Brief regering : PALLAS: schriftelijke in kennis stelling van het voornemen tot oprichting privaatrechtelijke rechtspersoon ‘NewCo’

E/ Nr. 21
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Ter griffie van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ontvangen op
19 september 2023.

De wens om over de voorgenomen privaatrechtelijke rechtshandeling nadere inlichtingen
te ontvangen kan door of namens één van de Kamers of door ten minste vijftien leden
van de Eerste Kamer dan wel dertig leden van de Tweede Kamer te kennen worden gegeven
uiterlijk op 19 oktober 2023.

De privaatrechtelijke rechtshandeling kan niet eerder worden gedaan dan op 20 oktober
2023 dan wel binnen veertien dagen na het verstrekken van de in de vorige volzin bedoelde
inlichtingen.

Aan de Voorzitters van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 september 2023

In mijn brief van 20 september 2022 heb ik uw Kamer geïnformeerd over het besluit
om middelen te reserveren voor het PALLAS-project.1 Met het voornemen tot de bouw van de PALLAS-reactor in Petten, zet het kabinet in
op het borgen van de toekomstige voorzieningszekerheid van medische isotopen en de
ontwikkeling van nucleaire geneesmiddelen.

Aan het kabinetsbesluit uit september 2022 om middelen te reserveren voor het PALLAS-project
heeft een uitgebreide analyse ten grondslag gelegen waaruit blijkt welke publieke
belangen er met het PALLAS-project worden geborgd. In deze analyse wordt ingegaan
op het belang van de investering in het licht van de voorzieningszekerheid van medische
isotopen, de ontwikkeling van innovatieve (kanker)therapieën en het uitvoeren van
nucleair (energie)onderzoek en welke kosten en risico’s er met de bouw van een nieuwe
reactor gepaard gaan. Deze achtergrondanalyse is gelijktijdig met het versturen van
mijn brief van 20 september 2022 met het kabinetsbesluit openbaar gemaakt.2

In deze brief heb ik aangegeven dat voor definitieve voortzetting van het project
aan een aantal voorwaarden moet zijn voldaan, namelijk:

1. Volledige dekking van de benodigde investering in het project;

2. Het succesvol doorlopen van de staatssteunprocedure bij de Europese Commissie;

3. Het succesvol doorlopen van de wettelijke procedures voor het oprichten van een deelneming,
en

4. Een uitgewerkt plan voor de governance van het bouwproject, in gezamenlijkheid met
de ministeries die kennis en expertise hebben ontwikkeld (of aan het opbouwen zijn)
voor vergelijkbare grootschalige (nucleaire) bouwprojecten en deelnemingen.

Aan de eerste voorwaarde (de dekking) is op de volgende manier invulling gegeven.
Voor de nog benodigde publieke investering in het PALLAS-project van € 1,68 miljard3, is in september 2022 € 1,29 miljard gereserveerd (aangepast naar prijspeil 2023
is dit € 1,36 miljard). Voor het resterende bedrag van € 320 miljoen is de dekking
opgenomen in de VWS-begroting 20244. Voor de tweede voorwaarde (staatssteunprocedure) geldt dat in juli 2022 de prenotificatie
voor het staatssteuntraject bij de Europese Commissie is gestart. Naar verwachting
start de formele notificatie in het najaar 2023. De Kamer zal hiervan op de hoogte
worden gehouden.

In voorliggende brief ga ik nader in op de derde en vierde voorwaarde, namelijk het
doorlopen van de wettelijke procedures voor het oprichten van een deelneming en de
governance van het bouwproject. Artikel 4.7, eerste lid, onder a respectievelijk b,
van de Comptabiliteitswet 2016 vereist dat ik het voornemen tot het oprichten van
een privaatrechtelijke rechtspersoon en het voornemen tot het verstrekken van eigen
vermogen aan een privaatrechtelijke rechtspersoon eerst schriftelijk aan beide Kamers
ter kennis breng. De Staat wordt 100% aandeelhouder van deze privaatrechtelijke rechtspersoon
met als werknaam NewCo B.V. (hierna: NewCo). Hiermee is de in de Comptabiliteitswet
2016 voorziene voorhangprocedure gestart.

Hieronder zal ik eerst ingaan op de historie van het PALLAS-project, om vervolgens
in te gaan op de oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon. Daarna beschrijf
ik de toedeling van de aandeelhoudersrol, de beleidsverantwoordelijkheid van het PALLAS-project.
Ook beschrijf ik de governance die hierbij hoort, waarmee invulling wordt gegeven
aan de vierde voorwaarde. Vervolgens ga ik in op de kaders van de Nota Deelnemingenbeleid
Rijksoverheid 2022 en tot slot schets ik kort de vervolgstappen waaronder de invulling
van de andere voorwaarden.

Historie

In 1961 is de Hoge Flux Reactor (hierna: HFR) in Petten in gebruik genomen. De HFR
is gebouwd mede op het initiatief van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom)
en de Europese Commissie is nog steeds de eigenaar van de HFR. Aanvankelijk diende
deze reactor alleen voor nucleair technologisch onderzoek. Vanaf midden jaren ’90
is de reactor steeds meer ingezet voor de productie van medische isotopen. Zodoende
is de huidige gebruiker van de HFR, Stichting
Nuclear Research and consultancy Group (hierna: Stichting NRG), uitgegroeid tot een organisatie die ongeveer 30% van de
wereldbehoefte aan medische isotopen produceert en zo een belangrijke bijdrage levert
aan de diagnose en behandeling van patiënten.

Mede vanwege de ouderdom van de HFR en de door onderhoudsintervallen afnemende betrouwbaarheid
werd duidelijk dat de reactor vervangen moet worden. Om hier invulling aan te geven
hebben het Ministerie van Economische Zaken en de Provincie Noord-Holland in 2013
het initiatief genomen voor de oprichting van de Stichting Voorbereiding Pallas-reactor
(hierna: Stichting Pallas). De Provincie Noord-Holland en de Staat hebben leningen
verstrekt aan Stichting Pallas, zodat Stichting Pallas de eerste stappen kon zetten
voor het ontwerpen en realiseren van een nieuwe reactor. Daarnaast moest Stichting
Pallas private financiers aantrekken om het PALLAS-project verder te kunnen financieren.

Stichting NRG en Stichting Pallas vormen sinds 2020 een personele unie op het niveau
van zowel de directies als de raden van toezicht met als doel om te komen tot een
betere samenwerking en afstemming zodat er een gedeelde toekomststrategie kon worden
geformuleerd alsmede een gezamenlijk investeringsvoorstel kon worden uitgewerkt ten
behoeve van mogelijke private financiers.5 Bij het uitwerken van het investeringsvoorstel werd in het najaar van 2020 duidelijk
dat private financiering niet haalbaar was. Dit komt onder meer doordat het project
bestaat uit een mix van risico’s die samenhangen met een groot, complex (nucleair)
bouwproject in combinatie met nog onzekere omzetverwachtingen. Private financiering
bleek alleen mogelijk als de overheid vergaande garanties zou verstrekken. Dit zou
de onwenselijke situatie opleveren waarin private partijen de zeggenschap hebben,
terwijl aanzienlijke risico’s bij de overheid blijven liggen.6

Als gevolg hiervan werd een publieke investering door de Staat, vanuit het maatschappelijk
belang van de voorzieningszekerheid van medische isotopen voor patiënten, de ontwikkeling
van innovatieve (kanker)therapieën en het uitvoeren van nucleair technologisch onderzoek,
in het PALLAS-project overwogen. Mijn ambtsvoorganger informeerde uw Kamer destijds
dat een eventuele publieke financiering van het PALLAS-project nog omgeven werd door
onzekerheden en risico’s. Om een deel van deze risico’s en onzekerheden weg te nemen
zijn Stichting Pallas en Stichting NRG gevraagd om een goed onderbouwd investeringsvoorstel
voor de Staat uit te werken.

In december 2021 hebben de stichtingen dit voorstel ingediend. In het voorstel wordt
er vanuit gegaan dat de investering van de Staat op termijn terugverdiend kan worden
met de inkomsten die worden gegenereerd uit het produceren en leveren van medische
isotopen. De bouwkosten worden in het basisscenario geschat op € 1,84 miljard. De
bandbreedte die de stichtingen daarbij hanteren loopt van € 1,66 miljard tot € 2,20 miljard.
De financiering van de bouwkosten bestaat uit een combinatie van zowel eigen vermogen
(60% aandelenkapitaal) als vreemd vermogen (40% rentedragende leningen). Op de beoordeling
van dit voorstel ben ik in de eerder genoemde brief van 20 september 2022 en de bijgevoegde
achtergrondanalyse aan uw Kamer ingegaan.7

Oprichting privaatrechtelijke rechtspersoon NewCo

Onderdeel van het voorstel van Stichting Pallas en Stichting NRG is om de samenwerking
tussen de twee stichtingen verder vorm te geven door beide organisaties samen te voegen.
Hiervoor zullen de twee bestaande stichtingen fuseren tot één nieuwe stichting.

Figuur 1 – versimpelde weergave oprichting NewCo

De rechtsvorm van een stichting geeft de Staat echter weinig effectieve sturingsmogelijkheden.
Aangezien ik dit mede gezien de maatschappelijke belangen en de grote publieke investering
van de Staat in het PALLAS-project van cruciaal belang acht, wordt de gefuseerde stichting
omgezet in een kapitaalvennootschap. Deze rechtsvorm past ook beter bij de bedrijfsmatige
activiteiten van de toekomstige onderneming. Bovendien biedt de vorm van een kapitaalvennootschap
de mogelijkheid om behaalde winsten als dividend aan de aandeelhouder uit te keren,
wat bij een stichting niet mogelijk is. De commerciële activiteiten van Stichting
Pallas en Stichting NRG zijn de belangrijkste reden waarom het onderbrengen van deze
activiteiten in een overheidsdienst (bijvoorbeeld in de vorm van een Zelfstandig Bestuursorgaan
of agentschap) niet passend is.

Om deze redenen is het voornemen om deze nieuwe stichting om te zetten in een kapitaalvennootschap
(B.V.), waar de Staat 100% aandeelhouder van wordt (figuur 1). Het doel en de aansturing
van de vennootschap, alsmede de bevoegdheden van de Staat als aandeelhouder, worden
conform het vennootschapsrecht en de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 vastgelegd
in de statuten van NewCo.8 Daarmee zijn de statuten van NewCo in lijn met de standaard van de statuten die bij
andere deelnemingen wordt gehanteerd.

Figuur 2 – toekomstige rollen VWS t.o.v. NewCo B.V.

Gelet op het feit dat de onderneming beperkte middelen heeft om mogelijke kostenoverschrijdingen
op te vangen zal de onderneming niets anders kunnen dan proberen de consequenties
van deze overschrijdingen bij de Staat neer te leggen (zie bijlage 1 voor een overzicht
van de financiële positie van de beide stichtingen en de toekomstige deelneming).
Om deze reden zal ik, naast de sturingsmogelijkheden die de Staat krijgt als enig
aandeelhouder van NewCo, aanvullende afspraken vastleggen in financieringsovereenkomsten
waarvan het voornemen is dat die tussen de Staat en NewCo zullen worden gesloten.

Hierin zal onder andere bepaald worden onder welke voorwaarden de getrancheerde financiering
ten behoeve van de bouw van het PALLAS-project verstrekt wordt en welke rapportageverplichtingen
op kwartaal- en maandbasis NewCo heeft. Voorts zullen de financieringsovereenkomsten
bepalingen bevatten over de mogelijkheid voor de Staat om audits uit te (laten) voeren
en in welke gevallen er goedkeuring van de Staat vereist is voor onder meer eventuele
wijzigingen in de uitvoering van het PALLAS-project. De aanvullende afspraken in de
financierings- overeenkomsten dragen bij aan het mitigeren van risico’s die inherent
zijn aan een complex en omvangrijk bouwproject als PALLAS.

Toedeling aandeelhoudersrol

Het aandeelhouderschap wordt belegd bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS) en niet bij het Ministerie van Financiën. Dit betekent dat het Ministerie
van VWS, als verantwoordelijk beleidsdepartement, ook de rol van aandeelhouder namens
de Staat zal vervullen. De keuze voor een beleidsdeelneming in plaats van een staatsdeelneming
heeft twee redenen. Ten eerste, zorgt de mix van risico’s die samenhangen met een
groot, complex (nucleair) bouwproject in combinatie met de nog onzekere omzetverwachtingen
en huidige beperkte middelen van de onderneming ervoor dat het verstrekken van aanvullende
financiering niet uit te sluiten valt. Ten tweede, is de beleidsmatige en sectorale
kennis van het verantwoordelijke beleidsdepartement van toegevoegde waarde voor de
verdere ontwikkeling van NewCo.

In de toekomst zou kunnen blijken dat een deelneming in overheidshanden niet nodig
is om de publieke belangen te borgen en dat de borging via bijvoorbeeld wet- en regelgeving
beter is. Dit is een afweging voor een toekomstig kabinet, op basis van de toekomstige
situatie en ontwikkelingen. Conform de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022
zal er elke zeven jaar (of eerder als daar aanleiding toe is) na het oprichten van
de deelneming een evaluatie plaatsvinden waarbij wordt gekeken naar de toegevoegde
waarde van het aandeelhouderschap.9

Beleidsverantwoordelijkheid

De toekomstige aandeelhouders- en beleidsrol wordt bij het Ministerie van VWS belegd.
Daarmee draagt het Ministerie van VWS de beleidsverantwoordelijkheid en de financiële
verantwoordelijkheid voor zover dit de Rijksbegroting raakt voor het PALLAS-project.
De beleidsverantwoordelijkheid die het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
(EZK) in de huidige situatie heeft ten aanzien van de Stichting NRG, wordt overgedragen
aan het Ministerie van VWS. Het Ministerie van EZK blijft beleidsverantwoordelijk
voor het historisch afval en de subsidiering van energieonderzoek in de huidige en
nieuwe reactor.

Tot de portefeuille van het Ministerie van EZK blijft in ieder geval behoren de subsidieverstrekking
aan NewCo zoals het PIONEER-programma.10 De Europese Commissie blijft eigenaar van de HFR en heeft zich garant gesteld voor
de ontmantelingskosten van deze reactor. NewCo wordt (ook) vergunninghouder van de
HFR en moet op grond van de Kernenergiewet financiële zekerheid stellen voor de kosten
van de buitengebruikstelling en ontmanteling. De beleidsverantwoordelijkheid voor
Stichting Pallas is al in 2018 overgedragen van het Ministerie van EZK aan het Ministerie
van VWS, vanwege de bijdrage die de PALLAS-reactor kan leveren aan de voorzieningszekerheid
van medische isotopen.11

Governance

Om de beleidsverantwoordelijkheid van het Ministerie van VWS goed te kunnen invullen,
is de governance van het PALLAS-project nader uitgewerkt om zo tot een adequate risicobeheersing
te komen. Het gaat zowel om de governance rondom het aandeelhouderschap van NewCo
als de governance van het PALLAS-nieuwbouwprogramma. Dit governanceplan is opgesteld
in gezamenlijkheid met ministeries die kennis en expertise hebben ontwikkeld (of aan
het opbouwen zijn) voor vergelijkbare grootschalige (nucleaire) bouwprojecten en deelnemingen
en is mede op verzoek van het Ministerie van Financiën extern getoetst. Het governanceplan
wordt ter informatie met deze brief aan uw Kamer meegestuurd.

Het Ministerie van VWS heeft om goed invulling te kunnen geven aan haar rol in de
governance, met name binnen de bestaande Programmadirectie Medische Isotopen, het
afgelopen jaar relevante expertise op het gebied van deelnemingen, nucleaire technologie,
contractmanagement, omvangrijke bouwprojecten, projectmanagement- en governance, financieel
beheer alsmede juridische expertise opgebouwd. De programmadirectie wordt extern ondersteund
door onder meer adviseurs van KPMG (financieel), Mott MacDonald (technisch), Rijkswaterstaat
(complexe bouwprojecten) en de Landsadvocaat (juridisch).

Kaders Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022

Mijn voornemen tot het oprichten van de deelneming past binnen de kaders van de Nota
Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022. Hierbij heb ik ook rekening gehouden met de
uitgangspunten uit het Besliskader privatisering en verzelfstandiging.12 Zoals eerder aangegeven zijn private partijen niet bereid om zonder vergaande garanties
van de overheid de financiering voor het PALLAS-project op zich te nemen13 en dat zonder overheidsingrijpen het vraagstuk van het borgen van voorzieningszekerheid
van medische isotopen onvoldoende wordt opgepakt. Ook zijn er onvoldoende mogelijkheden
om met behulp van wet- en regelgeving dit vraagstuk aan te pakken. Zoals aangegeven
passen de activiteiten van NewCo het beste in een kapitaalvennootschap mede gelet
op de bedrijfsmatige activiteiten van de toekomstige onderneming. In bijlage 3 vindt
u een verdere uitwerking van het afwegingskader voor het aangaan van een deelneming
uit de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022. In de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid
2022 is aangegeven dat voor de beoordeling van de doeltreffendheid, doelmatigheid
en proportionaliteit van de inzet van een deelneming rekening gehouden moet worden
met de relevante bepalingen uit artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016.

Overleg Algemene Rekenkamer

Over het voornemen tot het oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon heb
ik, conform artikel 4.7 lid 4 van de Comptabiliteitswet 2016, overleg gevoerd met
de Algemene Rekenkamer. Het overleg stelt de Algemene Rekenkamer in de gelegenheid
om te beoordelen of door de oprichting van een nieuwe rechtspersoon haar controletaak
en- bevoegdheden wijzigen. Daarnaast dient de procedure om vooraf te kijken of er
lacunes zijn in de structuur van controle, verantwoording en toezicht die het ministerie
voorstelt. Een goede inrichting hiervan is nodig om te waarborgen dat de betrokken
Minister voldoende geïnformeerd wordt over de rechtmatige en doelmatige inning en
besteding van publieke middelen en over de wettelijke taakuitvoering en eventueel
kan ingrijpen als dat nodig mocht zijn. De Algemene Rekenkamer spreekt zich niet uit
over de wenselijkheid van de voorstellen, maar alleen over de invulling ervan.

De Algemene Rekenkamer heeft geen opmerkingen bij de voorgestelde inrichting van de
nieuwe rechtspersoon. De Algemene Rekenkamer doet een aantal aanbevelingen die gaan
over betere onderbouwing voor de keuze van een beleidsdeelneming, verduidelijking
van het publiek belang, de betrokkenheid van het parlement, de financiële positie
van de stichtingen en een mogelijke aanscherping van de statuten. De aanbevelingen
zijn verwerkt in deze brief en zullen meegenomen worden bij de verdere uitwerking.

Vervolgstappen

Zoals aangegeven aan het begin van mijn brief kan het PALLAS-project pas definitief
worden voortgezet nadat aan alle vier genoemde voorwaarden is voldaan. Nu er dekking
is gevonden voor de resterende financieringsbehoefte van het PALLAS-project en het
governanceplan voor het bouwproject gereed is, rest het volledig doorlopen van de
wettelijke procedure voor het oprichten van de deelneming en de staatssteunprocedure
bij de Europese Commissie. Het PALLAS-

project zal pas definitief worden voortgezet na een positieve uitkomst van beide trajecten.
De fusie van beide stichtingen en de omzetting naar een deelneming zal ook pas hierna
plaatsvinden.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
E.J. Kuipers