Brief regering : Alleenverdienende huishoudens: voortgang aanpak bij samenloop van regelingen

Nr. 728
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN EN VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 september 2023

Door een onbedoelde en complexe samenloop van fiscaliteit, toeslagen en sociale zekerheid
is er een groep alleenverdienende huishoudens die een lager besteedbaar inkomen heeft
dan een paar in de bijstand. Uw Kamer heeft op verschillende momenten aandacht gevraagd
voor deze problematiek, onder meer via de Kamervragen van het lid Maatoug (GL)1 en het lid Omtzigt (Omtzigt) c.s2. Met onze brief van 2 juni jl.3 hebben wij uw Kamer geïnformeerd over de voortgang ten aanzien van het oplossen van
deze problematiek. Hierover hebben we ook intensief met uw Kamer gesproken, onder
meer tijdens het commissiedebat Uitvoering sociale zekerheid van 29 juni jl. (Kamerstuk
26 448, nr. 725) en het daaropvolgende tweeminutendebat op 5 juli jl. (Handelingen II 2022/23, nr. 102, item 23) Net als een brede meerderheid in uw Kamer voelen wij de grote urgentie om een oplossing
te bieden voor de problematiek waarin deze huishoudens zich onbedoeld bevinden.

In onze eerdere brief van 2 juni jl. hebben wij u toegezegd uw Kamer uiterlijk met
Prinsjesdag te informeren over een oplossing voor deze huishoudens. Met deze brief
komen wij hieraan tegemoet en informeren wij u over een aantal zaken.

Allereerst informeren wij u over de fundamentele oplossing waar het kabinet voor kiest
en een tijdelijke oplossing ter overbrugging van de periode tot aan de invoering van
deze fundamentele oplossing. Hierbij geven wij ook op hoofdlijnen aan hoe het verdere
proces van uitwerking van deze oplossingen loopt en op welke momenten uw Kamer daarover
wordt geïnformeerd.

Ten tweede gaan wij in op de uitkomsten van een analyse naar de omvang van de doelgroep
die de Belastingdienst de afgelopen maanden heeft verricht. De integrale rapportage
van de Belastingdienst treft u als bijlage bij deze brief aan.

Ten derde geven wij een globaal beeld over de huidige wijze van uitvoering en de stand
van zaken met betrekking tot de aangenomen motie van het lid Warmerdam c.s.4 die het kabinet oproept om te komen tot actieve voorlichting.

Ten vierde gaan wij in op de afstemming met het Landelijk Overleg Sociaal Raadslieden
(LOSR) en de Landelijke Cliëntenraad (LCR) over de problematiek.

Tot slot treft u als bijlage bij deze brief de beantwoording van schriftelijke Kamervragen
van het lid Omtzigt.5

Fundamentele oplossing op termijn en tijdelijke oplossing ter overbrugging

De afgelopen maanden is samen met de VNG, Divosa, UWV, Dienst Toeslagen en de Belastingdienst
intensief gezocht naar mogelijke oplossingen. De uitkomst hiervan is dat het kabinet
zich committeert aan een structurele oplossing via de fiscaliteit. Hiertoe wordt een
gerichte herinvoering van de uitbetaling van de AHK voor de betreffende doelgroep
uitgewerkt, waarbij doenlijkheid een belangrijke factor is voor de uiteindelijke vormgeving.
De uitvoeringsgevolgen worden in kaart gebracht om invoering per 2028 mogelijk te
maken. Deze maatregel loopt door totdat de afbouw van de dubbele AHK in de bijstand
is voltooid (dat is 2036 bij huidig beleid, inclusief recente augustusbesluitvorming6) of de oorzaak van de problematiek op andere wijze is weggenomen. Daarmee wordt de
problematiek bij de bron opgelost.

Omdat met deze fundamentele oplossing een beroep wordt gedaan op de reeds overbevraagde
IV-capaciteit van de Belastingdienst is deze oplossing niet op korte termijn maakbaar.
Een uitvoeringstoets van de Belastingdienst moet uitwijzen of de beoogde invoering
per 2028 daadwerkelijk mogelijk is.

We vinden het belangrijk om ook op korte termijn een oplossing te bieden. Daarom heeft
het kabinet met gemeenten en de betrokken uitvoerders de mogelijkheid onderzocht om
met een overbruggingsregeling de betreffende huishoudens in de jaren 2024–2027 tegemoet
te komen. Een tijdelijke regeling bleek niet op korte termijn uitvoerbaar voor UWV
of Dienst Toeslagen. Daarop heeft de VNG aangegeven dat gemeenten uitvoering kunnen
geven aan een tijdelijke oplossing mits aan een aantal belangrijke randvoorwaarden
wordt voldaan. Ook dient een uitvoeringstoets door de VNG eind dit jaar een positief
beeld te geven van de uitvoerbaarheid. Dat laatste is van belang omdat ook de gemeentelijke
uitvoering onder druk staat.

Wij hebben toegezegd te zullen voldoen aan de gestelde randvoorwaarden om te komen
tot een uitvoerbare overbruggingsregeling. Deze zijn als volgt:

1. Het kabinet voert per 2028 een fundamentele oplossing in.

2. De tijdelijke overbruggingsregeling wordt uitvoerbaar ontworpen, onder meer door te
werken met forfaitaire bedragen. Gemeenten worden actief betrokken bij de uitwerking
van de tijdelijke overbruggingsregeling en worden in staat gesteld een uitvoeringstoets
uit te brengen.

3. Het Rijk stelt een zo accuraat mogelijke lijst met huishoudens op en regelt een grondslag
voor de benodigde gegevensdeling en -verwerking. Het Rijk stelt zich op als eigenaar
van deze lijst.

4. Het Rijk biedt gemeenten financiering voor de uitvoering van de tijdelijke overbruggingsregeling
en de motie Warmerdam c.s.7 Naar aanleiding van de motie gaat de overheid actief op zoek naar betreffende huishoudens
om hen te wijzen op financiële ondersteuning in 2023 vanuit de individuele bijzondere
bijstand.

5. De Ministeries van SZW en Financiën zetten met de VNG en uitvoerders (Belastingdienst,
Inlichtingenbureau en UWV) een projectgroep op om bovengenoemde lijst zo accuraat
mogelijk te maken voor de uitvoering van de tijdelijke regeling en de motie Warmerdam
c.s.

De strekking van de tijdelijke regeling is dat gemeenten huishoudens jaarlijks een
forfaitaire tegemoetkoming bieden. De hoogte van de forfaitaire tegemoetkoming wordt
jaarlijks vastgesteld en zal ieder jaar afnemen, omdat het verschil in afbouw van
de AHK in de fiscaliteit en bijstandsberekening onder huidig beleid de komende periode
afneemt. De afbouw leidt er ook toe dat het aantal huishoudens daalt dat met deze
problematiek kampt. Daarmee daalt ook het aantal huishoudens dat in aanmerking komt
voor de forfaitaire tegemoetkoming. Gemeenten dragen eindheffing af over de forfaitaire
tegemoetkoming. Daardoor is sprake van een netto-tegemoetkoming zonder doorwerking
op het toetsingsinkomen van het huishouden en naar inkomensafhankelijke regelingen,
specifiek de huur- en zorgtoeslag.

De kosten die gepaard gaan met deze fundamentele oplossing en overbruggingsregeling
bedragen cumulatief € 282 miljoen, waarvan € 193 miljoen8 voor de fundamentele oplossing (inkomstenkant) en € 89 miljoen voor de tijdelijke
regeling (uitgavenkant). Hierbij is ook rekening gehouden met uitvoeringskosten. In
de Miljoenennota is aangegeven hoe deze kosten worden gedekt.

De komende maanden wordt de regelgeving voor de overbruggingsoplossing en de fundamentele
oplossing samen met gemeenten en de betrokken uitvoerders nader uitgewerkt. De overbruggingsoplossing
vraagt om een wijziging van de Participatiewet. De voorbereiding daarvan is inmiddels
gestart. De fundamentele oplossing via de fiscaliteit wordt de komende maanden uitgewerkt,
waarna de Belastingdienst begin 2024 wordt gevraagd een uitvoeringstoets uit te brengen.
De fundamentele oplossing wordt vervolgens opgenomen in het Belastingplan 2025. Over
de uitwerking van de overbruggingsoplossing, inclusief invoering van de eindheffing,
en de uitwerking van de fundamentele oplossing wordt uw Kamer nader geïnformeerd voor
het einde van het jaar.

Op verzoek van de Ministeries van Financiën en Sociale ZakeAnalyse Belastingdienst
naar de omvang van de doelgroep

n en Werkgelegenheid heeft de Belastingdienst onderzoek gedaan naar de omvang van
de groep alleenverdienende huishoudens die een lager besteedbaar inkomen heeft dan
een paar in de bijstand. Deze groep heeft een vergelijkbaar netto-inkomen, maar ontvangt
minder huur- en/of zorgtoeslag. Op basis van de analyse gaat het in 2023 om circa
6.400 alleenverdienende huishoudens.

Bij het onderzoek is gebruik gemaakt van definitieve inkomensdata uit 2021. Voor de
stand van de afbouw van de fiscale overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting
(AHK) en de toepassing van het aantal maal de AHK in de berekening van de bijstandshoogte
is aangesloten bij de situatie in 2023. Dat is het jaar waarin het verschil in afbouw
maximaal is. Het onderzoek bestaat uit 2 simulaties.

De eerste simulatie is een herhaling van het eerdere onderzoek van de Belastingdienst
uit 2019, waarin de populatie is bepaald door alleenverdienende huishoudens waarbij
uitbetaling van de fiscaal overdraagbare AHK is vastgesteld in 2021 (180.900 huishoudens).
In deze simulatie is vervolgens gesimuleerd hoeveel van die huishoudens door het volledig
afbouwen van de fiscale overdraagbaarheid van de AHK onder de netto-bijstandsnorm
van paren terecht komen (16.800) en hoeveel van die huishoudens toeslagen ontvangen
in 2021 (14.900). Vervolgens blijkt dat bij 4.900 huishoudens9 de hoogte van de toeslagen afneemt door het ontvangen van de bijstandsaanvulling.
In de tweede simulatie is een bredere aanpak gehanteerd, waarin ook huishoudens waarbij
in 2021 geen uitbetaling van fiscaal overdraagbare AHK is vastgesteld zijn meegenomen.

De tweede simulatie kijkt naar hoeveel alleenverdienende huishoudens in 2021 werkelijk
een lager besteedbaar inkomen (inclusief toeslagen) hadden dan als zij een bijstandsuitkering
voor paren zouden ontvangen.10 Dit gaat om 6.400 alleenverdienende huishoudens. Van deze huishoudens heeft ruim
90% (5.900 huishoudens) een arbeidsongeschiktheidsuitkering (WIA, Wajong of WAO).
Vaak is er (ook) sprake van een aanvulling via de Toeslagenwet (3.700 huishoudens).
Gemiddeld zouden deze huishoudens € 463 per jaar meer huur- en/of zorgtoeslag ontvangen
als zij alleen een bijstandsuitkering en de maximale huur- en/of zorgtoeslag hadden
gehad. Het effect verschilt per huishouden. Een kwart van de betrokken huishoudens
loopt in totaal tot € 200 huur- en/of zorgtoeslag per jaar mis, maar bij 12% van de
huishoudens is het verschil groter dan € 1.000. De tweede simulatie geeft een betere
inschatting van de getroffen groep huishoudens dan de eerste simulatie. In de tweede
simulatie is namelijk gewerkt met contra-indicaties om zo dicht mogelijk aan te sluiten
bij de groep alleenverdienende huishoudens die daadwerkelijk in deze problematiek
zit. De integrale rapportage met de uitkomsten van dit onderzoek is als bijlage bij
deze brief opgenomen.

Huidige beeld uitvoering en invulling van de motie Warmerdam c.s.

Gemeenten kunnen huishoudens die geraakt worden door de problematiek en zich melden
nu ondersteunen via de individuele bijzondere bijstand. Wij staan positief ten opzichte
van gemeenten die al stappen zetten of voornemens zijn dat te doen. Gemeenten zijn
over de mogelijkheden geïnformeerd met het SZW Gemeentenieuws van 19 april jl11. In lijn met de aangenomen motie Palland c.s.12 wordt op deze wijze voorkomen dat betrokken huishoudens zich tot de rechter moeten
wenden.

De VNG en het LOSR geven aan dat gemeenten in de praktijk verschillend omgaan met
deze ondersteuning. Reden daarvoor is dat de gemeentelijke uitvoering de afgelopen
jaren overvraagd is voor incidentele maatregelen en crises. Daarnaast vraagt de huidige
ondersteuning via de bijzondere bijstand veel kennis en capaciteit van gemeenten,
die niet altijd voorhanden is. Momenteel werkt Stimulansz in opdracht van het Ministerie
van SZW aan een handreiking voor gemeenten om hen hierbij te ondersteunen. Deze handreiking
komt waarschijnlijk in oktober beschikbaar voor gemeenten. Daarnaast organiseert het
LOSR in september een webinar voor sociaal raadslieden om hen te informeren over de
ondersteuning voor huishoudens.

Een aantal gemeenten is actief aan de slag en benadert de betreffende huishoudens
zelf, al dan niet met behulp van de inzet van sociaal raadslieden. Bij die gemeenten
is zichtbaar dat een juiste ondersteuning veel tijdsinzet en inhoudelijke kennis van
de verschillende domeinen vraagt. Dit wordt ook bevestigd door het LOSR, de LCR, de
VNG en Divosa. Andere gemeenten reageren vooral wanneer huishoudens zich melden bij
de gemeente.

Op 6 juli jl. is de motie van het lid Warmerdam c.s.13 aangenomen. Deze motie roept het kabinet op om zich samen met gemeenten en sociaal
raadslieden maximaal in te zetten om huishoudens actief te benaderen door deze groep
een brief te sturen waarbij ze geattendeerd worden op hun mogelijke recht op individuele
bijzondere bijstand.

Het kabinet voert deze motie stapsgewijs uit. Gemeenten die nu al huishoudens actief
willen benaderen zullen daarbij worden ondersteund, onder meer via de genoemde handreiking
waaraan nu wordt gewerkt. Daarnaast kijken we met het Inlichtingenbureau en UWV of
deze gemeenten gericht ondersteund kunnen worden, bijvoorbeeld door aanvullende informatie
te verstrekken om zo huishoudens in beeld te krijgen en actief te kunnen benaderen.

Parallel wordt aan gemeenten en UWV gevraagd een uitvoeringstoets uit te voeren om
in kaart te brengen wat nodig is om huishoudens op grotere schaal actief te benaderen.
Dit geeft gemeenten en UWV de ruimte om de organisaties voor te bereiden op gerichte
proactieve communicatie en een grotere toestroom aan aanvragen. Wanneer gemeenten
hier klaar voor zijn, kunnen huishoudens op grotere schaal geattendeerd worden. Deze
aanpak vereist, zoals eerder gemeld, wel een accurate lijst met betreffende huishoudens.
De bijgevoegde analyse van de Belastingdienst vormt hiervoor de basis. Door de Belastingdienst
wordt deze analyse verder ontsloten, zodat deze bruikbaar is als basis voor de gerichte
benadering. In overleg met het Inlichtingenbureau (IB) kijken wij hoe deze gegevens
ter beschikking kunnen worden gesteld aan (UWV en) gemeenten.

Met het LOSR en de LCR wordt periodiek gesproken over de voorgestelde aanpak en signalen
uit de uitvoeringspraktijk. De voorgestelde oplossingen worden getoetst aan ervaringen
uit de praktijk en andersom wordt meegedacht over onderbouwing van de praktijkaanpak.
Op hoofdlijn kunnen zij zich vinden in de nu voorgestelde oplossingsrichting.

Vervolg

Over de uitvoering van de motie Warmerdam c.s. en de voortgang ten aanzien van de
overbruggingsoplossing en fundamentele oplossing zullen wij uw Kamer periodiek blijven
informeren. De eerstvolgende keer is dat voor het einde van het jaar.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries