Brief regering : Voortgang justitiële jeugdinrichtingen en kleinschalige voorzieningen justitiële jeugd

28 741
Jeugdcriminaliteit

Nr. 921
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 september 2023

Met deze brief informeer ik uw Kamer over:

• Intensief toezicht justitiële jeugdinrichtingen

• Stand van zaken RJJI-locatie Horsterveen

• Capaciteitsuitbreiding justitiële jeugdinrichtingen

• Eindrapport Monitor kleinschalige voorzieningen justitiële jeugd

1. Algemeen

Met het programma Vrijheidsbeneming op Maat (VOM) wordt sinds 2019 gewerkt aan een
nieuw stelsel voor vrijheidsbeneming van jongeren. Hierbij wordt ingezet op het meer
bieden van maatwerk in behandeling, beveiliging en nazorg.

Er zijn nu twee modaliteiten van vrijheidsbeneming:

– de hoogbeveiligde justitiële jeugdinrichting (JJI) met een orthopedagogisch leefklimaat
waar jongeren met complexe problematiek en zwaardere straffen behandeld kunnen worden,
en;

– de laagbeveiligde kleinschalige voorzieningen justitiële jeugd (KVJJ) voor kort verblijf
van vaak preventief gehechte jongeren, die gemotiveerd zijn om hun leven te veranderen.
Het netwerk van de jongere kan in stand blijven; positieve elementen als school, werk
en sociale contacten blijven behouden of worden versterkt.1

Deze modaliteiten vullen elkaar op deze manier aan en hebben ieder een eigen werkwijze
en doelgroep. Inmiddels zijn er vijf KVJJ’s operationeel en heb ik de monitor over
hun functioneren ontvangen. Daarnaast staan de JJI’s al geruime tijd onder druk, wat
er onder andere toe heeft geleid dat de JJI’s de afgelopen twee jaar onder intensief
toezicht door de inspecties hebben gestaan. In de volgende paragrafen ga ik hier nader
op in.

In dit licht wordt hard gewerkt aan de verdere implementatie van VOM, waarbij ook
wordt gekeken naar wat nodig is om in de behandeling meer maatwerk te kunnen bieden.
Hiervoor doet de Academische Werkplaats Risico Jeugd onderzoek naar de kenmerken van
jongeren die in een JJI verblijven. Mede aan de hand van de uitkomsten van dat onderzoek,
waarvan ik de uitkomsten eind 2024 verwacht, zal verder gekeken worden in hoeverre
de behandeling en het verblijf van de JJI aangepast moet worden. In afwachting van
de uitkomsten van het onderzoek, kijk ik met DJI wat op korte termijn aan ontwikkeling
nodig is om de JJI’s te ondersteunen.

2. Intensief toezicht JJI’s

Tijdens de periode van twee jaar intensief toezicht, sinds 7 juli 2021, beoordeelden
de Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie
van het Onderwijs en Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: de inspecties) regelmatig
de noodzaak om het intensieve toezicht op de JJI’s voort te zetten.

Begin dit jaar heb ik de volgende nieuwe maatregelen aangekondigd.

• Het temporiseren van uitbreiding JJI Teylingereind. Rijks-JJI (RJJI) Horsterveen zou
langer open blijven, maar na een lekkage is het gebouw niet meer te gebruiken, waardoor
jongeren zijn overgeplaatst naar Justitieel Complex (JC) Zeist; zie verder hierna.

• Waar nodig de inzet van een alternatief dagprogramma.

• Het plaatsen van jongvolwassenen met een preventieve hechtenis in een huis van bewaring.2

Na de meest recente toezichtsactiviteiten hebben de inspecties besloten het intensieve
toezicht op de JJI’s te beëindigen; de brief waarin de inspecties dit aankondigen
heb ik u onlangs aangeboden.3 De inspecties doen dit om twee redenen. Ten eerste vinden zij dat met de interventies
die mijn ambtsvoorganger en ik ingezet hebben, de door de inspecties gevraagde kwaliteitsslag
in gang is gezet. Ten tweede zal de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) monitoren
hoe de aanvullende maatregelen in de praktijk voor jongeren uitpakken en zal ik de
Tweede Kamer periodiek informeren over de uitkomsten van deze monitoring.

Hoewel de inspecties beoordelen dat het intensief toezicht kan worden beëindigd, zeggen
zij ook dat niet dat alle geconstateerde problemen zijn opgelost. Ten aanzien van
onderstaande onderwerpen hebben de inspecties een aantal zorgen waarvoor zij aandacht
vragen.

2.1 Aandachtspunten inspecties

Capaciteitsbehoefte justitiële jeugd

De inspecties roepen mij op om spoedig te voldoen aan de dringende behoefte aan beschikbare
hoog beveiligde (JJI-)plekken en zorg te dragen voor een passende (wijze van) financiering.

Alternatief dagprogramma

De inspecties stelden op verschillende momenten tijdens het intensieve toezicht vast
dat het dagprogramma was afgeschaald, waardoor niet aan wettelijke normen werd voldaan.
Dat het alternatief dagprogramma als ultimum remedium wordt ingezet, vooruitlopend
op de aangekondigde wijzigingen van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen
(Bjj), kunnen de inspecties als noodgreep vanwege personeelstekorten volgen. Echter,
het volgen van een dagprogramma dat voldoet aan de minimale wettelijke vereisten is
in het belang van de ontwikkeling en behandeling van de jongeren. De inspecties blijven
het tijdelijke karakter van deze noodmaatregel daarom monitoren.

Arbeidsomstandigheden

De inspecties realiseren zich dat het vinden van kwalitatief goed personeel, vanwege
de huidige krapte op de arbeidsmarkt, een uitdaging is. Personeelsverloop en inzet
van externe inhuur brengt risico’s met zich, zoals het niet goed kennen van de jongeren.
Daarom blijven de inspecties ook de arbeidsomstandigheden binnen de JJI’s nauwlettend
volgen.

Sluiting RJJI Horsterveen en overplaatsing jongeren naar JC Zeist

Onlangs is besloten om de locatie Horsterveen van de RJJI per 1 september 2023 te
sluiten en de jongeren op een huis van bewaring-afdeling binnen JC Zeist samen te
plaatsen. De inspecties vinden dit zeer zorgelijk, omdat het plaatsen van jongvolwassenen
in een huis van bewaring een onwenselijke maatregel is die inbreuk maakt op de (rechts)positie
van justitiële jongeren en strijdig is met de uitgangspunten van het jeugdstrafrecht.

2.2 Beleidsreactie

Ik vind het bemoedigend dat de inspecties hebben besloten om het intensief toezicht
op te heffen. Het laat zien dat ik, samen met DJI en het personeel van de JJI’s, stappen
heb gezet om de kwaliteit van het verblijf in de JJI’s op het gewenste niveau te krijgen.
Tegelijkertijd zijn we er nog niet. De inspecties vragen aandacht voor een aantal
onderwerpen, waarop ik hierna reageer.

Daarnaast is het besluit van de inspecties om het intensief toezicht op te heffen
mede tot stand gekomen doordat DJI zal monitoren hoe de reeds genomen aanvullende
maatregelen voor jongeren uitpakken en ik de Tweede Kamer periodiek informeer over
de uitkomsten van deze monitoring. Dit blijf ik doen en ik informeer uw Kamer in maart
2024 opnieuw over de JJI’s en de aanvullende maatregelen.

Alternatief dagprogramma

Ik heb uw Kamer onlangs geïnformeerd over de voortgang van de werving van personeel
en het alternatieve dagprogramma.4 Dat is nog steeds de actuele situatie.

Sluiting tijdelijke RJJI-locatie Horsterveen

Op 22 juni 2023 is door noodweer een grote lekkage aan het dak van de tijdelijke RJJI-locatie
Horsterveen ontstaan. De schade was dusdanig groot dat de locatie onbruikbaar is geworden.
De daar verblijvende jongeren en het personeel van de RJJI werden daarom sinds 23 juni
2023 tijdelijk gehuisvest in JC Zeist, zoals ik u in mijn brief van 5 juli 2023 liet
weten.5 Ik ben blij dat DJI deze snelle noodoplossing wist te realiseren. Tegelijkertijd
kondigde ik al aan dat DJI zocht naar een meer geschikte oplossing. Het uitgangspunt
was dat de locatie moest kunnen voldoen aan de eisen van de Bjj. Daarbij valt te denken
aan faciliteiten zoals ruimtes voor onderwijs en sport en kleinschalige afdelingen,
maar ook het kunnen scheiden van volwassenen en jeugdigen. Een dergelijke locatie
is niet op korte termijn beschikbaar binnen DJI.

Omdat de afdeling in Zeist onvoldoende kon voldoen aan de uitgangspunten van de Bjj,
er onvoldoende JJI-personeel beschikbaar was en het gevangeniswezen zelf plaatsingsdruk
ervaart, heb ik besloten om de noodlocatie van RJJI Horsterveen in Zeist per 1 september
2023 te sluiten. Hierdoor verblijven de jongvolwassenen die in JC Zeist op de afdeling
van RJJI-locatie Horsterveen verbleven, sinds 28 augustus 2023 in het huis van bewaring
(HvB) in Zeist. Plaatsing in een HvB is een onwenselijke situatie, maar helaas onvermijdelijk.
Dit is echter een tijdelijke situatie, omdat ik de JJI-capaciteit ga uitbreiden. Dit
licht ik verder toe in de volgende paragraaf.

Bij een tekort aan plekken in de JJI’s kunnen jongvolwassen verdachten die onder het
jeugdstrafrecht vallen, in een HvB worden geplaatst.6 Vanwege de oplopende druk op de capaciteit wordt deze bevoegdheid al ingezet door
DJI.7 Ondanks de wettelijke mogelijkheid hiertoe heeft uw Kamer eerder zorgen geuit over
het plaatsen van jongvolwassen verdachten vanuit het jeugdstrafrecht in een HvB.8 Om hieraan tegemoet te komen worden jongvolwassen verdachten zo veel mogelijk gezamenlijk
op een eigen afdeling in het HvB geplaatst en worden activiteiten gescheiden gehouden
van volwassenen9. Daarbij wordt in het dagprogramma en de begeleiding zo veel als mogelijk rekening
gehouden met de specifieke behoeften van deze doelgroep. Naast deze voorwaarden blijven
de eerder toegezegde randvoorwaarden van toepassing, namelijk:

• alleen jongvolwassenen die ouder zijn dan 18, met een preventieve hechtenis en bij
wie de Officier van Justitie voornemens is om het jeugdstrafrecht toe te passen worden
in een HvB geplaatst;

• jongvolwassenen met een specialistische zorgbehoefte (en bij wie de Officier van Justitie
voornemens is om het jeugdstrafrecht toe passen) worden niet in een HvB geplaatst, en;

• als de preventieve hechtenis wordt omgezet in een jeugddetentie of PIJ-maatregel of
als de capaciteit van de JJI dit toelaat, wordt een in een HvB geplaatste jongvolwassene
naar een JJI overgeplaatst.

Op 6 september 2023 verbleven er in totaal 14 jongvolwassen verdachten in een HvB.
Het wegvallen van Horsterveen leidt ertoe dat op korte termijn het capaciteitstekort
in de JJI’s groter wordt en er vaker jongvolwassen in een HvB worden geplaatst. De
noodzaak om spoedig tot extra JJI-capaciteit te komen, is hierdoor groter geworden.

Capaciteitsuitbreiding JJI’s

Ik heb uw Kamer onlangs geïnformeerd over de PMJ-ramingen (prognosemodel justitiële
ketens) tot en met 2028.10 Daaruit blijkt dat de capaciteitsbehoefte van de JJI’s met gemiddeld 1% per jaar
toeneemt, omdat zowel het aantal jeugddetenties als de gemiddelde duur van jeugddetenties
en het aantal PIJ-maatregelen (plaatsing in een inrichting voor jeugdigen) toenemen.
Mede gelet op deze toename in capaciteitsbehoefte, de recente calamiteit in RJJI Horsterveen
en de veranderde doelgroep van de JJI’s is door DJI onderzocht wat de mogelijkheden
zijn om meer JJI-plaatsen te creëren.11 Daarbij heeft DJI gekeken naar bestaande gebouwelijke capaciteit, omdat dit de snelste
manier is om extra capaciteit in te zetten.

Uit het onderzoek van DJI is één geschikte locatie naar voren gekomen, te weten penitentiare
inrichting (PI) Klein Bankenbosch in Veenhuizen. Omdat deze locatie oorspronkelijk
een JJI was, is deze locatie in gebouwelijk opzicht nog steeds geschikt om als JJI
te fungeren en kan de locatie relatief snel herbestemd worden.12

Gelet op bovenstaande overwegingen, heb ik ingestemd met het voorstel van DJI om PI
Klein Bankenbosch te herbestemmen. Dat betekent dat van de huidige 100 GW-plekken
(gevangeniswezen) maximaal 70 JJI-plekken worden gecreëerd. Klein Bankenbosch staat
op hetzelfde terrein als PI Veenhuizen, locatie Norgerhaven, maar betreft een vrijstaande
aparte inrichting. De volwassenen en jongeren zullen volledig gescheiden dagprogramma’s
volgen, maar kunnen elkaar mogelijk zien op weg naar activiteiten. Met begeleiding
en afspraken over aanvangstijden van het programma wordt direct contact tot een minimum
beperkt.

Er zal alles aan gedaan worden om zo snel mogelijk de locatie gereed te krijgen, maar
desondanks verwacht ik dat JJI Klein Bankenbosch niet eerder dan in het tweede kwartaal
van 2024 gefaseerd in gebruik kan worden genomen. De snelheid hiervan is afhankelijk
van beschikbaarheid van geschikt personeel en het kunnen verplaatsen van de afdelingen
van het gevangeniswezen die nu in Klein Bankenbosch zijn gevestigd. Wanneer de herbestemming
van Klein Bankenbosch én de reeds geplande uitbreiding bij JJI Teylingereind zijn
voltooid, zullen de JJI’s kunnen voldoen aan de capacitaire opgave. In maart 2024
informeer ik uw Kamer over de vorderingen van de herbestemming van Klein Bankenbosch
en over de ontwikkeling van Teylingereind.

Financiering

De herbestemming van Klein Bankenbosch leidt tot circa € 10 miljoen meerkosten. Dekking
hiervoor is gevonden door omzetting van de 100 GW-plekken naar maximaal 70 JJI-plekken
op deze locatie en vrijval van gelden bij overige forensische zorg. De financiële
gevolgen zijn meerjarig verwerkt in de Ontwerpbegroting Justitie en Veiligheid 2024.

3. Eindrapport Monitor KVJJ en vervolg

Omdat de KVJJ’s een relatief nieuwe voorziening zijn binnen het jeugdstrafrecht, heeft
DJI een monitor laten uitvoeren naar alle KVJJ’s. Sinds de start van de pilot KVJJ
heeft Rebel Strong Society de monitoring voor haar rekening genomen. Aangezien er
tot halverwege 2022 sprake was van een lage instroom in de KVJJ’s, konden er onvoldoende
conclusies worden getrokken over de doelgroep. Daarom is in aanvulling op voornoemde
monitoring een separate opdracht uitgeschreven om te komen tot een beschrijving van
de potentiële doelgroep.

Deze twee opdrachten hebben geleid tot het gezamenlijke Eindrapport Monitor Kleinschalige Voorzieningen Justitiële Jeugd (hierna: eindrapport), dat ik uw Kamer hierbij doe toekomen. Hierna volgt mijn beleidsreactie
op het eindrapport. Tevens kom ik de toezegging na die ik tijdens het commissiedebat
justitiële jeugd op 31 mei 2023 heb gedaan om uw Kamer te informeren over de bezettingscijfers
van de KVJJ’s.13

Conclusies eindrapport

• Gedurende de monitoringsperiode van ruim twee jaar verbleven in totaal 231 jongeren
in de KVJJ’s. De KVJJJ maakt een van haar belangrijkste doelstellingen – continuering
van beschermende factoren – in de meeste gevallen waar.

• De KVJJ, en vooral de keten waar de KVJJ deel van uitmaakt, zijn in doorontwikkeling.
Er is nog geen stadium van volwassenheid bereikt. Deze monitor is dan ook geen verslag
van een detentievorm die «af» is. Optimalisaties in het werkproces zijn mogelijk en
voor een deel al ingezet.

• De KVJJ’s hebben toegevoegde waarde in het stelsel van vrijheidsbeneming voor jeugd,
primair voor de «lichtere» doelgroep voorlopig gehechten. Deze groep vormt de basisbezetting
voor de KVJJ’s. Daarnaast kan de KVJJ de behoefte aan regionale uitstroomvoorzieningen
voor jongeren met een PIJ-maatregel invullen. Dit vraagt wel een flinke inspanning
van zowel de JJI’s als de KVJJ om een zorgvuldige overdracht en maatwerktraject voor
deze doelgroep in te zetten. De KVJJ’s bedienen een andere doelgroep dan de JJI’s
en deze modaliteit kan niet als vervangende JJI-capaciteit worden beschouwd. De KVJJ’s
zijn een aanvulling op het palet aan vrijheidsbeneming, waarmee meer maatwerk mogelijk
is.

• Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat de mix van een korte verblijfsduur (of hoge
omloopsnelheid), beperkte invloed van de KVJJ op de instroom en de volatiliteit van
de instroom effect hebben op de bezettingsgraad.

• De KVJJ leent zich beter voor grootstedelijke locaties. Een zekere mate van concentratie
van jongeren in een klein werkgebied is nodig om én voldoende instroom te genereren
én recht te doen aan het principe van nabijheid tot beschermende factoren (ouders/verzorgers,
school, vrije tijd etc.). De KVJJ’s in de regio Noord en Zuid kennen hierdoor extra
uitdagingen. Het includeren van dagbesteding en vervoer in het concept van de KVJJ
en een krimp van 8 naar 6 bedden zijn voor die twee locaties denkbare optimalisaties.

Bezetting van de KVJJ’s

Er zijn vijf KVJJ’s: in Amsterdam, Rijnmond (Krimpen aan den IJssel), Haaglanden,
Noord (stad Groningen) en Zuid (Venlo). De eerste KVJJ (Amsterdam) is in 2016 geopend.
Zuid en Noord volgden respectievelijk in 2020 en 2021 en de KVJJ’s in Rotterdam en
Den Haag in 2022. Elke KVJJ biedt plek aan maximaal acht jongeren. De monitor van
de KVJJ’s beslaat de periode januari 2021 tot en met januari 2023. De KVJJ’s kenden
in die periode een lage bezetting. Om een zo volledig mogelijk beeld van (de ontwikkeling
van) de KVJJ’s te schetsen, voeg ik onderstaande cijfers toe, over de periode maart
2023 tot en met juli 2023.

 

mrt'23

apr'23

mei'23

jun'23

jul'23

KVJJ Amsterdam

73%

39%

58%

70%

37%

KVJJ Zuid

38%

22%

4%

18%

24%

KVJJ Noord

57%

43%

50%

51%

56%

KVJJ Rijnmond

51%

55%

65%

66%

52%

KVJJ Den Haag

57%

78%

67%

70%

65%

totaal

55%

47%

49%

55%

47%

Ik vind het belangrijk dat de capaciteit van de KVJJ’s in verhouding staat tot de
omvang van de doelgroep die voor deze laagbeveiligde modaliteit geschikt is. De monitor
laat zien dat de bezetting van jongeren in de KVJJ’s in 2022 laag was. Uit cijfers
van DJI blijkt dat in 2023 de bezetting van alle KVJJ’s is toegenomen. Echter, er
is nog steeds sprake van overcapaciteit. Zoals ik uw Kamer eerder al informeerde,
is uitbreiding van de KVJJ’s nu dan ook niet aan de orde.

Beleidsreactie

Het eindrapport van de monitor laat zien dat de KVJJ’s een aanvulling zijn op het
palet aan vrijheidsbeneming, waarmee meer maatwerk mogelijk is. Ketenpartners zoals
het Openbaar Ministerie, de (jeugd)reclassering en de Raad voor de Kinderbescherming
onderstrepen dat. Dat vind ik een mooi resultaat.

Het eindrapport laat verder zien dat de KVJJ zich beter leent voor grootstedelijke
locaties. De onderzoekers verwachten, ook in het meest positieve scenario, dat de
bezetting van KVJJ Noord en KVJJ Zuid de komende jaren laag zal blijven. Echter, om
de volgende redenen kies ik er op dit moment voor om de volledige KVJJ-capaciteit
te behouden:

• De KVJJ’s zijn nog volop in ontwikkeling en hebben volgens de planning van VOM nog
een jaar de tijd om deze door te zetten. Daarbij is al geconcludeerd dat ze een aanvulling
zijn binnen het palet van vrijheidsbeneming.

• De vijf KVJJ’s hebben grotendeels een landelijke dekking. Ik vind het belangrijk dat
dit behouden blijft. De KVJJ biedt namelijk voordelen als het behouden of kunnen opbouwen
van beschermende factoren in het leven van een jongere.

• KVJJ Noord had in de periode maart 2023 tot en met juli 2023 een hogere gemiddelde
bezetting dan wat men zou verwachten op basis van het eindrapport. Daarom zou het
niet passend zijn om de capaciteit van KVJJ Noord nu te verkleinen. Ik wil eerst afwachten
of de hogere bezetting gelijk blijft en liever nog, doorzet.

• De instroom van KVJJ Zuid zou verhoogd kunnen worden door de huidige locatie (Venlo)
te heroverwegen. Ik heb aan DJI gevraagd om dit nader te onderzoeken, en informeer
uw Kamer hier in maart 2024 nader over.

• Ondanks de (te verwachten) lagere bezetting geeft het eindrapport nu geen aanleiding
om KVJJ Noord en/of KVJJ Zuid helemaal te sluiten. Het verlagen van de capaciteit
van acht naar zes plekken voor die KVJJ’s resulteert daarbij bij DJI in een zeer geringe
besparing en pas ik daarom niet toe.

De KVJJ’s zijn een belangrijke stap in het leveren van maatwerk aan jongeren. Het
komende jaar zullen de KVJJ’s verder doorontwikkeld worden. Daarbij is een belangrijke
vervolgstap inzichtelijk te maken hoe effectief het verblijf in een KVJJ is, in termen van bijvoorbeeld het bevorderen van beschermende
factoren. Ik zal aan het WODC vragen om het verblijf in de KVJJ’s nader te onderzoeken.
Ook blijf ik de bezetting in de KVJJ’s nauwlettend volgen en zal ik een verantwoorde
bezettingsnorm formuleren, zodat omvang en doelgroep zich tot elkaar verhouden.

Aan de hand van deze gegevens zal ik opnieuw beoordelen of de KVJJ’s een geschikte
voorzieningen zijn in het justitiële jeugdlandschap. Ik zal uw Kamer begin 2025 hiervan
op de hoogte stellen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind