Brief regering : Kabinetsreactie onderzoek btw-nultarief groente en fruit

31 532
Voedingsbeleid

Nr. 7
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN EN VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 september 2023

Dit demissionaire kabinet wil een gezondere voedselomgeving creëren door gezonde voedselkeuzes
te stimuleren en ongezonde voedselkeuzes te ontmoedigen. Daarom is in het Coalitieakkoord
vastgelegd dat wordt onderzocht hoe op termijn de btw op groente en fruit naar 0%
kan worden verlaagd.1 In dit kader heeft SEO Economisch Onderzoek (hierna: «SEO») in opdracht van het huidige
kabinet onderzoek verricht naar de mogelijke afbakeningsvarianten voor een btw-nultarief
op groente en fruit. SEO heeft de varianten beoordeeld op het gezondheidseffect, juridische
houdbaarheid, uitvoer- en handhaafbaarheid en budgettaire gevolgen, om zo de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de maatregel vast te kunnen stellen.

Op 29 maart jl. bood het huidige kabinet uw Kamer het rapport van SEO aan, genaamd:
«Een btw-nultarief op groente en fruit; voor- en nadelen van mogelijke afbakeningsvarianten».2 Het huidige kabinet kondigde tevens op 14 juli jl. aan dat uw Kamer een inhoudelijke
kabinetsreactie op dit rapport op Prinsjesdag ontvangt.3 Met voorliggende brief geeft het demissionaire kabinet gevolg aan deze toezegging.

Hieronder volgt een korte weergave van conclusies uit het SEO-rapport en een duiding
door het demissionaire kabinet. Gezien de demissionaire status van het kabinet, is
besluitvorming over het btw-nultarief voor groente en fruit aan een volgend kabinet.

Bevindingen SEO

SEO heeft zeven afbakeningsvarianten voor een btw-nultarief op groente en fruit onderzocht.
Deze varianten zijn gebaseerd op de Schijf van Vijf, de douanecodes (de zogenoemde
Gecombineerde Nomenclatuur) of op het spraakgebruik. De zeven varianten scoren allemaal
(zeer) laag op doeltreffendheid, doelmatigheid, juridische houdbaarheid en uitvoerbaarheid.

Doelmatigheid en doeltreffendheid

De afbakeningsvarianten zijn door SEO in het beste geval als «beperkt doeltreffend»
en «enigszins doelmatig» beoordeeld.

Gezondheidseffect

SEO schat in dat een btw-nultarief op groente en fruit tot een consumptiestijging
in de orde van grootte van 4% leidt en dat de gezondheidseffecten van een dergelijke
stijging beperkt zijn. Hoge en lage inkomensgroepen geven ongeveer een even groot
deel van hun inkomen uit aan groente en fruit. Dit betekent dat hoge inkomensgroepen
in absolute termen dus meer van een nultarief profiteren dan lage inkomensgroepen.

Juridische houdbaarheid

Het neutraliteitsbeginsel (dat voorschrijft dat voor producten die vanuit de modale
consument bezien vergelijkbaar zijn, hetzelfde btw-tarief moet gelden) en de «eenheid-van-prestatieleer»
(dat tot gevolg heeft dat toevoegingen het wezenlijk karakter van het product vanuit
het oogpunt van btw-regelgeving niet per se veranderen) maken de btw ten principale
ongeschikt als instrument om de consumptie van groente en fruit te stimuleren. Geen
enkele variant is juridisch goed houdbaar en het aantal rechtszaken dat kan worden
aangespannen over de reikwijdte van het tarief kan aanzienlijk blijken.

Uitvoerbaarheid & handhaafbaarheid

De Belastingdienst schat in dat alle varianten forse risico’s met zich brengen voor
de uitvoerbaarheid voor zowel ondernemers als de Belastingdienst. De varianten kunnen
zelfs met forse personele inzet nauwelijks gehandhaafd worden.

Budgettaire gevolgen

De budgettaire kosten van invoeren van een nultarief liggen, afhankelijk van de gekozen
variant, tussen de € 550 miljoen en de € 950 miljoen.

Toetsingskader fiscale regelingen

SEO heeft het toetsingskader fiscale regelingen ingevuld en als bijlage aan het eindrapport
toegevoegd. Daaruit blijkt dat niet is aangetoond dat een fiscale subsidie effectiever
is dan een directe subsidie of heffing.

Kabinetsreactie

Het kabinet uit zijn waardering voor de grondige analyse die SEO heeft verricht. Het
rapport schetst een duidelijk beeld van de gevolgen van een btw-nultarief op groente
en fruit. Het onderzoeksbureau concludeert dat een gedifferentieerd btw-tarief ten
principale ongeschikt is om de consumptie van groente en fruit te stimuleren.

Doelmatigheid en doeltreffendheid

De conclusies over de doelmatigheid en doeltreffendheid van een verlaagd btw-tarief
(zoals een nultarief) staan niet op zichzelf, maar worden gesteund door een reeks
aan onderzoeken die gedaan zijn naar verlaagde btw-tarieven.

Het CPB concludeert in zijn beleidsbrief dat het verlaagde btw-tarief in bredere zin
een ondoelmatig beleidsinstrument is:

«Het verlaagde tarief is niet doelmatig. Het is bedoeld als instrument om de belastingdruk
van lagere inkomensgroepen te verminderen. De belastingderving is hierdoor groot,
maar de bereikte herverdeling is klein. In absolute bedragen hebben hogere inkomensgroepen
veel meer voordeel van het verlaagde tarief dan lagere inkomensgroepen omdat zij meer
goederen en diensten consumeren die belast zijn met het verlaagde tarief.»4

Dit beeld wordt bevestigd in de evaluatie van de bestaande verlaagde btw-tarieven
door Dialogic & Significant Public, die op 11 april jl. aan uw Kamer is aangeboden,
en in het rapport van de Europese parlementaire onderzoeksdienst ten behoeve van het
Europees Parlement.5

De Afdeling Advisering van de Raad van State (hierna: «RvS») (Kamerstuk 36 315) heeft er in zijn advies inzake het Wetsontwerp betaalbare boodschappen op gewezen
dat voedingsmiddelen een geringe prijselasticiteit bezitten en dat een btw-verlaging
op zijn best een beperkt effect zal hebben op de hoogte van de consumentenprijzen.
De RvS constateert dat in zowel het Verenigd Koninkrijk als in Spanje btw-verlagingen
weinig effect sorteren en dat de maatregelen hoofdzakelijk zorgden voor betere bedrijfsresultaten
van ondernemers. In het bijzonder constateert de RvS dat in Spanje de btw-verlaging
over het algemeen niet heeft geleid tot een verlaging van de consumentenprijzen. In
tegendeel zelfs, de consumentenprijzen zijn in veel gevallen zelfs gestegen. Zelfs
als een btw-verlaging volledig wordt doorberekend in de consumentenprijzen, leidt
dit tot ondoelmatige inzet van overheidsmiddelen, zo concludeert de RvS. Een btw-verlaging
is namelijk generiek en komt ook terecht bij degenen waar de btw-verlaging niet op
gericht is.6 Het demissionaire kabinet constateert dat dit ook het geval zou zijn bij een btw-nultarief
op groente en fruit. De fiscale subsidie vloeit in dat geval ook naar degenen die
al voldoende groente en fruit consumeren en geen prijsstimulans nodig hebben.

SEO merkt ten slotte op dat de afbakening van het nultarief in de loop der tijd kan
veranderen als gevolg van juridische procedures. Wijzigingen in de afbakening hebben
dan ook invloed op de mate waarin het nultarief doeltreffend en doelmatig is. Dit
betekent dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van de maatregel – die reeds laag
zijn beoordeeld – op den duur nog verder zou kunnen afnemen, doordat steeds meer ongezonde
producten onder het btw-nultarief worden gerangschikt.

Juridische houdbaarheid

Het demissionaire kabinet heeft landsadvocaat Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn
verzocht de juridische houdbaarheid van de afbakeningsvarianten nogmaals te beoordelen.
De landsadvocaat onderschrijft de conclusies van SEO met betrekking tot juridische
houdbaarheid. De landsadvocaat merkt wel op dat het aantal te verwachten rechtszaken
en de uitkomsten hiervan niet goed voorspelbaar zijn. Het advies van de landsadvocaat
is als bijlage bij deze brief gevoegd.

De landsadvocaat onderschrijft de constatering dat de bereidheid bij belastingplichtigen
om te procederen wordt versterkt door het directe financiële voordeel dat zij bij
een gewonnen procedure kunnen behalen. De door de consument betaalde btw hoeven zij
dan niet af te dragen (of krijgen zij terug van de Belastingdienst) en is direct winst,
omdat er geen plicht is om dit voordeel (alsnog) aan de consument door te geven. Bij
verlies vindt geen extra heffing plaatst; de door de consument betaalde btw is immers
al afgedragen.

In tegenstelling tot de andere producten waarvoor het verlaagde btw-tarief geldt,
zoals geneesmiddelen, is voor groente en fruit geen scherpe afbakening mogelijk. Het
verlaagde btw-tarief op geneesmiddelen is bijvoorbeeld slechts van toepassing op geneesmiddelen
waarvoor een handelsvergunning is verleend op grond van de Geneesmiddelenwet. Desondanks
worden op dit moment tientallen procedures gevoerd waarbij ook deze scherpe afbakening
wordt aangevochten op basis van het neutraliteitsbeginsel. Bij een btw-nultarief op
groente en fruit is een dergelijke wettelijke verankering niet mogelijk waardoor ondergraving
door toepassing van het neutraliteitsbeginsel nog meer aan de orde zou zijn.

Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

In het SEO-rapport staat de inschatting van de Belastingdienst over uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van een btw-nultarief op groente en fruit. De conclusie is dat
varianten zelfs met forse personele inzet nauwelijks gehandhaafd kunnen worden. De
discussies over het btw-nultarief op groente en fruit kunnen zich onder meer uiten
in verzoeken tot vooroverleg, bezwaren tegen eigen belastingaangiften van ondernemers
en procedures bij de rechter. Deze procedures zijn niet eenmalig, maar kunnen zich
blijven voortzetten in het geval dat door procedures de afbakening van de definitie
van «groente en fruit» steeds weer verandert.

Vervolg

Aandacht voor een gezonde levensstijl blijft van belang. De doelen van het Nationaal
Preventieakkoord voor 2040 staan, met als doel een gezonder Nederland in 2040.

Gezien de conclusies van het SEO-rapport en de budgettaire impact van invoering van
een btw-nultarief, is het relevant om de maatregel af te wegen tegen alternatieve
gezondheidsbevorderende maatregelen. Zo kan er, gezien de ambitie uit het Nationaal
Preventieakkoord, gedacht worden aan subsidies die een gezonde leefstijl bevorderen,
zoals het (breder) gratis verstrekken van groente en fruit of het aanbieden van schoolmaaltijden
voor een bepaalde groep schoolgaande kinderen. Het kabinet heeft besloten om ook in
2024 schoolmaaltijden te verstrekken. Uw Kamer zal door de Minister voor Primair en
Voortgezet Onderwijs, de Minister voor Armoedebeleid, Pensioenen en Participatie en
de Staatssecretaris van VWS separaat hierover worden geïnformeerd.

Vanwege de demissionaire status van het kabinet is besluitvorming over de invoering
van een btw-nultarief aan een volgend kabinet, evenals besluitvorming over de structurele
voortzetting van de schoolmaaltijden en/of van andere gezondheidsbevorderende maatregelen
en de budgettaire effecten daarvan.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen