Brief regering : Mogelijkheden uitstel afschaffing inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) en alternatieven
31 066 Belastingdienst
36 418
Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2024)
Nr. 1292
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 september 2023
Via deze brief wil ik u mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) nader informeren over de geplande afschaffing van de inkomensafhankelijke combinatiekorting
(IACK) per 1 januari 2025. In het Belastingplan 2023 (BP23) (Kamerstuk 36 202) is geregeld dat de IACK vanaf 1 januari 2025 wordt afgeschaft, behalve voor ouders
die een kind hebben dat geboren is vóór 1 januari 2025. Deze ouders blijven recht
houden op de IACK, mits zij tevens voldoen aan alle overige voorwaarden voor het recht
op de IACK. Vanaf 1 januari 2037 komt het overgangsrecht en dus de IACK te vervallen.
Vanaf dat moment hebben alle kinderen die geboren zijn vóór 1 januari 2025 de leeftijd
van 12 jaar bereikt waardoor er geen ouders meer zijn met recht op de IACK.
Aan het afschaffen van de IACK per 1 januari 2025 lagen, zoals vermeld in de memorie
van toelichting bij het BP23, een viertal overwegingen ten grondslag.1 Het plan om de kinderopvangtoeslag per 1 januari 2025 fundamenteel te herzien, was
een van deze overwegingen. Een van de doelen van kinderopvang is om het voor ouders
mogelijk te maken om arbeid en zorg te combineren en daardoor arbeidsparticipatie
te stimuleren. Daarmee valt het doel van de IACK samen met een van de doelen van de
(herziening van de) kinderopvangtoeslag. Daarnaast is de afschaffing van de IACK een
van de stappen tot vereenvoudiging van het belastingstelsel, worden de verschillen
in de marginale druk tussen een- en tweeverdienershuishoudens met kinderen beperkt
en levert de afschaffing van de IACK structureel € 1.865 miljoen op ter dekking van
andere maatregelen die relevant zijn voor de koopkracht en het huishoudinkomen.
De fundamentele stelselherziening kinderopvang is, zoals eerder aan uw Kamer is gecommuniceerd,
om verschillende redenen niet mogelijk per 1 januari 2025. Het kabinet heeft daarom
besloten tot een ingroeipad in 2025 en 2026 om geleidelijk toe te groeien naar een
nieuw stelsel kinderopvang om een zorgvuldige invoering per 2027 mogelijk te maken.
Voor dit ingroeipad is cumulatief 1.600 miljoen euro gereserveerd en maakt het voor
kinderopvangorganisaties mogelijk om mee te groeien met de stijgende vraag en kan
de uitvoerbaarheid voor sector en uitvoerders vergroten.2 Mede naar aanleiding van dit besluit hebben verschillende leden van de Tweede Kamer
gevraagd om de afschaffing van de IACK per 2025 te herzien. De keuze voor een ingroeipad
zonder uitstel van de afschaffing van de IACK zou er immers toe leiden dat ouders
die vanaf 2025 geen recht krijgen op de IACK ook niet volledig profiteren van de herziening
van de kinderopvangtoeslag. De Minister van SZW en ik hebben onder meer aan de leden
Van der Lee en Van Weyenberg toegezegd informatie over mogelijkheden tot aanpassing
van de IACK met uw Kamer te delen.
In het vervolg van deze brief ga ik nader in op de mogelijkheden en gevolgen van het
uitstellen van de afschaffing van de IACK. Er zijn veel verschillende mogelijkheden
om de afschaffing van de IACK uit te stellen, eventueel in combinatie met een alternatief
afbouwtraject. Om een beeld te geven van de mogelijkheden, zijn in deze brief vier
varianten uitgewerkt, waarbij het uitgangspunt is dat elke variant aanvangt op 1 januari
2027. Reden voor dit uitgangspunt is de geplande herziening van de kinderopvangtoeslag
per 1 januari 2027. Met deze brief wordt tevens uitvoering gegeven aan een tijdens
de behandeling van het BP23 aangenomen motie in de Eerste Kamer van het lid Schalk
(SGP). Deze motie verzoekt het kabinet om in aanloop naar het Belastingplan 2024 (BP24)
(Kamerstuk 36 418) te komen met een alternatief afbouwtraject voor de IACK in plaats van het overgangsrecht
zoals nu vormgegeven.3
De vier varianten betreffen:
1. De huidige maatregel in het BP23 wordt twee jaar uitgesteld. Dit houdt in dat de IACK
vanaf 2027 wordt afgeschaft, behalve voor ouders met een kind dat geboren is vóór
1 januari 2027 (overgangsrecht). Belangrijke notie bij deze variant is dat deze niet
inpasbaar is in het IV-portfolio voor de komende jaren. In het slot van deze brief
ga ik hier nader op in.
2. Het maximumkortingsbedrag (in 2023: € 2.6944) wordt vanaf 2027 voor alle ouders in 13 gelijke jaarlijkse stappen afgebouwd naar
nihil. Dit houdt in dat de IACK per 1 januari 2039 komt te vervallen.
3. Het maximumkortingsbedrag wordt vanaf 2027 voor alle ouders in 9 gelijke jaarlijkse
stappen afgebouwd naar nihil. Dit houdt in dat de IACK per 1 januari 2035 komt te
vervallen.
4. Het maximumkortingsbedrag wordt vanaf 2027 voor alle ouders in 6 gelijke jaarlijkse
stappen afgebouwd naar nihil. Dit houdt in dat de IACK per 1 januari 2032 komt te
vervallen.
In tabel 1 zijn deze varianten schematisch uitgewerkt. In de varianten met afbouw
van het maximumkortingsbedrag (varianten 2, 3 en 4) hebben alle ouders in gelijke
mate recht op IACK, ongeacht de geboortedatum van hun kind. Varianten 2, 3 en 4 leiden
bij elke afbouwstap tot negatieve inkomenseffecten voor werkende ouders, omdat zij
jaarlijks (een deel van de) IACK verliezen. Daar staat tegenover dat ouders zonder
overgangsrecht in varianten BP23 en 1 helemaal geen IACK meer krijgen. Ervan uitgaande
dat de IACK wordt afgeschaft, is de financiële situatie van werkende ouders op de
lange termijn bij elke variant gelijk. De IACK komt immers in elke variant op enig
moment te vervallen.
Tabel 1: Maximumkortingsbedrag aan IACK per jaar in de varianten.
Maximum IACK
variant BP23
Maximum IACK
variant 1
Maximum IACK variant 2
Maximum IACK variant 3
Maximum IACK variant 4
Jaar
Bestaande ouders1
Nieuwe ouders2
Bestaande ouders1
Nieuwe ouders2
Alle ouders
Alle ouders
Alle ouders
2024
€ 2.950
–
€ 2.950
€ 2.950
€ 2.950
€ 2.950
€ 2.950
2025
€ 2.965
–
€ 2.965
€ 2.965
€ 2.965
€ 2.965
€ 2.965
2026
€ 3.078
–
€ 3.078
€ 3.078
€ 3.078
€ 3.078
€ 3.078
2027
€ 3.155
–
€ 3.155
–
€ 2.916
€ 2.808
€ 2.630
2028
€ 3.155
–
€ 3.155
–
€ 2.673
€ 2.457
€ 2.104
2029
€ 3.155
–
€ 3.155
–
€ 2.430
€ 2.106
€ 1.578
2030
€ 3.155
–
€ 3.155
–
€ 2.187
€ 1.755
€ 1.052
2031
€ 3.155
–
€ 3.155
–
€ 1.944
€ 1.404
€ 526
2032
€ 3.155
–
€ 3.155
–
€ 1.701
€ 1.053
–
2033
€ 3.155
–
€ 3.155
–
€ 1.458
€ 702
–
2034
€ 3.155
–
€ 3.155
–
€ 1.215
€ 351
–
2035
€ 3.155
–
€ 3.155
–
€ 972
–
–
2036
€ 3.155
–
€ 3.155
–
€ 729
–
–
2037
–
–
€ 3.155
–
€ 486
–
–
2038
–
–
€ 3.155
–
€ 243
–
–
2039
–
–
–
–
–
–
–
X Noot
1
Ouders met een kind geboren vóór de afschaffing
X Noot
2
Ouders met een kind geboren na de afschaffing en zonder een kind geboren vóór de afschaffing
Budgettaire effecten
Elke variant heeft zijn eigen budgettaire impact ten opzichte van de budgettaire reeks
van de maatregel zoals opgenomen in het BP23. In Tabel 2 wordt het verschil in opbrengst
van de varianten met de maatregel zoals opgenomen in BP23 weergegeven. De structurele
opbrengst bij het afschaffen van de IACK is in elke variant gelijk en geraamd op 1.865 miljoen
euro per jaar (prijzen 2027). De budgettaire impact van de varianten verschilt in
de afbouwperiode van een cumulatief incidentele budgettaire derving van 3.730 miljoen
euro bij variant 1 (gemiddeld 266 miljoen per jaar in de periode 2025 tot 2039) tot
een cumulatief incidentele budgettaire opbrengst van 3.621 miljoen euro (gemiddeld
302 miljoen euro per jaar inde periode 2025 tot 2037) bij variant 4. Voor de varianten
met een incidentele budgettaire derving geldt dat aanvullende dekkingsmaatregelen
nodig zijn indien tot deze maatregel zou worden besloten. Dekking binnen de IACK kan
worden gevonden via twee knoppen. De eerste knop is het verkorten van de maximale
periode waarin ouders recht hebben op IACK (i.e. het eerder afschaffen van (het overgangsrecht
van) de IACK. De tweede knop is het verlagen van het maximumkortingsbedrag.
Tabel 2: Het budgettaire effect van de varianten per jaar, in miljoenen euro’s in
prijsniveau 2027 (-=derving).
Jaar
Budgettair variant BP23
Budgettair variant 1 t.o.v. BP23
Budgettair variant 2 t.o.v. BP23
Budgettair variant 3 t.o.v. BP23
Budgettair variant 4 t.o.v. BP23
2025
€ 65
– € 65
– € 65
– € 65
– € 65
2026
€ 180
– € 180
– € 180
– € 180
– € 180
2027
€ 303
– € 238
– € 206
– € 149
– € 79
2028
€ 430
– € 250
– € 226
– € 132
€ 45
2029
€ 550
– € 247
– € 233
– € 75
€ 197
2030
€ 674
– € 243
– € 240
– € 28
€ 382
2031
€ 806
– € 256
– € 261
€ 43
€ 634
2032
€ 961
– € 287
– € 285
€ 95
€ 904
2033
€ 1.121
– € 315
– € 305
€ 191
€ 744
2034
€ 1.299
– € 338
– € 333
€ 274
€ 566
2035
€ 1.509
– € 388
– € 384
€ 356
€ 356
2036
€ 1.748
– € 449
– € 455
€ 117
€ 117
2037
€ 1.865
– € 356
– € 395
–
–
2038
€ 1.865
– € 117
– € 208
–
–
2039
€ 1.865
–
–
–
–
Totaal
– € 3.730
– € 3.776
€ 446
€ 3.621
Inkomenseffecten
Doordat in de varianten 2, 3 en 4 het maximumkortingsbedrag ieder jaar wordt verlaagd
krijgen ouders met recht op de IACK jaarlijks te maken met een negatief inkomenseffect.
Deze inkomenseffecten voor 2027 worden weergegeven in Tabel 3. Het mediane effect
voor alle huishoudens is 0,0% (eerste kolom). Dit betekent dat de verlaging van het
maximumkortingsbedrag in alle varianten niet leidt tot een inkomenseffect bij het
mediane (middelste) huishouden. Dit komt doordat de verlaging van de IACK slechts
iets meer dan 10 procent van de huishoudens raakt.
De laatste vier kolommen illustreren de mediane inkomenseffecten van huishoudens die
recht hebben op de IACK en dus geraakt worden door de maatregel. Dit zijn werkende
alleenstaande ouders en paren waarbij beide ouders werken. Het mediane inkomenseffect
voor deze huishoudens varieert van – 1,1% in variant 4 (afbouw in 6 gelijke jaarlijkse
stappen) tot – 0,2% in variant 2 (afbouw in 13 gelijke jaarlijkse stappen). Bij al
deze varianten treedt dit mediane inkomenseffect elk jaar tijdens de afbouwperiode
op voor de desbetreffende groep. Een nuance hierbij is dat werkende ouders de IACK
bij de huidige vormgeving ook ineens verliezen zodra hun jongste kind 12 jaar oud
is (zie derde kolom).
Tabel 3: Inkomenseffecten van het afbouwen van de IACK, voor elk van de alternatieve
afbouwtrajecten in 2027. Het effect van meer kinderopvangtoeslag is hierin niet meegenomen.
Alle huishoudens
Huishoudens met inkomenseffect
Alle varianten
Aantal huishoudens
(x 1.000)
In een keer afschaffen
Variant 2
Variant 3
Variant 4
Aantal IACK-ontvangers
(x 1.000)
Inkomensgroep
1e (<=111% WML)
0,0%
1.555
– 1,7%
0,0%
0,0%
0,0%
48
2e (111–176% WML)
0,0%
1.555
– 6,3%
– 0,5%
– 0,8%
– 1,1%
46
3e (176–268% WML)
0,0%
1.554
– 1,1%
– 0,4%
– 0,7%
– 1,0%
142
4e (268–394% WML)
0,0%
1.555
– 2,9%
– 0,3%
– 0,5%
– 0,7%
255
5e (>394% WML)
0,0%
1.553
– 2,8%
– 0,2%
– 0,4%
– 0,5%
298
Inkomensbron
Werkenden
0,0%
5.034
– 2,6%
– 0,3%
– 0,4%
– 0,6%
782
Uitkeringsgerechtigden
xxx
612
xxx
xxx
xxx
Xxx
xxx
Gepensioneerden
xxx
1.988
xxx
xxx
xxx
Xxx
xxx
Huishoudtype
Tweeverdieners
0,0%
3.918
– 2,4%
– 0,2%
– 0,4%
– 0,5%
663
Alleenstaanden
0,0%
3.550
– 4,5%
– 0,5%
– 0,7%
– 1,0%
127
Alleenverdieners
xxx
304
xxx
xxx
xxx
Xxx
xxx
Kinderen
Huishoudens met kinderen
0,0%
1.725
– 2,6%
– 0,3%
– 0,4%
– 0,6%
790
Huishoudens zonder kinderen
xxx
4.083
xxx
xxx
xxx
Xxx
xxx
Alle huishoudens
0,0%
7.773
– 2,6%
– 0,3%
– 0,4%
– 0,6%
790
Uitvoeringsaspecten
Momenteel is de Belastingdienst zich aan het voorbereiden op de implementatie van
de maatregel voor de afschaffing van de IACK zoals opgenomen in het BP23. Het uitstellen
of aanpassen van deze maatregel is ongeacht de vormgeving van de aanpassing alleen
mogelijk als besluitvorming hieromtrent meeloopt met het BP24 en daarmee uiterlijk
31 december 2023 vaststaat. Dit is belangrijk omdat de (voorbereidende) werkzaamheden
voor het implementeren van de maatregel zoals opgenomen in BP23 vanaf eind 2023 zullen
beginnen. Het aanpassen van de maatregel uit het BP23 is na het verrichten van deze
werkzaamheden begin 2024 niet meer mogelijk.
Een aanpassing van de maatregel zoals voorgesteld in variant 1 is een structuurwijziging,
net als de variant uit het BP23. Deze aanpassing zal leiden tot een verschuiving van
het werkpakket binnen het IV-portfolio van 2024, 2025 en 2037 naar het IV-portfolio
in 2026, 2027 en 2039. Naar huidig inzicht is er zoals beschreven in het «Overzicht
uitvoerbaarheid»5 bij het Belastingplan 2024 de komende jaren geen ruimte in het IV-portfolio van de
keten Inkomensheffingen voor structuurwijzigingen. In 2026 neemt migratie COOL:Gen
het IV-portfolio in beslag en in 2027 Box 3 op basis van werkelijk rendement. Variant
1 is daarom niet inpasbaar in het IV-portfolio van de keten Inkomensheffingen.
De varianten 2, 3 en 4 zijn voor wat betreft de jaarlijkse aanpassingen van het maximumkortingsbedrag
jaarlijkse parameterwijzigingen en daarmee inpasbaar en makkelijker uitvoerbaar dan
de maatregel uit het BP23 en variant 1.
Het uiteindelijk definitief afschaffen van de IACK is een structuuraanpassing die
in iedere variant en ook in de maatregel uit het BP23 plaats moet vinden. Hierbij
dient rekening te worden gehouden met het voorgenomen jaar van het definitief afschaffen
van de IACK en het werkpakket binnen het IV-portfolio. In dit verband is ook belangrijk
te vermelden dat als de afbouw van de IACK versneld in de tijd plaatsvindt, hiervoor
vroegtijdig voldoende capaciteit voor deze aanpassing binnen het IV-portfolio beschikbaar
zal moeten worden gemaakt.
Mede gezien de demissionaire status van het kabinet, de beleidskeuze die voorligt
en de budgettaire en uitvoeringstechnische gevolgen van de varianten heeft het kabinet
ervoor gekozen zelf geen voorstel te doen tot aanpassing van de maatregel zoals opgenomen
in het BP23.
Indien uw Kamer aanpassing toch gewenst acht, kan een voorstel daartoe alleen uitgevoerd
worden indien het voorstel uiterlijk 31 december 2023 door beide Kamers is aangenomen.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij
Indieners
M.L.A. van Rij, staatssecretaris van Financiën