Brief regering : Opbrengst actieagenda schadelijke praktijken en vervolginzet alsmede een beleidsreactie naar aanleiding van de resolutie omtrent huwelijkse gevangenschap

31 015
Kindermishandeling

Nr. 268
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN DE MINISTER
VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 september 2023

Schadelijke praktijken zijn ernstige vormen van huiselijk geweld die niet passen bij
de normen en waarden van onze Nederlandse samenleving. Zij beperken mensen in hun
rechten en vrijheden en zijn daarmee een schending van de mensenrechten. Deze praktijken
kunnen verschillende vormen aannemen, waarbij het Kabinet zich met name richt op de
aanpak van vrouwelijke genitale verminking (VGV), eergerelateerd geweld, huwelijksdwang,
achterlating en huwelijkse gevangenschap. Hoewel deze geweldsvormen nog te veel onder
de radar blijven en harde cijfers ontbreken, blijkt uit 1500 meldingen per jaar bij
Veilig Thuis1 en vele signalen bij andere organisaties dat in Nederland nog altijd duizenden mensen
– vaak jongeren – te maken krijgen met schadelijke praktijken. Vaak gaat dit om ernstige
vormen van mishandeling. Het is onacceptabel dat deze praktijken voorkomen in onze
samenleving en elk nieuw slachtoffer is er een te veel.

Om schadelijke praktijken in beeld te krijgen, te stoppen en duurzaam op te lossen
hebben de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de Minister
voor Rechtsbescherming – mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW), de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en de Minister van Buitenlandse
Zaken (BZ) – uw Kamer in februari 2020 de actieagenda schadelijke praktijken toegezonden.2 Met deze impuls hebben wij stevig ingezet op preventie, (vroeg)signalering, hulpverlening
en repressie van schadelijke praktijken. De actieagenda liep tot eind 2022, maar de
maatschappelijke opgave voor het voorkomen en bestrijden van deze vormen van geweld
blijft bestaan. Wij gaan daarom onverminderd voort met de inzet op het voorkomen en
bestrijden van deze vormen van geweld.

Met deze brief informeren wij uw Kamer – mede namens de eerdergenoemde bewindspersonen
– over:

1. De resultaten uit de actieagenda schadelijke praktijken 2020–2022;

2. De vervolginzet in de aanpak schadelijke praktijken;

3. Een beleidsreactie naar aanleiding van de resolutie van de Raad voor Europa over huwelijkse
gevangenschap.

1. De resultaten uit de actieagenda schadelijke praktijken 2020–2022

Er is gedurende de looptijd van de actieagenda veel in gang gezet, met dank aan de
inzet van velen. In het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015
zijn gemeenten verantwoordelijk voor de aanpak van huiselijk geweld waaronder schadelijke
praktijken. Wij vinden het belangrijk om deze aanpak vanuit het Rijk aan te jagen
en te faciliteren. De belangrijkste resultaten en activiteiten sinds de aan uw Kamer
aangeboden voortgangsrapportages3, betreft onderstaande acties:

a. Professionalisering

b. Voorlichting in gemeenschappen waar schadelijke praktijken voorkomen

c. Routekaart schadelijke praktijken voor gemeenten

d. Erkenning van kindhuwelijken

e. Signalering van schadelijke praktijken door grenspersoneel

f. Inzet op meer verbinding en inzicht

g. Inwerkingtreding van de wet Huwelijkse gevangenschap per 1 juli 2023

Hieronder gaan wij nader in op deze resultaten en activiteiten. Als bijlage bieden
wij u een rapportage aan over de overige behaalde resultaten en uitgevoerde activiteiten.

a. Professionalisering

Pharos heeft zich samen met partners ingezet om de leidraad medische zorg voor vrouwen
en meisjes met vrouwelijke genitale verminking breed onder de aandacht te brengen
bij relevante medische beroepsgroepen (bijvoorbeeld: verloskundigen, gynaecologen
en plastisch chirurgen) en te implementeren. Op 21 juni 2022 is de leidraad onder
de aandacht gebracht in een webinar. Deze webinar is in het najaar van 2022 beschikbaar
gesteld als opleidingsmateriaal voor relevante beroepsgroepen waarbij Pharos zich
heeft ingezet om het Webinar opgenomen te krijgen in relevante (na)scholingsmomenten.
Daarbij is ook een animatiefilmpje beschikbaar over vrouwelijke genitale verminking.
In aanvulling hierop is er een e-learning ontwikkeld voor een brede groep professionals
in de domeinen zorg, onderwijs en veiligheid, waarin zij informatie krijgen over het
signaleren van schadelijke praktijken en welke handelingsmogelijkheden er zijn bij
signalen. De e-learning is op 22 juni 2022 gelanceerd en in september 2022 bij verschillende
organisaties onder de aandacht gebracht. De e-learning wordt de komende periode opnieuw
onder de aandacht gebracht bij professionals om het gebruik hiervan te stimuleren
binnen de betrokken beroepsgroepen.

b. Voorlichting in gemeenschappen waar schadelijke praktijken voorkomen

De Federatie van Somalische Associaties Nederland (FSAN) heeft – in samenwerking met
zelforganisaties4 – in verschillende steden voorlichtingsbijeenkomsten voor risicogroepen van schadelijke
praktijken georganiseerd. Middels de voorlichtingsbijeenkomsten zijn deelnemers uit
de risicogroep bereikt en honderden exemplaren van de strafbaarheidsverklaring VGV
verspreid. Deze verklaring, ook wel bekend als de «Verklaring tegen meisjesbesnijdenis»,
is een document dat mensen mee kunnen nemen op reis om aan de familie in het buitenland
te laten zien dat vrouwelijke genitale verminking in Nederland strafbaar is en zeer
schadelijk voor de gezondheid. Daarnaast is de doelgroep ook bereikt doordat er door
sleutelpersonen in verschillende steden huiskamergesprekken en huisbezoeken zijn gevoerd
over schadelijke praktijken.

c. Routekaart schadelijke praktijken voor gemeenten

Er is een routekaart schadelijke praktijken voor gemeenten ontwikkeld. De routekaart
geeft handvatten om de ketenaanpak van schadelijke praktijken in te richten en te
versterken, met goede voorbeelden uit gemeenten die een ontwikkelde aanpak hebben.
Naast gemeenten kunnen ook Veilig Thuis-organisaties en andere relevante ketenpartners
gebruik maken van de routekaart. De routekaart is toegevoegd als bijlage bij deze
brief. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft de routekaart verspreid onder
gemeenten en Veilig Thuis organisaties en toegelicht in een Webinar.

d. Erkenning van kindhuwelijken

Uw Kamer is op 22 maart 2022 per brief geïnformeerd over het besluit om erkenning
van kindhuwelijken nadat beide huwelijkspartners de meerderjarige leeftijd hebben
bereikt niet categorisch uit te sluiten.5 Redenen hiervoor zijn dat een dergelijke maatregel de rechtspositie schaadt van de
betrokken partners, het niet bijdraagt aan de bescherming tegen kindhuwelijken omdat
hiermee naar verwachting in het buitenland geen kindhuwelijk minder om wordt gesloten,
en het in strijd kan komen met het verdragsrechtelijk gewaarborgde recht op familie-
en gezinsleven. Onze inzet is en blijft gericht op het voorkomen en bestrijden van
gedwongen kindhuwelijken door middel van een gerichte nationale en internationale
aanpak die stevig inzet op de preventie van dit soort praktijken en het beschermen
van slachtoffers daarvan.

e. Signalering van schadelijke praktijken door grenspersoneel

Samen met de betrokken partijen waaronder luchthaven Schiphol, NIDOS en de Koninklijke
Marechaussee (hierna: KMar) is besloten om de alertheid te verhogen bij vluchten naar
het buitenland waarbij meisjes het gevaar lopen om slachtoffer te worden van vrouwelijke
genitale verminking. Door de KMar zijn – in afstemming met Veilig Thuis – grensgerelateerde
signalen opgesteld voor het grenspersoneel op de luchthavens om mogelijke slachtoffers
tijdig in het vizier te krijgen en (potentieel) slachtofferschap te voorkomen. Op
deze wijze dragen de grensgerelateerde signalen bij aan de verhoogde alertheid en
informatiegestuurd werken. Dit biedt grenspersoneel een handelingsperspectief bij
vermoedens van slachtofferschap. De nieuwe werkinstructie zal aan de hand van trainingsdagen
onder de aandacht worden gebracht bij het huidige grenspersoneel en tevens geïntegreerd
worden in het opleidingsprogramma van het nieuwe grenspersoneel. Een jaar na de start
van deze werkinstructie evalueren wij de verhoogde alertheid op het gebied van vrouwelijke
genitale verminking en informeren wij uw Kamer hierover.

Om vrouwelijke genitale verminking blijvend te bestrijden is inzet aan de voorkant
(voor vertrek naar het buitenland) essentieel, signalering op de luchthaven is daarbij
een laatste redmiddel. Wij blijven ons inzetten om vrouwelijke genitale verminking
te voorkomen, op te sporen en te stoppen via de genoemde acties in deze brief. Daarbij
is er ook uitvoering gegeven aan de motie van Kamerleden Agema en Maeijer om een scherper
en actiever opsporingsbeleid te voeren op het gebied van vrouwelijke genitale verminking.6

f. Inzet op meer verbinding en inzicht

Uit de gesprekken met maatschappelijke partijen bij het opstellen van de actieagenda
en het onderliggende verkennende rapport kwam naar voren dat het hulpverleningsveld
versnipperd is.7 Het is voor slachtoffers en professionals (die schadelijke praktijken moeten kunnen
signaleren en melden) niet altijd duidelijk tot wie zij zich – voor de verschillende
verschijningsvormen van schadelijke praktijken – kunnen richten voor hulp of waar
zij een melding kunnen doen. Om deze reden is in de actieagenda opgenomen dat er één
landelijk expertisecentrum voor schadelijke praktijken zou komen.

Omdat wij met de betrokken organisaties niet tot overeenstemming konden komen over
één expertisecentrum hebben wij besloten dit anders vorm te geven. Het doel van deze
maatregel was om de specifieke expertise die bij verschillende partijen aanwezig is,
beter met elkaar in verbinding te brengen en daarmee naar buiten toe meer structuur
en duidelijkheid te bieden. Bijvoorbeeld in het voeren van regie, de communicatie
omtrent deze casussen, doorverwijzen bij hulpverlening en het verlenen van hulp aan
slachtoffers in het buitenland.

De komende tijd zetten wij samen met de betrokken organisaties in op het versterken
van de samenwerking om toch aan dit doel te kunnen voldoen. Ook de eerdergenoemde
routekaart schadelijke praktijken voor gemeenten en Veilig Thuis organisaties is een
deel van het antwoord op de behoefte aan een betere ketenaanpak, doordat de kaart
inzichtelijker maakt wat er nodig is om de stappen in de ketenaanpak goed vorm te
geven waar het gaat om de signalering en melding van schadelijke praktijken, het toeleiden
naar passende zorg en het bieden van preventie, veiligheid en hulp. De routekaart
geeft verder een overzicht van betrokken organisaties en waar men terecht kan voor
informatie, advies en hulp.

g. Inwerkingtreding van de wet Huwelijkse gevangenschap

Huwelijkse gevangenschap is een vorm van een schadelijke praktijk waarbij iemand tegen
zijn/haar wil in een (religieus) huwelijk vastzit. Het is een ernstige schending van
het zelfbeschikkingsrecht. Per 1 juli 2023 kunnen slachtoffers van huwelijkse gevangenschap
– op grond van de wet Huwelijkse gevangenschap – hun partners via de rechter verplichten
om medewerking te verlenen aan het beëindigen van een (religieus) huwelijk. Daarnaast
zetten wij ons middels voorlichting in op het voorkomen van huwelijkse gevangenschap,
maar ook op het bieden van hulp aan slachtoffers die een uitweg zoeken.

2. De vervolginzet in de aanpak schadelijke praktijken

De looptijd van de actieagenda is weliswaar voorbij, de maatschappelijke opgave voor
het voorkomen en bestrijden van schadelijke praktijken blijft bestaan. Wij gaan daarom
onverminderd voort met de inzet op het beter in beeld krijgen, stoppen en duurzaam
oplossen van deze vormen van geweld. Vanwege de verantwoordelijkheid van gemeenten
in de aanpak van schadelijke praktijken stelt het Rijk hen in staat om hun rol in
te nemen door de inzet van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) te faciliteren.
Wij willen de vervolginzet verder op de volgende manieren realiseren. Wij gaan achtereenvolgens
in op onder andere:

− Meerjarenplan Zelfbeschikking 2022–2025

− Allianties emancipatiebeleid

− Internationale samenwerking

− Deskundigheidsbevordering

− Goed vindbare en laagdrempelige hulp

− Zicht op prevalentie

− Huwelijkse uitbuiting

− Preventieve beschermingsbevelen

Meerjarenplan Zelfbeschikking 2022–2025

Uw Kamer is op 4 november 2022 geïnformeerd over het Meerjarenplan Zelfbeschikking
2022–2025 (Kamerstukken 35 341 en 32 175, nr. 17). De inzet van het Meerjarenplan Zelfbeschikking kan als één van de vervolgacties
worden gezien van de actieagenda schadelijke praktijken. Om schadelijke praktijken
te voorkomen werkt de Minister van SZW – samen met de Minister van OCW en in aansluiting
op initiatieven in het onderwijs-, zorg- en strafrechtdomein – aan het bevorderen
van zelfbeschikking binnen gesloten gemeenschappen.

Via inzet op bewustwording en het in gang zetten van een mentaliteitsverandering in
gesloten gemeenschappen – zoals conservatieve religieuze, migranten- en vluchtelingengemeenschappen
– draagt de Minister van SZW eraan bij om groepen in hun kracht te zetten die een
beperkte zelfbeschikking ervaren op grond van (restrictieve) normen binnen uiteenlopende
etnische en religieuze groepen.

Naast inzet op een mentaliteitsverandering zet het Meerjarenplan Zelfbeschikking ook
in op financiële onafhankelijkheid en duurzame participatie van vrouwen met een migratieachtergrond
die nu leven in een afhankelijkheidssituatie. Aanvullend zet het Meerjarenplan in
op het bevorderen van het cultuur- en gendersensitief werken van professionals en
vrijwilligers die zijn betrokken bij de preventie en aanpak van geldzorgen, armoede
en schulden. Tot slot biedt het Meerjarenplan ondersteuning aan professionals en ouders
bij opvoedingsvragen die samenhangen met het thema Zelfbeschikking.

Uw Kamer is op 11 september nader geïnformeerd over de voortgang van de acties uit
het Meerjarenplan Zelfbeschikking (Kamerstuk 35 341, nr. 19).

Project Zelfie

In aanvulling op het Meerjarenplan Zelfbeschikking wordt – binnen de subsidieronde
Economische Zelfstandigheid van het programma Vakkundig aan het Werk – door het Ministerie
van OCW onder andere uitvoering gegeven aan het project Zelfie, een project in Den
Bosch gericht op de arbeidstoeleiding van vrouwelijke statushouders met weinig of
geen opleiding. De vrouwen volgen een empowermenttraject en werken aan kennis en vaardigheden
om vervolgens met hulp van een jobcoach op zoek te gaan naar een baan of vrijwilligerswerk.
Het stimuleren van arbeidsparticipatie – in het bijzonder van sociaaleconomisch kwetsbare
vrouwen – is van groot belang om de sociale weerbaarheid van vrouwen te vergroten
en kan hen minder kwetsbaar maken voor schadelijke praktijken.8 Het project loopt nog tot eind 2024.

Allianties emancipatiebeleid

Uw Kamer is op 13 februari 2023 per brief9 geïnformeerd over de strategische partnerschappen met allianties van maatschappelijke
organisaties om te werken aan emancipatiedoelen. De alliantie Verandering van Binnenuit
2.0 (AVB2.0) draagt bij aan de aanpak van schadelijke praktijken door te werken aan
het realiseren van gendergelijkheid en lhbtiq+ gelijkheid in de Nederlandse samenleving.10 De alliantie zet in op het van «binnenuit» verandering bevorderen in gesloten gemeenschappen,
door gespreksleiders en andere «voortrekkers» in te zetten met een vergelijkbare culturele
en/of religieuze achtergrond. De alliantie beoogt een normverandering te bereiken
door het uitvoeren van interventies gericht op omstanders en getroffenen van gender-
en lhbti-ongelijkheid, -geweld en -discriminatie. Ook gaat zij gemeenten en professionals
die werkzaam zijn binnen het sociaal domein betrekken bij dit proces. Zo zal de alliantie
bijvoorbeeld advies geven aan gemeenten over hoe zij verandering in de gemeenschappen
binnen hun regio kunnen faciliteren. Via workshops voor lokale informele sleutelpersonen
en sociaal professionals deelt zij inhoudelijke kennis en inzichten over schadelijke
praktijken als eergeweld, huwelijksdwang, homodiscriminatie en hoe dit speelt binnen
gesloten gemeenschappen.

Project SAMEN

De Minister van OCW co-financiert het project Strengthened Assistance for Migrant
Empowerment in the Netherlands (SAMEN) van de Internationale Organisatie voor Migratie
en Dokters van de Wereld. Binnen dit project wordt onder meer ingezet op het geven
van voorlichting en het bieden van hulp en coaching in de strijd tegen seksueel en
gendergerelateerd geweld – waaronder schadelijke praktijken – onder kwetsbare migranten
van alle gendertypen en het opzetten van een platform voor uitwisseling van ervaringen
en kennis tussen verschillende stakeholders (gemeenten, lhbtiq+ vertegenwoordigers,
slachtoffers van seksueel en gendergerelateerd geweld, zorgverleners, integratiedeskundigen,
politie, online hulpplatforms, opvangcentra en migrantenorganisaties). Het project
loopt nog tot augustus 2024.

Inzet voor slachtoffers van schadelijke praktijken in het buitenland

Het Ministerie van BZ levert consulaire bijstand aan slachtoffers van huwelijksdwang,
huwelijkse gevangenschap en achterlating in het buitenland. Het ministerie werkt in
deze casuïstiek nauw samen met het Landelijk Knooppunt Huwelijksdwang en Achterlating
(LKHA).

Er is tot nu toe in 2023 één consulaire hulpvraag geweest van een slachtoffer van
huwelijkse gevangenschap. Het slachtoffer is dankzij ondersteuning van het Ministerie
van BZ, de IND en het LKHA teruggekeerd naar Nederland. Het Ministerie van BZ beziet
per individueel geval in samenwerking met het LKHA de mogelijkheden om het slachtoffer
zo goed mogelijk bij te staan. Daarbij moet wel rekening gehouden worden met lokale
wetgeving, met name als er sprake is van een strafbaar feit. Dit valt onder de jurisdictie
van het land. Nederland kan niet interveniëren in de rechtsgang van een ander land.

Internationale samenwerking

Het Ministerie van BZ heeft ervoor gepleit om in de VN resolutie (A/HRC/53/L.3/Rev.1)
Child, Early and Forced Marriage naast huwelijksdwang ook huwelijkse gevangenschap
op te nemen. Dit is succesvol geweest en de resolutie is op 13 juli 2023 aangenomen.

Er is nauw contact met EU-lidstaten om informatie uit te wisselen over het bijstaan
van slachtoffers van huwelijksdwang en achterlating. Het Ministerie van BZ draagt
via het postennetwerk bij aan het vinden van NGO’s en lokale hulporganisaties voor
hulp bij de opvang van slachtoffers van huwelijksdwang en achterlating in het buitenland.
Tot slot zullen ambassades, waar mogelijk en opportuun, in contact treden met de lokale
autoriteiten over huwelijksdwang en achterlating.

Aanvullende acties gericht op het creëren van bewustwording

De Staatssecretaris van VWS zet in op een aantal aanvullende acties gericht op het
creëren van bewustwording van schadelijke praktijken onder slachtoffers en omstanders.

− Er wordt een vervolg gegeven aan de in 2022 succesvol uitgevoerde voorlichtingscampagne
«Recht op nee», waarbij huwelijkse gevangenschap als nieuw thema is toegevoegd. Deze
campagne bevat zowel online als offline materiaal en is speciaal gericht op jongeren.

− Vanuit de actieagenda is een subsidie verleend aan Federatie van Somalische Associaties
in Nederland (FSAN)voor het project «Verandering door verbinding met sleutelpersonen»,
met als doel schadelijke praktijken tegen te gaan, door de directe betrokkenheid van
sleutelpersonen in gemeenschappen waar deze praktijken voorkomen. Deze subsidie loopt
tot augustus 2024. Gedurende de resterende looptijd zal FSAN huiskamergesprekken en
huisbezoeken uitvoeren en regionale verbinders en trainers voor sleutelpersonen blijven
rekruteren. De komende tijd wordt onderzocht hoe een vervolg gegeven kan worden aan
het ondersteunen van migranten- en zelforganisaties ten behoeve van het creëren van
bewustwording en of en hoe dit aanvullend is op de acties die in datzelfde kader vanuit
het Meerjarenplan Zelfbeschikking en de Emancipatienota worden ondernomen.

− Voor het creëren van bewustwording is de Verklaring VGV, ook wel bekend als «Verklaring
tegen meisjesbesnijdenis» een belangrijk instrument. Deze verklaring is bestemd voor
ouders afkomstig uit risicolanden die van plan zijn om op vakantie te gaan naar hun
land van herkomst. Jeugdgezondheidszorgprofessionals kunnen deze verklaring meegeven
aan deze ouders, zodat zij op vakantie in het buitenland hun familieleden kunnen informeren
over de consequenties en strafbaarheid van meisjesbesnijdenis. Ouders kunnen zo hun
dochters beter beschermen tegen vrouwelijke genitale verminking. Deze verklaring is
beschikbaar in diverse talen. Deze verklaring krijgt een update zodat hij meer effect
kan hebben. Hierbij wordt gekeken naar voorbeelden uit het buitenland.

Deskundigheidsbevordering

Naast de bewustwording van slachtoffers en omstanders zetten wij vol in op het herkennen
van signalen van schadelijke praktijken door professionals, het bieden van handelingsperspectief
en het doorbreken van handelingsverlegenheid onder professionals. Zij hebben een cruciale
rol in de aanpak en die willen wij op de volgende manieren ondersteunen en stimuleren.

− Om schadelijke praktijken in de zorg- en onderwijssector tegen te gaan is het noodzakelijk
dat zorg- en onderwijspersoneel weet wat te doen bij vermoedens van schadelijke praktijken.
De Staatssecretaris van VWS en de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs zetten
zich in om professionals hierin zo goed mogelijk te ondersteunen. Om te stimuleren
dat zij bij vermoedens altijd advies vragen voor een goede afweging van de situatie,
wordt onderzocht hoe – als verplicht onderdeel van het stappenplan in het Besluit
verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling – een adviesplicht opgenomen
kan worden en wat de meerwaarde hiervan is. Ook zal onderzocht worden wat de verwachte
effecten zijn van het invoeren van een dergelijke adviesplicht bij vermoedens van
schadelijke praktijken. In het onderzoek worden de voordelen van invoering van een
adviesplicht afgewogen tegen de mogelijke nadelen en uitvoerbaarheid. Met het inwinnen
van advies wordt een professional door een deskundige op het gebied van schadelijke
praktijken bijgestaan én ontvangt de professional een passend advies voor de situatie,
zodat het vermoedelijke slachtoffer zo goed mogelijk geholpen kan worden. In de eerste
helft van 2024 zijn de onderzoeksresultaten naar verwachting gereed. Deze resultaten
zullen we met uw Kamer delen.

− Kennis over schadelijke praktijken wordt meegenomen in het speerpunt Deskundigheidsbevordering
van de verbeterde inzet ten aanzien van gendergerelateerd geweld. Over die extra inzet
wordt uw Kamer in september geïnformeerd.

− De Staatssecretaris van VWS is voornemens subsidie te verlenen aan Pharos waarmee
de «Richtlijnmodule voor de preventie van vrouwelijke genitale verminking door de
Jeugdgezondheidszorg» ontwikkeld en geïmplementeerd kan worden. Deze richtlijn vervangt
het «Standpunt Preventie van Vrouwelijke Genitale Verminking door de Jeugdgezondheidszorg».
Het huidige standpunt is verouderd. Uit een traject waar Pharos in gesprek ging met
relevante stakeholders binnen de Jeugdgezondheidszorg bleek dat er een «taaktrigger»
nodig is om registratie van vrouwelijke genitale verminking te optimaliseren. De richtlijn
moet hierin gaan voorzien omdat het zorgt voor meer duidelijkheid en houvast voor
professionals die betrokken zijn bij de preventie, signalering en melding van vrouwelijke
genitale verminking. Omdat de richtlijnmodule een onderdeel is van de richtlijn Kindermishandeling
zal er ook aandacht worden besteed aan de stappen van de Meldcode kindermishandeling.
Het doel is om de richtlijnmodule breed te verspreiden en professionals te stimuleren
om er naar te handelen en daarmee te komen tot een betere signalering en registratie
van vrouwelijke genitale verminking. Ter bevordering van de implementatie van de richtlijnmodule
wordt een Slimme Richtlijnmodule ontwikkeld, een beslissingsondersteunende tool die
professionals helpt bij het voeren van gesprekken met ouders, het inschatten van risico's
en het nemen van weloverwogen beslissingen.

− Tot slot verkent de Staatssecretaris van VWS in gesprek met Pharos en Rutgers de mogelijkheden
hoe eerstelijnszorgprofessionals middels deskundigheidsbevordering ondersteund kunnen
worden in het omgaan met handelingsverlegenheid. Huisartsen en verpleegkundigen hebben
een belangrijke rol in het signaleren en bespreekbaar maken van schadelijke praktijken,
maar ervaren rondom dergelijke taboeonderwerpen handelingsverlegenheid door een gebrek
aan kennis, deskundigheid en ervaring11. Begin 2024 wordt uw Kamer hier verder over geïnformeerd. Voor onderwijs wordt er
ook gericht gekeken welke mogelijkheden er zijn om in te zetten op deskundigheidsbevordering.

Goed vindbare en laagdrempelige hulp

Het is belangrijk dat laagdrempelige hulpdiensten goed vindbaar zijn en de toegang
laagdrempelig is, voor zowel slachtoffers als plegers. Onder laagdrempelige hulpdiensten
verstaan wij alle vormen van hulp waar geen beschikking voor nodig is. Het gaat hierbij
om laagdrempelige hulp voor verschillende doelen, zoals het kunnen doen van een melding,
het krijgen van een luisterend oor of het ontvangen van of verwijzen naar hulp.

Mede naar aanleiding van de actieagenda schadelijke praktijken heeft het Verwey-Jonker
Instituut in opdracht van het Ministerie van VWS in 2022 onderzoek gedaan naar laagdrempelige
hulpdiensten voor slachtoffers en plegers van dit soort geweld. Onderzocht is wat
de ervaringen en behoeften van slachtoffers en plegers van geweld in afhankelijkheidsrelaties
zijn ten aanzien van de vindbaarheid, toegankelijkheid en waardering van de laagdrempelige
hulp en hoe deze behoeften zich verhouden tot het aanbod van laagdrempelige hulpdiensten.

De resultaten van dit onderzoek zijn begin 2023 gedeeld met uw Kamer.12

De onderzoekers concluderen dat het huidige aanbod in principe voorziet in laagdrempelige
hulp voor alle geweldsvormen in afhankelijkheidsrelaties13; er is altijd een organisatie voor elk type van geweld beschikbaar. Toch concluderen
de onderzoekers dat ondanks het enorme aanbod, slechts een deel van de slachtoffers
van geweld in afhankelijkheidsrelatie wordt bereikt.

De onderzoekers doen verschillende suggesties voor verbeteringen. De Staatssecretaris
van VWS wil samen met de Minister voor Rechtsbescherming opvolging geven aan de suggesties
voor verbetering van laagdrempelige hulp. Het gaat dan concreet om de organisatie
van het landschap van laagdrempelige hulpverlening, de kwaliteit van meldpunten en
de vindbaarheid van meldpunten. Momenteel worden samen met de VNG gesprekken gevoerd
met relevante stakeholders over het benutten van de opbrengsten van het onderzoek.

Zicht op prevalentie

Steeds weer blijkt dat wij onvoldoende weten van de mate waarin schadelijke praktijken
voorkomen. Deze geweldsvormen blijven vaak verborgen omdat zij veelal plaatsvinden
in gesloten gemeenschappen. Ondanks deze uitdaging blijven wij ons inspannen om zoveel
mogelijk zicht te krijgen op de omvang van de problematiek om dit zo effectief mogelijk
aan te kunnen pakken en slachtoffers zo goed mogelijk te helpen. Daarom bouwen wij
voort op eerdere inspanningen om actuele aantallen te hebben zodat wij effectief beleid
kunnen maken. In 2011 heeft Pharos een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd naar het
kwantitatief in kaart brengen van complexe en gevoelige onderwerpen. Vervolgens is
in 2019 zowel een prevalentieonderzoek vrouwelijke genitale verminking gedaan14 en een verkenning naar de aard en omvang van schadelijke praktijken15. In de verkenning blijkt dat er over huwelijksdwang en achterlating geen harde cijfers
beschikbaar zijn. Zicht op prevalentie is dus hard nodig, ook om ontwikkelingen in
kaart te kunnen brengen. Tijdens de periode van de actieagenda heeft Pharos zich ingezet
om registratie van schadelijke praktijken te stimuleren om zo beter zicht te krijgen
op de omvang van de problematiek. Dit is gedaan door, in nauwe samenwerking met andere
(kennis)partijen en migranten- en zelforganisaties, de VGV-registratiesystemen voor verloskundigen en de JGZ te optimaliseren. Ook is er ingezet op het
geven van bekendheid aan en monitoren van de medische leidraad zorg voor vrouwen met
vrouwelijke genitale verminking. Wij gaan verder met inspanningen om zicht te krijgen
op prevalentiecijfers omdat meer begrip nodig is over hoe wijdverspreid schadelijke
praktijken zijn in Nederland en welke vormen zij aannemen. Daarom is de Staatssecretaris
van VWS voornemens onderzoek uit te laten voeren door Pharos waarmee inzicht wordt
verkregen in de omvang van schadelijke praktijken (ook huwelijkse gevangenschap) in
Nederland en waarmee in kaart wordt gebracht wat de huidige sociale normen binnen
de doelgroep zijn ten aanzien van deze praktijken.

Huwelijkse uitbuiting

Tijdens het Wetgevingsoverleg16 op 9 november 2020 is door de Minister voor Rechtsbescherming benoemd dat in samenspraak
met ketenpartners en wetenschappers zou worden verkend of en, zo ja, hoe een wijziging
van de strafbaarstelling van mensenhandel (artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht)
zou kunnen bijdragen aan de bestrijding van handel in en uitbuiting van mensen, en
het profiteren daarvan. Het verslag hiervan heeft de Tweede Kamer op 1 juli 2021 ontvangen.
In het coalitieakkoord is vervolgens opgenomen dat het Kabinet een traject zal starten
om artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht te moderniseren om vervolging van daders
te verbeteren. In dit traject zouden ook de vragen rondom huwelijkse uitbuiting betrokken
worden. Een wetsvoorstel dat strekt tot deze modernisering beoogt het wetsartikel
waarin mensenhandel is strafbaar gesteld over de gehele linie toegankelijker te maken
en voorziet in een uitbreiding van de strafbaarheid ten aanzien van ernstige misstanden
in de arbeidssfeer en het profijttrekken uit mensenhandel. Dit voorstel is tot 25 april
2023 door de Minister en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in consultatie
gegeven. Hoewel huwelijkse uitbuiting niet specifiek in het wetsvoorstel is opgenomen,
blijft uitbuiting, in welke vorm dan ook, op grond van dit artikel strafbaar, ook
als die zich voordoet in de context van een huwelijk. Alle vormen van uitbuiting zijn
via de strafbaarstelling van mensenhandel strafbaar gesteld. Specifieke strafbaarstelling
van bepaalde vormen van uitbuiting, zoals huwelijkse uitbuiting, is daartoe niet nodig.

Voorts kunnen wij melden dat de Europese Commissie op 19 december 2022 een voorstel
heeft gedaan voor de herziening van Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding
van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan17. Hierin worden gedwongen huwelijken met een uitbuitingsaspect ook meegenomen binnen
de aanpak als een vorm van mensenhandel. Dit was reeds mogelijk op basis van overweging
11 van de Richtlijn. Door opname in de bepalingen zelf wordt er meer gewicht gegeven
aan dit fenomeen en de noodzaak om dit aan te pakken. De Minister van BZ heeft op
24 februari jl. het BNC-fiche ten aanzien van de voorgestelde richtlijn naar de Tweede
Kamer en Eerste Kamer gestuurd.18 Van begin januari tot en met 17 mei jl. hebben de onderhandelingen op Raadsniveau
plaatsgevonden en is namens Nederland in lijn met het BNC-fiche onderhandeld. Op 17 mei
jl. is de Raad tot een «general approach» gekomen waar Nederland zich goed in kan
vinden. Vervolgens is deze laatste versie van de tekst vastgesteld tijdens de JBZ-Raad
op 8 en 9 juni (Kamerstuk 32 317, nr. 843).

Naar verwachting zullen in oktober 2023 de onderhandelingen tussen de Commissie, de
Raad en het EP plaatsvinden binnen de trilogen. Na deze triloog, en de bijhorende
onderhandelingen, zal de herziene richtlijn vastgesteld worden.

Preventieve beschermingsbevelen

Dit najaar start het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum een onderzoek
naar de inzet van preventieve beschermingsbevelen bij vermoedens van schadelijke praktijken,
waaronder vrouwelijke genitale verminking, huwelijksdwang en achterlating in het buitenland.
Samen met de betrokken organisaties en juridisch deskundigen zullen de huidige mogelijkheden
om potentiële slachtoffers te beschermen binnen het civiele recht en het strafrecht
in kaart worden gebracht alsook mogelijke oplossingen voor ervaren knelpunten. De
Minister voor Rechtsbescherming verwacht uw Kamer de eerste helft van 2024 te informeren
over de onderzoeksresultaten.

3. Beleidsreactie naar aanleiding van de resolutie over huwelijkse gevangenschap

Tijdens het Eerste Kamerdebat van 21 februari 2023 (Handelingen I 2022/23, nr. 20, item 9) inzake de twee aangenomen wetsvoorstellen19 tegengaan huwelijkse gevangenschap heeft de Minister voor Rechtsbescherming toegezegd
om vanuit het Kabinet een gezamenlijke reactie te geven op de aanbevelingen in de
aangenomen resolutie van de parlementaire assemblee van de Raad van Europa «Finding solutions for marital captivity»20. Hierbij reageren wij op deze aanbevelingen en zetten wij uiteen welke inspanningen
door Nederland worden geleverd op het terrein van huwelijkse gevangenschap.

Wij zijn voormalig senator De Boer erkentelijk voor het inbrengen van deze resolutie
en de daarin opgenomen aanbevelingen. Het werpt licht op een verborgen probleem binnen
onze maatschappij dat een duurzame en effectieve aanpak behoeft. Huwelijkse gevangenschap
is een situatie waarin iemand tegen haar of zijn wil in een (religieus) huwelijk blijft,
omdat het niet lukt om een ontbinding van dat huwelijk te krijgen.21 Een persoon gevangenhouden in een relatie of huwelijk is een schending van een van
de meest fundamentele mensenrechten, namelijk het recht op (individuele) zelfbeschikking.
Dit recht geeft eenieder de vrijheid om een relatie met een ander aan te gaan en deze
desgewenst te verbreken. Hoewel er weinig concrete cijfers bekend zijn over het aantal
slachtoffers van huwelijkse gevangenschap, mede omdat de problematiek zich achter
de voordeur afspeelt, blijkt uit prevalentieonderzoek van het Verwey-Jonker Instituut
dat zich in Nederland in de jaren 2011 en 2012 naar schatting tussen de 450 en 1700
gevallen van huwelijkse gevangenschap hebben voorgedaan22.

Aanbevelingen

In de resolutie worden verschillende vormen van huwelijkse gevangenschap genoemd.
Zo zijn er – onder meer – situaties waarin personen zowel een wettelijk huwelijk als
een religieus huwelijk met elkaar aangaan, zij dat wettelijk huwelijk op enig moment
ontbinden, terwijl dat religieuze huwelijk blijft voortbestaan. Voor die situaties
is de wet tegengaan huwelijkse gevangenschap in het leven geroepen. Met deze wet, die sinds 1 juli 2023 van kracht is, kan een
slachtoffer de rechter tijdens een civiele echtscheiding vragen om de partner te verplichten
om zijn/haar medewerking te verlenen aan het beëindigen van het religieuze huwelijk.
Om meer bewustwording te creëren en handelingsperspectief te bieden voor professionals,
juridisch deskundigen en omstanders heeft de Minister voor Rechtsbescherming informatiemateriaal
ontwikkeld. Hierin worden (onder meer) de signalen van huwelijkse gevangenschap en
de juridische mogelijkheden om huwelijkse gevangenschap te voorkomen of te beëindigen
beschreven. Deze informatie is, met het oog op de inwerkingtreding, wederom verspreid
onder juridische professionals en andere belangenorganisaties die zich inzetten voor
slachtoffers van huwelijkse gevangenschap.

Wij zetten ons naast wetgeving ook op andere wijze in om huwelijkse gevangenschap
te bestrijden. Bijvoorbeeld door het bewerkstelligen van een mentaliteitsverandering
binnen families dan wel gemeenschappen, het bevorderen van de financiële zelfredzaamheid
van slachtoffers en het beschermen van slachtoffers tegen geweld. Hieronder zal per
onderdeel worden ingegaan op de ondernomen acties.

Mentaliteitsverandering familie en gemeenschap

Zoals toegelicht werkt de Minister van SZW met het Meerjarenplan Zelfbeschikking23 (2022 – 2025) aan een preventieve aanpak van schadelijke praktijken door in te zetten
op het bevorderen van zelfbeschikking binnen gesloten gemeenschappen. Met dit plan
draagt de Minister eraan bij om groepen in hun kracht te zetten die een beperkte zelfbeschikking
ervaren op grond van (restrictieve) normen binnen uiteenlopende etnische en religieuze
groepen.

De Minister van OCW zet zich samen met de Minister van SZW via de alliantie Verandering
van Binnenuit 2.0 (2023 – 2028) in op normverandering binnen gesloten gemeenschappen
om (onder meer) gendergelijkheid en lhbtiq+ gelijkheid in de Nederlandse samenleving
te bevorderen.24 Naar aanleiding van de resolutie is de alliantie verzocht om huwelijkse gevangenschap
waar mogelijk te integreren in de inzet van de alliantie.

(Financiële) zelfredzaamheid

Uit onderzoek25 van het Verweij Jonker Instituut blijkt dat verreweg het grootste aantal slachtoffers
van huwelijksdwang, achterlating en huwelijkse gevangenschap in een afhankelijke financiële
situatie verkeert en niet over een eigen inkomen beschikt. Met het Meerjarenplan Zelfbeschikking
wordt tevens bevorderd dat vrouwen die klem zitten in een afhankelijkheidssituatie,
die nu nog relatief vaker uitkeringsgerechtigd zijn of geen inkomen hebben, zich bewust
worden van hun eigen autonomie en persoonlijke vrijheid. Het financieel weerbaar maken
van vrouwen, zoals het hebben van een eigen pinpas of beschikking hebben over werk,
helpt om eigen keuzes te maken.

Vrij van geweld

Huwelijkse gevangenschap gaat vaak gepaard met andere vormen van geweld, zoals het
plegen of dreigen met (eergerelateerd26) geweld. Dit is in Nederland strafbaar. De aanpak van eergerelateerd geweld samen
met huwelijkse gevangenschap kan een andere benadering vragen. Om deze reden kan de
politie evenals ketenpartners moeilijke zaken waarbij een eermotief wordt vermoed
voor advies voorleggen bij het Landelijk Expertise Centrum Eer Gerelateerd Geweld27 (LEC EGG). Het LEC EGG doet onderzoek naar dit soort zaken en is onderdeel van de
landelijke politie.

Om meer zicht te krijgen op het aantal slachtoffers die vanwege geweld of andere redenen
in een huwelijk gevangen zitten, is de Staatssecretaris van VWS voornemens een prevalentieonderzoek
uit te laten voeren naar huwelijkse gevangenschap, waar ook andere vormen van schadelijke
praktijken in worden meegenomen. Op deze wijze wordt gevolg gegeven aan een belangrijke
aanbeveling uit de resolutie.

Ook geven wij uitvoering aan de aanbeveling die ziet op het voeren van gerichte communicatie-acties
omtrent huwelijkse gevangenschap. Zo zal in opdracht van de Staatssecretaris van VWS
door Pharos in de online voorlichtingscampagne, «Recht op nee», (onder meer) aandacht
worden besteed aan huwelijkse gevangenschap. Met de campagne wordt ingezet op het
creëren van bewustwording bij (potentiële) slachtoffers en het bieden van handelingsperspectief.

Internationale aandacht voor huwelijkse gevangenschap

In overeenstemming met de motie van de leden Jasper van Dijk en Valstar28 maakt huwelijkse gevangenschap onderdeel uit van het Nederlands feministisch buitenlandbeleid.
Dit beleid richt zich op het versterken van vrouwenrechten, het vergroten van gendergelijkheid
en de aanpak van onderliggende machtsstructuren en ongelijkheden.29

Eigen bijdrage bij echtscheidingen

Burgers die te maken hebben met een echtscheiding en niet over voldoende middelen
beschikken om een advocaat of mediator te betalen, kunnen gebruikmaken van gesubsidieerde
rechtsbijstand. Om in aanmerking te komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand moeten
aanvragers voldoen aan specifieke inkomens- en vermogensgrenzen. Op basis van de hoogte
van het inkomen wordt tevens de eigen bijdrage vastgesteld. Ondanks de toekenning
van gesubsidieerde rechtsbijstand kan de opgelegde eigen bijdrage een financiële drempel
vormen voor partijen die willen scheiden. Daarnaast kan er financiële ongelijkheid
optreden wanneer één partij de kosten van de procedure zelf moet bekostigen, terwijl
de andere partij gesubsidieerde rechtsbijstand ontvangt. Dit kan ertoe leiden dat
de minder vermogende partij op enig moment niet meer in staat is om de kosten van
de procedure te voldoen en de procedure om die reden moet beëindigen. Hierdoor wordt
hem of haar indirect de gang naar de rechter ontzegd en kan een persoon gevangen (blijven)
zitten in zijn of haar huwelijk vanwege het niet hebben van de financiële middelen
om te kunnen scheiden. Om te voorkomen dat een partij, die herhaaldelijk blijft procederen,
de andere partij financieel klem zet, kan de rechter een proceskostenveroordeling
opleggen. De Minister voor Rechtsbescherming gaat dit najaar in gesprek met de Nederlandse
Orde van Advocaten (NOvA) over deze problematiek binnen het rechtssysteem. Hiermee
wordt invulling gegeven aan de toezegging aan de Eerste Kamer30 om aandacht te geven over de wijze waarop de financiële ongelijkheid bij gesubsidieerde
rechtsbijstand en de ongewenste belemmeringen daarbij worden opgepakt. Een terugkoppeling
van dit overleg wordt in het voorjaar van 2024 gegeven.

Afsluiting

Er is gedurende de looptijd van de actieagenda al veel in gang gezet, met dank aan
de inzet van velen, zoals informele en migrantenorganisaties die vaak met beperkte
financiering en deels op vrijwillige basis aan de oplossing voor zeer complexe problematiek
werken. Wij noemen ook de gemeenten, expertisecentra en kennisinstituten die op inspirerende
wijze de samenwerking hebben gezocht om de projecten kracht bij te zetten en effectiever
te maken.

Het is en blijft onacceptabel dat mensen in Nederland te maken krijgen met schadelijke
praktijken, want het gaat hierbij om ernstige vormen van mishandeling. Met de vervolginzet
op de aanpak van schadelijke praktijken zoals beschreven in deze brief blijven wij
ons, samen met vele anderen, inzetten voor een Nederland waar je je eigen leven kan
inrichten zoals je wilt, mag houden van wie je wilt, kan trouwen met wie je wilt en
de baas bent over je eigen lichaam.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind