien van het combineren
van ruimtelijke kwaliteit en waterveiligheid.2 De nu uitgevoerde analyse geeft beschouwend meer inzicht in de kosten en baten van
het meenemen van meerdere doelen op projectniveau. De uitkomsten geven daarmee nu
geen aanleiding tot wijziging van de huidige beleidslijn: in de huidige praktijk wordt
ruimtelijke kwaliteit waar mogelijk al gestimuleerd, rekening houdend met de gemeenschappelijke
verantwoordelijkheid hiervoor van de verschillende overheidsorganen.

Een voorbeeld hiervan is het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP). Het HWBP stimuleert
nu al in de verkenningsfase het onderzoeken van meekoppelkansen en gebiedsontwikkeling
door het subsidiëren van brede verkenningen. Aan het einde van de verkenningsfase
is duidelijk wat de scope van een project qua waterveiligheid wordt en welke andere
opgaven daarvan deel gaan uitmaken. Hierbij is het HWBP verantwoordelijk voor de kosten
van de maatregel waardoor de kering weer aan de norm voldoet en voor de ruimtelijke
inpassingskosten. De potentiële meekoppelkansen worden door de initiatiefnemer van
en verantwoordelijke voor deze meekoppelkansen gefinancierd. Hiervoor kan worden gedacht
aan het combineren met middelen voor natuurontwikkeling en/of uiterwaardherinrichting.

Dit is specifiek van belang voor het rivierengebied waar verschillende doelen samenkomen
en de realisatie in het riviersysteem een grote onderlinge afhankelijkheid kent. Met
Integraal Riviermanagement (IRM) ontwikkelen het Rijk, provincies en waterschappen
een programma gericht op de integrale aanpak van verschillende doelen. Deze opdracht
aan IRM is ook in de Nationale Omgevingsvisie opgenomen: het doel is de opgaven voor
waterveiligheid, waterkwaliteit, bevaarbaarheid, zoetwaterbeschikbaarheid, natuur
en ruimtelijke en economische kwaliteit in beeld te brengen en deze in samenhang aan
te pakken. Een ambitie is het realiseren van ruimtelijke kwaliteit van het rivierenlandschap
met hoogwaardige natuur.»

De motie-De Groot en het naar aanleiding daarvan uitgevoerde onderzoek laten zien
dat er een maatschappelijke meerwaarde kan zijn door het combineren van doelen. Zoals
in deze brief is aangegeven wordt inmiddels binnen het HWBP en in de IRM-pilots al
in de praktijk integraal gewerkt. Na de vaststelling van het programma onder de omgevingswet
IRM, op dit moment voorzien voor de zomer van 2024, zal deze praktijk verder uitgewerkt
en toegepast worden. Kort voor de zomer heeft de Kamer bij motie van de leden Grinwis
(CU) en Minhas (VVD) ook verzocht om bij dijkversterkingen binnen het Hoogwaterbeschermingsprogramma
nadrukkelijk in te zetten op uiterwaardherinrichting en/of natuurontwikkeling en de
Kamer over haar inspanningen te rapporteren (Kamerstuk 27 625, nr. 638). Die motie heeft een raakvlak met de motie van dhr. De Groot waarop deze brief ingaat,
maar aan de behandeling wordt momenteel nog gewerkt. In de verzamelbrief Water later
dit najaar zal ingegaan worden op de uitvoering van de motie-Grinwis/Minhas.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers