Brief regering : Toelichting circulaire klimaatmaatregelen

32 852
Grondstoffenvoorzieningszekerheid

Nr. 1292
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 september 2023

In 2050 is Nederland een klimaatneutrale samenleving met een circulaire economie.
De transities naar klimaatneutraliteit en een circulaire economie zijn nauw verbonden.
We zien immers dat grondstofgebruik gedurende de hele cyclus van productie-gebruik-afdanking
een groot aandeel heeft in emissies van broeikasgassen. Circulaire economie draagt
daarnaast bij aan het verbeteren van de biodiversiteit, aan een schonere leefomgeving,
en aan de leveringszekerheid van grondstoffen1.

Om de klimaatdoelen te halen heeft het kabinet dit voorjaar besloten om aanvullende
maatregelen te treffen, waarover de Minister voor Klimaat en Energie u op hoofdlijnen
heeft geïnformeerd.2 Daarbij is overeengekomen om aanvullende circulaire maatregelen te treffen, waarvoor
ruim € 777 miljoen gealloceerd c.q. gereserveerd is. Hiermee wordt niet alleen een
volgende stap gezet in het verwezenlijken van de doelen van het Nationaal Programma
Circulaire Economie (NPCE), maar ook een extra CO2-reductie van 2 Mton beoogd. Uw Kamer heeft mij op 5 juli 2023 verzocht om deze maatregelen
nader toe te lichten. In deze brief kom ik, mede namens de Ministers van Economische
Zaken en Klimaat, voor Klimaat en Energie3 en voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, graag tegemoet aan dit
verzoek (I). Daarnaast informeer ik u over alle overige acties die tot nu toe zijn
genomen in het kader van het ambitieuze klimaatdoel voor de circulaire economie (II).
Ten slotte ga ik in op de motie van de leden Bontenbal en Haverkort4 (III), waarin uw Kamer mij heeft verzocht aanvullende normerende maatregelen te verkennen.

I – Toelichting op het in de voorjaarsbesluitvorming ingezette circulaire klimaatbeleid

Het kabinet beziet de transitie van Nederland als circulaire economie in Europees
verband. We zien dat de EU momenteel fors inzet op versnelde verduurzaming van productketens,
bijvoorbeeld in voorstellen gericht op Ecodesign, verpakkingen en bouwproducten. Nederland
zal in Brussel blijven pleiten voor een ambitieuze inzet op dit gebied, maar moet
nationaal ook stappen blijven zetten om de koploperspositie te behouden en optimaal
te kunnen profiteren van de economische kansen die de transitie naar een klimaatneutrale
en circulaire samenleving ons biedt. De circulaire maatregelen waartoe besloten is
stellen ons bedrijfsleven hiertoe in staat. Uit analyses van het PBL5, en van RIVM en CBS6 weten we dat de kunststofsector en de bouwsector de productketens zijn die veel CO2-impact hebben. Daarom is de huidige inzet primair op deze sectoren gericht. Het kabinet
heeft daarbij gekozen voor een samenhangend pakket bestaande uit normerende, beprijzende
en stimulerende maatregelen, haalbaar en betaalbaar voor burgers en bedrijven.

Aanpak circulaire plastics

Jaarlijks produceren we in Nederland circa 5 Mton plastic. Door fossiel plastic te
vervangen door recyclaat of biogebaseerd plastic7 kan per kilogram geproduceerd plastic tot 2,5 kg CO2-uitstoot worden gereduceerd.8 De CO2-reductie wordt behaald doordat er bij de grondstoffenwinning en het productieproces
minder CO2 vrijkomt en er minder plasticafval wordt verbrand. Op dit moment wordt slechts een
kleine 11 procent van de plastics gemaakt van recyclaat en biogebaseerd plastic. Het
kabinet wil dat percentage verhogen en de transitie naar een circulaire plasticketen
versnellen.

Werking van de norm op hoofdlijnen

De norm verplicht partijen die polymeren verwerken tot halffabricaten of eindfabricaten
om recyclaat en biogebaseerd plastic te verwerken. De verplichting start met een lage
norm in 2027 en loopt op naar 25% – 30% in 2030. De mate waarin recyclaat en biogebaseerd
plastic kan worden verwerkt, verschilt per toepassing. Daarom wordt in de uitvoering
gewerkt met een administratief handelssysteem waarbij een Circulaire Plastic Eenheid
(CPE) wordt toegekend aan mechanisch recyclaat, chemisch recyclaat en biogebaseerd
plastic. Kunststofverwerkers kunnen CPE’s administratief met elkaar verhandelen zodat
in Nederland in 2030 gemiddeld 25% – 30% recyclaat en biogebaseerd plastic wordt toegepast.

Daarom heeft het kabinet dit voorjaar besloten om een nationale verplichting in te
voeren voor de toepassing van een minimumaandeel recyclaat en biogebaseerd plastic
(hierna: nationale circulaire plastic norm). Het voornemen is om de norm op te laten
lopen tot 25% – 30% recyclaat of biogebaseerd plastic in 2030. Onderzoeksbureau CE
Delft schat dat met Europees beleid gemiddeld 20% recyclaat zal worden toegepast in
2030. Ook schat CE Delft in dat Nederland over voldoende feedstock beschikt om recyclaat
toe te passen voor 25% van de binnenlandse consumptie. Door ook in te zetten op biogebaseerd
plastic is de verwachting dat een verplichting van 30% recyclaat of biogebaseerd plastic
in 2030 haalbaar is. De exacte hoogte van de maatvoering zal uiterlijk medio 2026
worden vastgesteld. Het kabinet heeft ook besloten om bedrijven te ondersteunen bij
deze versnelde transitie naar een circulaire plasticketen. Hiervoor is in totaal € 267
miljoen uit het Klimaatfonds toegekend, deels in de vorm van een reservering. Hieronder
ga ik nader in op de vormgeving van de nationale circulaire plastic maatregelen.

Bijgaand stuur ik de verkenning naar de vormgeving van een nationale circulaire plastic
norm die onderzoeksbureau CE Delft heeft opgesteld.9 De komende tijd wordt de nationale circulaire plastic norm nader uitgewerkt in regelgeving,
passend binnen de Europeesrechtelijke kaders. Daarbij wordt de reikwijdte bepaald
en wordt in beeld gebracht voor wie de verplichting precies geldt. Ook wordt de voorgenomen
hoogte van de verplichting om 25–30% recyclaat of biogebaseerd plastic toe te passen
gespecificeerd en wordt gewerkt aan de vormgeving van de uitvoeringssystematiek. De
voortgang van de uitwerking wordt regelmatig besproken in een klankbordgroep met stakeholders
waarin sectorbelangen en milieubelangen evenwichtig zijn vertegenwoordigd. Voornemen
is om de regelgeving in 2024 aan te bieden voor internetconsultatie.

Op Europees niveau wordt voor een aantal productgroepen ook gewerkt aan een dergelijke
verplichting. De voorgestelde nationale norm heeft een toegevoegde waarde bovenop
EU-normen die al gelden of zijn aangekondigd omdat de nationale norm in beginsel van
toepassing is op alle plastics in plaats van enkele productgroepen en ook gericht
is op het creëren van een markt voor biogebaseerd plastic, naast recyclaat. Deze nationale
norm biedt zodoende zekerheid aan de sector en versterkt de positie van circulaire
bedrijven. Bij de verdere vormgeving van de regelgeving wordt ook gekeken naar de
beste wijze om een gelijk speelveld te borgen.

Om bedrijven te ondersteunen bij deze versnelde transitie naar een circulaire plasticketen
wordt in totaal € 267 miljoen uit het Klimaatfonds onder voorwaarden beschikbaar gesteld.
Met ingang van 2024 wordt daarvan € 69 miljoen aan de IenW-begroting toegekend. De
precieze vormgeving van de stimulering wordt op dit moment verder uitgewerkt.

Aanpak gericht op verduurzaming AVI’s

Afvalverbranding vervult in de huidige samenleving een belangrijke functie: materialen
die niet meer inzetbaar zijn, worden verwijderd uit de kringloop. In Nederland gebeurt
dat altijd met terugwinning van energie in de vorm van elektriciteit, warmte of stoom.
Ook in een circulaire economie zijn sommige materialen niet opnieuw inzetbaar en moeten
daarom op een voor mens en milieu veilige manier worden verwijderd uit de kringloop.
Door onze actieve inzet op vermindering van grondstoffengebruik, levensduurverlenging,
betere inzameling en meer hoogwaardige recycling, zal verbranding echter een minder
grote rol gaan spelen in de verwerking van afval dan nu het geval is. Zowel vanuit
de optiek van de circulaire economie, als voor het terugdringen van de CO2-uitstoot, is het belangrijk om op termijn de capaciteit van afvalverbrandingsinstallaties
(AVI’s) af te bouwen. Daarom heeft het kabinet bij de voorjaarsbesluitvorming besloten
tot een maatregelenpakket gericht op afvalverbranding. Het pakket moet ertoe leiden
dat AVI’s meer handelingsperspectief krijgen om te verduurzamen, meer circulair gaan
werken, en dat er minder afval wordt verbrand. Daartoe zetten we, naast de reeds aangekondigde
maatregelen in het NPCE, in op een aantal specifieke maatregelen die in het navolgende
worden toegelicht.

De CO2-heffing wordt specifiek voor AVI’s aangescherpt. Onder de huidige CO2-heffing moeten AVI’s ongeveer 0,8 Mton CO2-uitstoot reduceren in 2030. Deze reductie zou groter zijn geweest wanneer het aanscherpen
van de benchmarks behorende bij het Emission Trading System (ETS) van de Europese Unie (EU) ook van toepassing was op AVI’s. Dit laatste is echter niet
het geval en daarmee is de reductieopgave voor AVI’s relatief minder groot dan voor
de overige industrie ten opzichte van de situatie voorafgaand aan de aanscherping
van de EU ETS benchmarks. We willen de reductieopgaven voor de AVI’s meer in lijn
brengen met de overige industrie. Beoogd wordt dat de aanscherping maximaal 1 Mton
CO2-reductie extra zal opleveren.

Binnen de CO2-heffing bestaat geen prikkel voor afvalverbrandende bedrijven om het volume van het
te verbranden afval te beperken, omdat de CO2-heffing een efficiency-regeling is. Voor «reguliere» industrie geldt: hoe efficiënter
het productieproces, des te minder CO2 wordt uitgestoten. AVI’s hebben echter geen mogelijkheid efficiënter te verbranden
en dit terug te zien in hun uitstoot, omdat de koolstof is ingebed in het te verbranden
afval. Om die reden wordt bekeken of de verschillende fiscale regelingen die van toepassing
zijn op AVI’s, zoals de CO2-heffing en de afvalstoffenbelasting, voldoende bijdragen aan de doelen waarvoor zij
zijn ingesteld. Hierin wordt ook meegenomen dat AVI’s mogelijk per 2028 onder het
Emission Trading System (ETS) van de Europese Unie zullen gaan vallen. Het besluit hierover is in 2026 voorzien.
Per 2024 zullen afvalverbrandende bedrijven al moeten rapporteren onder het ETS-systeem.
Bezien zal worden op welke manier de fiscaliteit rondom AVI’s het beste ingericht
kan worden om uiteindelijk het doel van minder afvalverbranding en dus minder CO2-uitstoot te bereiken. Daarnaast zal worden bekeken of de werking van de CO2-heffing dusdanig kan worden aangepast dat ook minder verbranden gaat lonen voor AVI’s.
Zo wordt onderzocht of en op welke manier bedrijven kunnen worden beloond onder de
CO2-heffing wanneer zij op het gebied van het uitsorteren van recyclebare stromen, zoals
bepaalde kunststoffen die zoals hierboven beschreven gebruikt moeten in de aanpak
gericht op circulaire plastics, beter presteren dan het landelijke gemiddelde waarop
de berekeningen van de af te dragen heffing momenteel zijn gebaseerd.

Nederland zal alleen klimaatneutraliteit bereiken door, behalve op emissiereductie,
ook in te zetten op negatieve emissies. Naar verwachting zullen negatieve emissies
in de periode tot 2030 nog een beperkte rol spelen. De inzet op negatieve emissies
mag immers niet leiden tot een verminderde inzet op emissiereductie. Voor het behalen
van de nationale klimaatdoelstellingen wordt tevens gekeken naar het mogelijk maken
van negatieve emissies bij afvalverbranding. De huidige uitstoot van de AVI’s bestaat
voor 62 procent uit biogene emissies. Het afvangen en opslaan van deze biogene emissies
(BECCS) resulteert in negatieve emissies. Het is hierbij belangrijk dat stimulansen
hiervoor niet interveniëren met het beleidsdoel om afvalverbranding terug te dringen
en afval hoogwaardiger te verwerken.

Parallel aan de herziening van de CO2-heffing voor AVI’s wordt ook gewerkt aan het opstellen van een toekomstbeeld voor
de verwerking van ons restafval in 2030 en 2050. Hoe ziet afvalverbranding, of andersoortige
restafvalverwerking er dan uit? Hierbij wordt in beeld gebracht welke capaciteit dan
nodig zou zijn voor de verwerking van ons binnenlands geproduceerde restafval en welke
beleidskeuzes opkomen bij het realiseren van een verwerkingscapaciteit die aansluit
bij die behoefte. Hiervoor wordt onderzoek uitgevoerd door TNO. Op basis van het onderzoek
wordt een routekaart opgesteld richting 2050. Aan de hand van die routekaart kunnen
maatwerkafspraken worden gemaakt met afvalverbrandende bedrijven die passen binnen
het geschetste toekomstbeeld. Deze afspraken kunnen meelopen in het maatwerktraject
met grote CO2-uitstoters op Nederlands grondgebied en worden samen met het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat uitgewerkt. Hiervoor is € 222 miljoen gereserveerd. Afbouw van verbrandingscapaciteit
kan onder andere onderdeel zijn van deze afspraken.

Er wordt in de AVI’s op dit moment nog veel recyclebaar materiaal verbrand. Daarom
wordt gewerkt aan een pakket aan maatregelen met gerichte acties voor de gehele afvalverwerkingsketen
om te voorkomen dat deze materialen bij een AVI belanden. Er wordt verkend op welke
wijze onder andere verplichte bron- en nascheiding en/of het uitsorteren van bepaalde
stromen uit het te verbranden restafval kan bijdragen aan vermindering van de totale
hoeveelheid verbrand afval. Gekeken wordt naar inzamelvereisten, certificering van
sorteerprocessen, financiële prikkels en de inzet van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
(UPV). Wanneer een keten grotendeels is gesloten, kan zo nodig ook worden overwogen
een materiaalgericht verbrandingsverbod in te stellen als extra slot op de deur. Momenteel
gaat specifieke aandacht uit naar de materialen plastic, luier- en incontinentiemateriaal,
papier, bioafval, en bouw- en sloopafval.

Aanpak gericht op circulair en biobased bouwen

Als onderdeel van de inzet op circulair bouwen10, stimuleert het kabinet de toepassing van duurzame11 biogrondstoffen in de bouw. Biobased bouwen is om meerdere redenen belangrijk: het
kan niet alleen leiden tot een aanzienlijke CO2-reductie en perspectief voor boeren, maar ook bijdragen aan de circulaire transitie.
Door relatief meer biogrondstoffen toe te passen, daalt immers de vraag naar primaire
abiotische grondstoffen.

De ervaring leert dat de markt voor biobased bouwmaterialen niet vanzelf van de grond
komt. Daarom heeft het kabinet bij voorjaarsbesluitvorming aangegeven de toepassing
van biobased bouwmaterialen te willen versnellen. Hiervoor is € 200 miljoen uit het
Klimaatfonds vrijgemaakt: € 25 miljoen als toekenning en € 175 miljoen als reservering.Het
voornemen is dat de ministeries van BZK, LNV, IenW, en EZK in het najaar het opschalingsplan
biobased bouwen lanceren, waarin wordt aangegeven welke activiteiten er worden gefinancierd
met de € 25 miljoen (fase 1, waarin € 3 miljoen door IenW zal worden besteed aan biobased
projecten in de infrasector) en € 175 miljoen (fase 2). De focus hierbij ligt op de
grootschalige toepassing van biobased bouwmaterialen gemaakt van vezelgewassen als
vlas, hennep, sorghum en miscanthus.

Circulair slopen

Tevens stimuleer ik samen met de Minister voor VRO hergebruik en recycling van bouwelementen
en -materialen. Hergebruik en recycling leidt tot een aanzienlijke CO2-reductie en draagt samen met biobased bouwen bij aan de circulaire transitie in de
bouwsector. Het kunnen hergebruiken en recyclen van bouwmaterialen vergt aandacht
bij de sloop, of eigenlijk demontage, van bouwwerken. Daarom heeft het kabinet bij
voorjaarsbesluitvorming besloten tot de aanpak circulair slopen. In de tweede helft
van 2023 wordt met diverse betrokken partijen uit de bouwsector gekeken welke activiteiten
circulair slopen kunnen bevorderen en ondersteunen. Deze activiteiten moeten leiden
tot een advies eind 2024, wat vervolgens zal uitmonden in een roadmap en zo nodig
normering.

Normering en stimulering van circulariteit en CO2-reductie in de GWW-sector

Het beleid is erop gericht dat publieke infraprojecten (grond-/weg-/waterbouw; GWW)
standaard CO2-neutraal en circulair aangelegd en beheerd worden. Circulair werken is zeer relevant
voor de GWW, aangezien juist de winning van nieuwe grondstoffen met veel CO2-uitstoot gepaard gaat. In het kader van het pakket met aanvullende klimaatmaatregelen
zet het kabinet in op opschaling van duurzame infratechnieken. Bovendien is afgesproken
dat IenW en EZK een voorstel uitwerken voor het subsidiëren van circulaire technieken
bij infrastructurele projecten. Dit wordt hieronder nader toegelicht.

Meer dwingende sturing op duurzaamheid in de GWW is nodig om de doelen met betrekking
tot een circulaire en klimaatneutrale economie te behalen. Eén van de normerende maatregelen
in het NPCE is om meer dwingend te sturen op verduurzaming van de GWW-sector door
middel van de Milieukostenindicator (MKI).12 De MKI staat bekend als een beproefd en uniform instrument om de milieu-impact over
de levensduur van een bouwelement of bouwwerk te berekenen. In het kader van de maatregel
om tot een dwingende MKI te komen zijn verschillende varianten geïdentificeerd13: van het verplicht beschrijven van de MKI voor elk project tot en met normeren met
een steeds lagere MKI als aanbestedingseis. Met behulp van een lage MKI-eis kan CO2-reductie gerealiseerd worden door in te zetten op circulaire GWW-strategieën.

Deze maatregel is voorbereid in reactie op verschillende signalen uit de markt, die
om een meer sturende overheid vraagt als het gaat om circulair bouwen. Zo dringt het
Transitieteam Circulaire Bouweconomie, bestaande uit experts en ervaringsdeskundigen
bij marktpartijen en medeoverheden, aan op meer dwingend gebruik van MKI in de GWW.
Ook de partijen die verenigd zijn in het Betonakkoord en het Bouwakkoord Staal staan
klaar om te verduurzamen, en zijn daar al mee bezig. Zij stellen dat dwingender sturen
met MKI de markt helpt om te innoveren en te investeren in verduurzaming. Naast bovengenoemde
partijen, heeft onder andere de Unie van Waterschappen al aangegeven dwingend en integraal
aansturen door middel van de MKI te verwelkomen. Momenteel laat ik nog nader onderzoeken
hoe dwingender sturen in de GWW met de MKI het meeste effect kan hebben, en wat het
toepassingsgebied van deze maatregel zou moeten zijn, mede gelet op de positie van
kleinere gemeentes en aannemers. Dit in aanvulling op verduurzamingsagenda’s als de
strategie Klimaatneutrale en Circulaire Infrastructuur (KCI) en Schoon en Emissieloos
Bouwen (SEB). Over de uitkomsten hiervan informeer ik u in de eerste helft van 2024.

Aanvullend op deze normerende maatregel wordt het voorstel voor het stimuleren van
duurzame innovatietechnieken (waaronder hergebruik van betonnen liggers uit viaducten,
verjongingscrème voor asfalt, en duurzame materialen) momenteel verder uitgewerkt.
Op dit moment zijn er nog onvoldoende doorontwikkelde circulaire technieken beschikbaar
om op uit te kunnen vragen door (publieke) opdrachtgevers. Voor de doorontwikkeling
hiervan is een launching customer programma voorzien, gericht op de eerste klant (opdrachtgever)
van een nieuwe innovatie. Op dit moment maakt opschaling van circulaire GWW-technieken
geen onderdeel uit van de begroting en kan dit niet uit de reguliere middelen voor
infrastructuur worden bekostigd.14 Het is aan een volgend kabinet om te beoordelen in hoeverre het voorstel voor een
launching customer programma in aanmerking komt voor financiering, al dan niet uit
het Klimaatfonds.

Overige circulaire klimaatmaatregelen: circulair doen en beleid gericht op het bevorderen
van innovatie

Ten slotte heeft het kabinetmiddelen vrijgemaakt voor twee aanvullende maatregelen
die – sectoroverstijgend – de circulaire transitie in zijn rol ten opzichte van de
klimaatopgave faciliteert: circulair doen en circulaire innovatie.

De maatregel «Circulair Doen door kennis, vaardigheden en gedrag» bestaat uit drie
samenhangende onderdelen: onderwijs, arbeidsmarkt en gedrag. Voor onderwijs bereidt
het kabinet een regeling voor om ondersteuning op maat te kunnen bieden aan scholen
die actief aan de slag willen met duurzaamheid in de onderwijspraktijk. Voor arbeidsmarkt
gaat het om het in gezamenlijkheid met de werkgevers en sociale partners ontwikkelen
van leermodules circulaire economie voor reeds werkenden. Belangrijk aandachtspunt
daarin is om de vraagarticulatie vanuit werkgevers scherp te krijgen en hier goed
op aan te sluiten. Voor gedrag werk ik aan de verdere uitwerking van de gedragsstrategie,
waarbij ik ook de inzichten vanuit de Monitor Duurzaam Leven van Milieu Centraal zal
betrekken. Op basis van deze uitwerking kunnen we gericht werken aan gedragsinterventies
op een aantal specifieke productcategorieën volgend uit het NPCE (meubels, elektrische
en elektronische apparaten en textiel).

Daarnaast heeft het kabinet besloten tot het continueren van de innovatieregeling
DEI+CE. Daarmee stellen we circulaire koplopers in staat ook via relatief kleinschalige
projecten circulaire innovaties te demonstreren. Eerdere openstelling van deze regeling
leverde veel inschrijvingen op van met name MKB-bedrijven die niet voldoen aan de
financiële voorwaarden van de reguliere DEI+-regeling. Door dit besluit geef ik ook
uitvoering aan de motie van het lid Hagen c.s.15

II – Stand van zaken ambitieus klimaatdoel voor de circulaire economie

Als demissionair Staatssecretaris verantwoordelijk voor het beleid gericht op de circulaire
economie, hecht ik eraan u te informeren hoe ik, samen met collega-bewindspersonen,
in de afgelopen periode invulling heb gegeven aan de opdracht uit het Coalitieakkoord
(bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) om te komen tot een ambitieus klimaatdoel voor de circulaire economie, en een verbeterde
aansluiting tussen klimaatbeleid en circulariteit.

Aanpak gericht op nationale uitstootreductie

Zoals eerder uiteengezet16 bestaat het ambitieuze klimaatdoel uit circulair beleid gericht op CO2-reductie in Nederland, alsook uit beleid gericht op verduurzaming van de ketens,
leidend tot reductie van ketenemissies in binnen- en buitenland. Voor wat betreft
de bijdrage van circulair beleid aan de nationale klimaatopgave, geldt dat het hierboven
geschetste beleid ruim 2 Mton CO2-reductie in 2030 kan opleveren. Zoals aangekondigd tijdens het Commissiedebat CE
van 20 april 2023 voert onderzoeksbureau CE Delft een analyse uit naar de (additionele)
CO2-potentie van de in het NPCE aangekondigde circulaire maatregelen. Ik zal uw Kamer
nader informeren over deze studie, zodra deze – naar verwachting eind dit jaar – is
afgerond.

Ketenemissiereductie

In het NPCE heeft het kabinet aangegeven dat het wil toewerken naar duurzame en circulaire
ketens die bijdragen aan de nationale en de mondiale klimaatopgave, door reductie
van ketenemissies te waarderen. Door te identificeren wat bedrijven nodig hebben om
emissies in de keten te beperken, kunnen bedrijven gestimuleerd worden om op kostenefficiënte
wijze extra CO2-reductiepotentieel te realiseren, hier en elders.17

Het reduceren van emissies in de gehele waardeketen raakt aan veel verschillende beleidsterreinen,
zoals nationaal, Europees en internationaal klimaatbeleid, beleid met betrekking tot
de circulaire economie en de grondstoffenstrategie, bedrijfslevenbeleid, internationale
handel en (internationaal) maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO). Deze beleidsterreinen
vallen binnen de portefeuilles van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
(BHOS), Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), en Ministers van
Economische Zaken en Klimaat (EZK) en voor Klimaat en Energie (K&E). Circulair grondstoffen-
en materiaalgebruik vermindert de broeikasgasemissies die vrijkomen door het gebruik
van energie voor het maken van producten of het winnen van grondstoffen, en vermindert
broeikasgasemissies in de afvalfase. Daarmee draagt het sturen op duurzame grondstoffen
bij aan het reduceren van ketenemissies.

Het klimaatbeleid kent, als gevolg van internationale afspraken over de verantwoordelijkheid
van landen voor hun territoriale emissies, een focus op het reduceren van de «eigen»
emissies van maatschappelijke actoren in Nederland (ook wel directe emissies of scope
1-emissies genoemd). Op verschillende manieren wordt bijgedragen aan het reduceren
van ketenemissies (ook wel indirecte emissies of scope 3-emissies genoemd), zoals
door de transitie naar een circulaire economie, in maatwerkafspraken en door beleid
gericht op energiebesparing.

Een deel van de ketenemissies vindt plaats buiten de Europese Unie, waardoor de mogelijkheden
om deze emissies te reduceren vanuit Nederland beperkter zijn. Vanuit het perspectief
van effectief beleid ter plaatse plus een gelijk speelveld voor bedrijven is het ook
hier zaak om in Europa tot eensluidend beleid te komen. De vraag wat bedrijven verwacht
worden te doen aan emissies verderop in de keten is momenteel onderwerp van gesprek
in de EU. Hierover wordt onderhandeld in het kader van Europese IMVO-richtlijn, Corporate Sustainability Due Diligence directive (CSDDD)18. Hiervoor is binnen het kabinet de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
eerstverantwoordelijk. De Europese onderhandelingen hierover bevinden zich in de triloog-fase.
De Nederlandse inzet in de EU is conform BNC-fiche19. Het demissionair kabinet loopt niet op de onderhandelingen vooruit en wacht de uitkomst
hiervan af.

Meten van ketenemissies

Naast bovengenoemde trajecten heeft het kabinet ingezet op het beter meetbaar en rapporteerbaar
maken van ketenemissies, mede op verzoek van het bedrijfsleven. Hiervoor laat het
kabinet knelpunten en oplossingsrichtingen onderzoeken. Doel van dit onderzoek is
om kansrijke methoden te identificeren op basis van een analyse van het scala aan
verschillende meetmethoden en standaarden die zijn ontwikkeld of nog in ontwikkeling
zijn. Ook worden relevante eisen en wensen van de overheid en bedrijven ten aanzien
van een meet- en rapportagemethode meegenomen. U ontvangt dit onderzoek eind dit jaar
van mij. Daarnaast pleit Nederland in de onderhandelingen over de Groene Claims richtlijn
voor het op Europees niveau voorschrijven van een standaard voor het in kaart brengen
van de milieu-impact.20 Binnen het kabinet heb ik daarbij het voortouw.

Om op nationaal niveau beter zicht te krijgen op waar in de wereld de Nederlandse
consumptie en productie broeikasgasemissies veroorzaakt, is het CBS gevraagd om de
broeikasgasvoetafdruk per bedrijfstak in kaart te brengen, zowel upstream als downstream emissies.21 Inzicht in de verborgen impact van consumptie in Nederland is van belang. De voetafdruk
wordt uitgesplitst in regio’s (welk deel valt in Nederland, welk deel in de Europese
Unie en welk deel daarbuiten) en in sectoren. U ontvangt de uitkomsten van dit onderzoek
begin 2024 van mij.

Aanpak gericht op versterken samenhang CE en Klimaat

Zoals gezegd raken de klimaat-/energietransitie en de transitie naar een circulaire
economie sterk aan elkaar. Dit vraagt om evenwichtige en heldere sturing, ook qua
inzet van instrumenten en financiële middelen. Daarmee wordt het voor bedrijven eenvoudiger
om goede keuzes te maken. Dit uitgangspunt indachtig wordt gewerkt aan de versterking
van de aansluiting van circulariteit in het klimaatbeleid.22 Dit betekent enerzijds het treffen van concrete circulaire beleidsmaatregelen, zoals
hierboven beschreven, en het borgen van circulariteit bij bijvoorbeeld de uitwerking
van de maatwerkafspraken, zoals ook gevraagd wordt in de motie van de leden Thijssen
en Kröger23.

Anderzijds wordt gekeken hoe circulariteit een (nog betere) plek kan krijgen binnen
nieuwe en bestaande beleidsmaatregelen en instrumenten. Zo wordt in het Nationaal
Plan Energiesysteem (NPE)24 circulariteit meegewogen, waarbij besparing van energie en grondstoffen de hoeksteen
vormt van een klimaatneutraal energiesysteem. In de ontwikkelrichting van de koolstofketen
is circulariteit expliciet onderdeel van de beschreven keuzes.

Daarnaast zijn verschillende bestaande subsidieregelingen en tenders geïnventariseerd
in het domein van hernieuwbare energie en duurzame industrie, waarbij is gekeken welke
knelpunten en kansen er liggen in het licht van de geformuleerde opgave om beide transities
slimmer te verbinden. Een aantal knelpunten heeft te maken met verschillen in beleidsfocus
(energie versus grondstoffen; directe emissies versus emissies in de keten) en de
uitwerking daarvan in marktprikkels. In de komende periode wordt verder gewerkt aan
optimalisering van bestaand instrumentarium.

III – Verkenning naar aanleiding van de motie Bontenbal en Haverkort

In de motie van de leden Bontenbal en Haverkort25 verzoekt uw Kamer de regering om te onderzoeken of, aanvullend op de ingezette aanpak
gericht op circulaire plastics, normering effectief en wenselijk is van het aandeel
duurzame, biobased of gerecyclede grondstoffen in de vervaardiging van producten zoals
beton en staal. In deze paragraaf geef ik graag inzicht in de verkenning die naar
aanleiding van deze motie is uitgevoerd. In het kader van de motie geef ik een weergave
van mogelijke normerende stappen, en maak daarbij onderscheid tussen de beleidsinzet
op EU-niveau en de nationale aanpak. Uit deze eerste verkenning komt naar voren dat
mogelijke aanvullende normering van het aandeel duurzame, biobased of gerecyclede
grondstoffen op EU-niveau het meest kansrijk en effectief is.

EU-aanpak gericht op circulaire producten en materialen

(i) Ecodesign

Onder de Ecodesign-regelgeving voor duurzame producten kaderverordening (ESPR)26 wordt het mogelijk om ontwerpeisen te stellen aan vrijwel alle fysieke producten.
De onderhandelingen over de Ecodesign-verordening lopen nog. Naar verwachting wordt
er uiterlijk begin 2024 een akkoord bereikt. Vanaf 2024 kan de Europese Commissie
middels gedelegeerde handelingen aan specifieke productgroepen en tussenproducten
ontwerpeisen stellen. De Europese Commissie geeft in haar Ecodesign-werkplan, dat
naar verwachting in het eerste kwartaal van 2024 wordt gepubliceerd, aan voor welke
productgroepen en tussenproducten in de komende jaren ontwerpeisen worden gesteld.
Om tot de prioritering van productgroepen en tussenproducten te komen, heeft de Europese
Commissie belanghebbenden geconsulteerd via een publieke consultatie. De bijdrage
van het kabinet aan deze consultatie is op 20 juni 2023 met het verslag van de Milieuraad
met uw Kamer gedeeld.

In de publieke consultatie is input gevraagd op een aantal tussenproducten, namelijk:
ijzer en staal, non-ferro metalen, aluminium en legeringen daarvan, chemicaliën, plastic
en polymeren, papier, papierpulp en karton, en glas. Het kabinet heeft in zijn bijdrage
aangegeven dat het stellen van ontwerpeisen aan ijzer en staal, non-ferro metalen
en aluminium prioriteit zou moeten krijgen. Ook voor chemicaliën, plastic en polymeren
ziet het kabinet de meerwaarde van het stellen van ontwerpeisen. In het rapport van
het Gemeenschappelijke Onderzoekscentrum van de Europese Commissie (JRC) wordt aangeven
welke Ecodesign eisen passend kunnen zijn. Zo worden het verplicht hanteren van een
minimumaandeel gerecycleerd materiaal en inkoop van grondstoffen uit gecertificeerde
duurzaamheidspraktijken genoemd als potentiële eisen. Als de Europese Commissie de
bovengenoemde tussenproducten in haar Ecodesign-werkplan opneemt, zullen er in de
komende jaren ontwerpeisen, zoals het hanteren van minimum aandeel gerecycleerd materiaal,
worden gesteld.

(ii) Bouwproductenverordening

Daar waar het bouwproducten betreft die in de EU op de markt worden gebracht is de
Europese Verordening Bouwproducten (CPR) van toepassing. Dit is Europese wetgeving
ter bevordering van het vrije handelsverkeer van bouwproducten in Europa. In de CPR
wordt de CE-markering geregeld, die middels een prestatieverklaring aangeeft wat de
prestaties van het bouwproduct zijn op één of meer essentiële kenmerken van bouwproducten.
Op dit moment wordt – parallel aan de herziening van de Ecodesign richtlijn – de CPR
herzien.27 Naar verwachting zal de herziene CPR wetgeving het mogelijk maken dat de Europese
Commissie via gedelegeerde handelingen minimale duurzaamheidseisen, waaronder een
verplicht aandeel recyclaat, per productgroep vaststelt. Onder de Verordening Bouwproducten
kan de Commissie duurzaamheidseisen stellen aan 34 productgroepen, waaronder wapening,
cement, beton en constructieve metaalproducten. Naar verwachting wordt eerst voor
cement en beton een CO2-plafond vastgesteld.

Tegelijkertijd vindt het CPR-acquisproces plaats met als doel om per productgroep
nieuwe geharmoniseerde test- en meetmethoden vast te stellen. Met betrekking tot duurzaamheid
wordt er aan een Europese geharmoniseerde bepalingsmethode gewerkt voor het bepalen
van de milieuprestatie van bouwproducten. Deze methode is noodzakelijk om op een uniforme
wijze de milieuprestatie over de gehele levenscyclus te kunnen bepalen, waarmee aangetoond
kan worden of er aan een eis wordt voldaan. Overigens is het, ook wanneer er onder
de CPR geen Europese duurzaamheidseisen voor bouwproducten zijn vastgesteld, enkel
onder bepaalde voorwaarden mogelijk om deze op nationaal niveau vast te stellen. Daarbij
moet onder andere rekening gehouden worden met Europese regels betreffende vrij verkeer
van goederen.

(iii) Duurzame koolstof

Met de inzet gericht op circulaire plastics wordt nog niet de volledige feedstock
van de chemische sector verduurzaamd. Daarom zet Nederland op Europees niveau in op
het belang van beleid voor duurzame koolstof (recyclaat, duurzame biogrondstoffen
en CCU) in de chemische sector.28 Dit is een cruciale stap in de systematische verduurzaming van de chemische sector.
Beleid gericht op duurzame koolstof leidt tot verduurzaming van de grondstoffenketens
van producten voorbij de Nederlandse grens. De inzet richting Europa wordt de komende
tijd nader vorm gegeven en bij stakeholders geconsulteerd, waarna u nader wordt geïnformeerd.

Nationale aanpak gericht op circulaire producten en materialen

(iv) Inzet op biogrondstoffen

Daarnaast werkt het kabinet met het duurzaamheidskader biogrondstoffen29 aan het zo hoogwaardig mogelijk inzetten van duurzame biogrondstoffen. Een van de
maatregelen is de implementatie van duurzaamheidscriteria voor biogrondstoffen in
regelgeving.30 In dat kader inventariseert het kabinet hoe deze duurzaamheidscriteria een plek kunnen
krijgen in het Rijksinkoopbeleid. Daarbij wordt verkend of het stellen van duurzaamheidseisen
gecombineerd kan worden met een normering voor hernieuwbare grondstoffen, waarmee
het gebruik van een minimumaandeel hernieuwbare grondstoffen wordt voorgeschreven.

(v) Duurzaamheid in de bouw

In het NPCE zijn verschillende normerende maatregelen gepresenteerd om de bouw te
verduurzamen. Een daarvan is het via de MKI integraal op bouwwerkniveau sturen op
milieuprestatie in de GWW, zoals hierboven nader toegelicht. Het gebruik van biobased
of gerecycled grondstoffen wordt in een dergelijke milieuprestatie positief gewaardeerd.
Daarnaast stimuleert en normeert het kabinet de toepassing van duurzame biogrondstoffen
in de bouw, zoals ook hierboven uiteengezet. Verder is de afgelopen jaren uitvoering
gegeven aan de maatregel uit het Coalitieakkoord om hergebruik en recyclaat in het
kader van circulaire Rijksinkoop te bevorderen. In dat kader voert Rijkswaterstaat
momenteel onderzoek uit naar het uitvragen van recyclaat in materialen als staal,
beton en asfalt.

Tot slot

We verbruiken meer grondstoffen dan de aarde kan geven of aanvullen. We moeten samen
het grondstoffengebruik terugbrengen binnen de draagkracht van de aarde. Als Nederland
kunnen wij hieraan een belangrijke bijdrage leveren. Dat vraagt om een andere manier
van werken, produceren, bouwen en consumeren. In 2050 wil Nederland volledig circulair
en klimaatneutraal zijn. Daarvoor zijn ambitie, heldere regels, circulair ondernemerschap
en een omslag in het denken en doen nodig. Zo houden we de aarde leefbaar, ook voor
de generaties na ons.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen