Brief regering : Vrijstellingen voor non-energetisch gebruik fossiele grondstoffen en naar duurzame grondstoffen voor een groene chemie

32 852
Grondstoffenvoorzieningszekerheid

30 196
Duurzame ontwikkeling en beleid

Nr. 1294
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN DE STAATSSECRETARIS VAN
INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 september 2023

Met deze brief bieden wij u een aantal stukken aan die als gezamenlijke noemer hebben:
duurzame grondstoffen voor een groene chemie.

Het gaat om de volgende rapporten: «Verduurzaming grondstoffen in de chemie» van Berenschot,
de «Agenda verduurzaming grondstoffen» van Berenschot, de gezamenlijke non-paper «The
Importance of Sustainable Carbon» van EZK en IenW, de «Verkenning Net Zero Industry
Act» van TNO en de whitepaper «Chemische Recycling» van de Versnellingstafel Chemische
Recycling. Deze stukken treft u als bijlagen bij deze brief aan. In deze brief gaan
wij kort in op de inhoud van deze stukken en stellen wij u op de hoogte van verdere
verkenningen. Hiermee stellen we u op de hoogte van de beleidsontwikkelingen op het
belangrijke terrein van het werken aan duurzame grondstoffen voor groene chemie.

Koolstof is een belangrijke grondstof in de chemie. De sector gebruikt nu fossiele
koolstof als koolstofbron. Koolstof wordt vastgelegd in de chemicaliën en afgeleide
materialen en komt tijdens of aan het einde van de levensduur vrij als CO2. Recycling en het gebruik van niet-fossiele koolstof voor bijvoorbeeld nafta om plastics
te maken, zorgt ervoor dat CO2-uitstoot wordt voorkomen in de hele waardeketen. Het stimuleren van duurzame koolstof
(in de vorm van secundaire grondstoffen, duurzame biogrondstoffen en CO2) in de chemie helpt bij dus bij het creëren van een circulaire koolstofcyclus en
de beperking van fossiel grondstofgebruik. De huidige koolstofvraag in Nederland is
circa 2.620 PJ en voor 2050 wordt de resterende finale koolstofvraag geschat tussen
1.000 en 1.400 PJ, waarvan de chemie 430 PJ voor haar rekening neemt1. De totale koolstofvraag neemt af, omdat wordt ingezet op het overschakelen naar
koolstofvrije energiedragers voor het opwekken van energie. Voor de inschattingen
van de chemische sector wordt uitgegaan van een gelijke omvang van de sector. Tegelijkertijd
wordt het binnenlandse aanbod van duurzame koolstofdragers in 2050 geschat op 330
PJ. Dit betekent dat veel nodig is voor deze grondstoffentransitie, aangezien het
streven is om fossiele grondstoffen uit te faseren.

Het kabinet zet zich in op het doormaken van deze transitie. In de Voorjaarsnota 2023
is een nationale circulaire plastic norm aangekondigd en is een bedrag uit het Klimaatfonds
gereserveerd voor de ondersteuning van bedrijven bij de transitie naar een circulaire
plasticketen. In aanvulling hierop is een Europese inzet essentieel voor het creëren
van een koploperspositie in de groene chemie niet alleen op technologisch vlak, maar
ook zodanig dat het concurrentievermogen van de Nederlandse chemische industrie niet
wordt aangetast. Vanwege de Europese verkiezingen in 2024 is nu het geschikte moment
om draagvlak te creëren voor beleid op duurzame koolstof.

Verduurzaming grondstoffen in de chemie

In de Voorjaarsnota 20232 is aangekondigd dat wordt bekeken of de resterende vrijstellingen voor fossiele brand-
en grondstoffen kunnen worden afgebouwd. Ten behoeve van de besluitvorming is Berenschot
gevraagd om duurzame alternatieve grondstofopties te analyseren, zodat dit mee kon
worden genomen in de besluitvorming ten behoeve van de Miljoenennota 2024. Inmiddels
is het kabinet demissionair. Een besluit over, of en zo ja, in welk tempo, een afbouwpad
is daarom aan een volgend kabinet. We verwijzen hierbij ook naar de analyse die in
de Miljoenennota 2024 is opgenomen.3

Berenschot constateert in hun rapporten dat het afschaffen van de vrijstellingen leidt
tot grote gevolgen. Door onvoldoende beschikbare alternatieve grondstoffen kan een
besluit hierover het vestigings- en investeringsklimaat van Nederland aantasten. Deze
inzichten geven wij graag mee aan een volgende kabinet. Dit betekent dat er moet worden
gewerkt aan de beschikbaarheid van alternatieven en de technologie. Het rapport geeft
het advies om een aanpak in de «driehoek» bedrijfsleven, rijksoverheid en Europa te
intensiveren. Hiertoe heeft Berenschot in kaart gebracht hoe een gezamenlijke agenda
voor de verduurzaming van grondstoffen eruit zou kunnen zien. De resultaten kunt u
vinden in de bijlage «Agenda verduurzaming grondstoffen».

In het rapport «Verduurzaming grondstoffen in de chemie» wordt de goede positie van
de Nederlandse chemische industrie voor de transitie naar duurzame grondstoffen benadrukt.
Deze transitie vraagt om een systeemverandering, waarin de energietransitie en de
transitie naar een circulaire (incl. biogebaseerde) economie samenkomen. Het draait
hierbij om de beschikbaarheid van alternatieve grondstoffen, technologie en marktprikkels.
Op dit moment zijn er onvoldoende duurzame alternatieven voor fossiele grondstoffen
beschikbaar, voor zowel de koolstofvraag in 2050 als voor de huidige vraag.

Voor het vervangen van aardgas speelt de beschikbaarheid van groene waterstof een
grote rol. In het rapport staat de verwachting dat in 2030 de vraag naar groene waterstof
het aanbod sterk zal overstijgen. Richting 2050 zal het aanbod van groene waterstof
groeien waardoor vraag en aanbod meer in balans komen. Voor het vervangen van minerale
oliën zijn recycling, biogrondstoffen en carbon capture & utilisation (CCU) nodig. Berenschot schat in dat het 10 tot 15 jaar duurt om de helft van de
minerale oliën te kunnen vervangen.

In het rapport staat beschreven dat het belasten van fossiele grondstoffen op termijn
alleen effectief is als het onderdeel is van een integraal transitiebeleid.Zo schetst
het rapport dat enkel het afschaffen van de fiscale vrijstelling voor het niet-energetisch
gebruik van minerale oliën en aardgas de continuïteit van binnenlandse kunststoffenproductie
middels krakers en reformers bedreigt. Normeren, beprijzen en stimuleren moeten binnen
het transitiebeleid op elkaar worden afgestemd en de alternatieven moeten beschikbaar
zijn, wordt vastgesteld in het rapport. Naast een evenwichtige nationale beleidsmix
is een Europese aanpak een noodzakelijk onderdeel van ambitieus transitiebeleid, enerzijds
omdat het klimaat daarmee het beste is geholpenen anderzijds zodat Nederland een sterke
concurrentiepositie behoudt en bedrijven handelingsperspectief behouden om te verduurzamen.

Agenda verduurzaming grondstoffen

In de agenda is door Berenschot een eerste inventarisatie gemaakt van de huidige beleidskaders.
Uit deze inventarisatie zijn bestaande en (onder strikte voorwaarden) mogelijke maatregelen
gekomen. Ook zijn «witte vlekken» geïdentificeerd.

Er wordt een aantal uitgangspunten voorgesteld voor het verdere proces. Zo dient er
een gedeeld beeld op de afbakening te zijn. Om tot een succesvol vervolg te komen,
stelt Berenschot ook dat het van belang is dat bedrijven zelf doelen stellen en de
voortgang daarvan inzichtelijk maken. Ook wordt het investeren in nieuwe materiaalketens
en het maken van ketenafspraken door bedrijven benadrukt. De overheid dient de bestendigheid
van het beleid te verzekeren voor een voorspelbaar investeringsklimaat. Verder moeten
de beleidskaders compleet, coherent en concreet zijn, waarbij de uitvoeringsaspecten
en haalbaarheid worden meegenomen tijdens het vaststellen van doelen.

Vervolg

De verduurzaming van grondstoffen is belangrijk voor het toekomstige verdienvermogen
van Nederland en het bereiken van klimaatneutraliteit en een circulaire economie.
Ook in demissionaire status zet het kabinet in op deze verduurzaming, waarbij gebruik
wordt gemaakt van de inzichten uit het rapport en de agenda van Berenschot. Daarom
zullen wij de komende maanden verkennen hoe aan deze systeemverandering kan worden
gewerkt. Deze verkenning zal voor de waterstofketen en koolstofketen separaat worden
uitgevoerd.

Voor de waterstofketen wordt door Berenschot geconcludeerd dat al veel gebeurt om
het aanbod van groene waterstof op te schalen en dit bij de gebruikers te brengen.
Via bestaande programma’s, zoals het beleidsprogramma «Opschaling waterstofmarkt»4, het Nationaal Waterstof Programma (NWP) en het Nationaal Programma Verduurzaming
Industrie (NPVI), wordt ingezet op de uitvoering van het ingezette beleid via een
optimale instrumentenmix en het realiseren van randvoorwaarden. De aanbevelingen van
Berenschot worden meegenomen in de bestaande programma’s.

Voor de koolstofketen brengen wij in kaart welke maatregelen en instrumenten al bestaan
voor de totstandkoming van de integrale keten en welke nog ontbreken. De ketenbenadering
voor koolstof is essentieel. Voor deze maatregelen wordt bekeken of en hoe ze in de
bestaande programma’s (Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE), Nationaal Plan
Energiesysteem (NPE) en NPVI) kunnen landen. Ook worden de mogelijkheden voor de maatregelen
buiten deze programma’s verkend. Naar aanleiding van de aanbevelingen van Berenschot
zal deze verkenning in samenwerking met het bedrijfsleven worden uitgevoerd.

The Importance of Sustainable Carbon

Zoals benoemd in de analyse van Berenschot is de geringe beschikbaarheid van duurzame
koolstof een belemmering voor verduurzaming van de koolstofchemie. De beschikbaarheid
kan worden gestimuleerd door het vergroten van de vraag, bijvoorbeeld via normering
of subsidiëring. Daarnaast kan via beprijzing het gebruik van fossiele grondstoffen
worden ontmoedigd of beperkt. Nationaal beleid kan echter nadelig zijn voor het Nederlandse
bedrijfsleven en suboptimaal zijn vanuit klimaatbeleid, omdat het weglek tot gevolg
kan hebben. Dan ontbreekt het aan een gelijk speelveld en handelingsperspectief voor
bedrijven. Om die beide redenen moet Europese wetgeving hier een belangrijke rol in
spelen. Dit voorkomt ofwel eenzijdige, grote kostenstijgingen voor het Nederlandse
bedrijfsleven ofwel het ontstaan van een grote subsidiebehoefte om deze negatieve
effecten op nationaal niveau te compenseren.

In verschillende nationale programma’s wordt het belang van de koolstofketen en Europese
inzet benadrukt. Het NPCE5 beschrijft dat het kabinet aansluit bij Europese kansen en ontwikkelingen voor het
verduurzamen van de koolstofketen. Ook in het NPE is aangegeven dat het kabinet zich
inzet op Europese en internationale onderhandelingen voor een ambitieuze inzet op
duurzame koolstofdragers. In de routekaart van het NPVI6 zijn deze aankondigingen geconcretiseerd in een mijlpaal: Europees beleid voor duurzame
koolstof, ca. tussen 2031 en 2035. Voor de uitwerking hiervan is door onze ministeries
een non-paper opgesteld om het belang van Europees beleid op duurzame koolstof kenbaar
te maken bij de Europese Commissie en andere lidstaten.

De koolstof uit fossiele grondstoffen (voornamelijk uit minerale oliën) is in de chemische
sector een belangrijke grondstof voor chemische producten en materialen. De non-paper
«The Importance of Sustainable Carbon» beschrijft dat 10,4% van de gebruikte fossiele
koolstof wordt vastgelegd in chemicaliën en materialen. Tijdens of aan het einde van
de levensduur komt deze koolstof vrij in de vorm van CO2. In de non-paper wordt beargumenteerd dat de huidige wet- en regelgeving in Europa
ontoereikend is. Veel beleid in Europa is gericht op het reduceren van fossiel grondstoffengebruik
voor energie, maar niet op het reduceren van het gebruik van fossiele grondstoffen
voor chemische producten en materialen. De enige drie alternatieve vormen van koolstof
zijn secundaire grondstoffen (zoals gerecyclede plastics), duurzame biogrondstoffen
en CO2. Het is hierbij een kwestie van en-en-en: alle drie deze vormen van duurzame koolstof
(sustainable carbon) zijn nodig voor het verduurzamen van de chemische sector. De conclusie van de non-paper
is dat er Europees beleid nodig is voor de transitie naar duurzame koolstof.

In 2024 zijn er Europese verkiezingen. Het moment om draagvlak te creëren voor beleid
op duurzame koolstof is in de tweede helft van 2023. Daarnaast wordt binnen de Europese
Commissie gesproken over de klimaatdoelstellingen voor 2040. Met behulp van de non-paper
zetten wij in op het creëren van draagvlak bij andere lidstaten voor Europees beleid
voor duurzame koolstof. Met gelijkgestemde lidstaten zullen wij ook werken aan een
concreter voorstel. Hierbij wordt de sector meegenomen. Met dit traject wordt ook
gehoor gegeven aan de motie Dassen c.s.7 waarin de regering wordt verzocht in Europees verband gesprekken te starten over
hoe een bijmengverplichting Europees kan worden uitgerold.

Verkenning Net Zero Industry Act

Op 16 maart 2023 heeft de Europese Commissie de Net Zero Industry Act (NZIA) gepubliceerd8. In de NZIA zijn groene opwektechnologieën opgenomen als strategische technologie
om strategische afhankelijkheden te verminderen, een koploperspositie te behalen en
om bij te dragen aan Europese klimaatdoelstellingen. TNO is gevraagd om een quick-scan
uit te voeren voor zes technologieën. Sommige technologieën zijn al onderdeel van
de NZIA: elektrolyse, geothermie en elektriciteitsinfrastructuur. Van andere is de
verwachting dat het voor Nederland gunstig is als ze in de toekomst worden toegevoegd
aan de NZIA: biogebaseerde feedstock, chemische recycling en CCU. Dit zijn dus niet
alleen energieopwekkingstechnologieën, maar ook technologieën voor algehele transitie
c.q. verduurzaming, zoals duurzame koolstoftechnologieën.

In het rapport «Verkenning Net Zero Industry Act» worden de kansen en knelpunten van
de zes technologieën beschreven en wordt per technologie inzicht gegeven in de positie
van de waardeketen. Ook beschrijft TNO dat de technologieën en de bijbehorende waardeketens
sterk samenhangen en soms overlappen. De resultaten van het rapport zijn in overweging
genomen bij de kabinetspositie van de Net Zero Industry Act9.

Whitepaper Chemische recycling van de Versnellingstafel Chemische Recycling

Op 27 juni 2023 heeft de Versnellingstafel Chemische Recycling van Kunststoffen (VTCR)10 een whitepaper «Chemische recycling»11 uitgebracht met daarin een visie op de positie van chemische recycling binnen het
recyclinglandschap. Het whitepaper bevat een aantal aanbevelingen voor wat er, al
dan niet in aanvulling op bestaande beleidsmaatregelen, nodig is om chemische recycling
verder op te schalen. Van de aanbevelingen die aan de overheid zijn gericht, gaat
een aantal over onderwerpen waaraan de Ministeries van IenW en EZK momenteel al actief
aan werken. Dit betreft onder andere de verplichting voor het toepassen van een minimumaandeel
recyclaat en/of biogebaseerd plastic vanaf 2027 en het opstellen van een handreiking
voor de einde afvalstatus van pyrolyseolie. De overige aan de overheid gerichte aanbevelingen
zullen door IenW en EZK met de sector worden besproken en indien van toepassing kunnen
ze worden meegenomen door het volgende kabinet bij toekomstige beleidsbepaling.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen