Brief regering : Beleidsreactie WODC-rapport rechtsbijstandsverlening in kinderopvangtoeslagzaken

Nr. 271 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2023

Inleiding

Op 4 juli jongstleden heb ik uw Kamer het WODC-rapport «Rechtsbijstandsverlening in
kinderopvangtoeslagzaken» aangeboden onder de toezegging dat ik uw Kamer voorafgaand
aan het op 14 september aanstaande geplande commissiedebat rechtsbijstand een inhoudelijke
reactie zal sturen.1 In deze brief treft u deze reactie aan.

De conclusies in het rapport raken mij als Minister voor Rechtsbescherming in het
hart. Ik betreur het ten zeerste dat voor een deel van ouders die een geschil hadden
rondom de kinderopvangtoeslag, het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand niet
functioneerde. Juist voor burgers in deze situaties wil ik zorgen voor een goed functionerend
stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Het is dan ook goed te kunnen constateren
dat er al concrete stappen naar verbetering zijn gezet.

Ik ga hierna in op de aanleiding voor het onderzoek (1), de reikwijdte van het onderzoek
(2), de belangrijkste conclusies in het rapport (3), de aanbevelingen in het rapport
(4) en de beleidsreactie op het rapport (5).

1. Aanleiding

In 2021 is het WODC gevraagd onderzoek te doen naar de toepassing en reikwijdte van
de zelfredzaamheidstoets in de context van de kinderopvangtoeslagaffaire. Met dit
onderzoek is tevens uitvoering gegeven aan een tweetal moties van de Kamerleden Van
Nispen (SP) en Van der Graaf (CU).2 In deze moties werd gevraagd om onderzoek te doen naar de rol en werkwijze van het
Ministerie van Justitie en Veiligheid en de Raad voor Rechtsbijstand (hierna: de Raad)
in de toeslagenaffaire ten aanzien van het beoordelen, toekennen, intrekken en afwijzen
van aanvragen van gesubsidieerde rechtsbijstand in bezwaarzaken bij de Belastingdienst
en om een grondig en onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren naar de toepassing
en reikwijdte van de zelfredzaamheidstoets.

2. Reikwijdte onderzoek

De focus van het onderzoek lag conform de hiervoor genoemde moties op de beoordeling
van aanvragen voor een toevoeging bij bezwaarprocedures in kinderopvangtoeslagzaken
en op de rol die «zelfredzaamheid» daarbij heeft gespeeld. Het onderzoek heeft belangrijke
inzichten opgeleverd over het functioneren van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand
bij de beoordeling van aanvragen voor een toevoeging bij bezwaarprocedures in kinderopvangtoeslagzaken.

Tegelijkertijd belicht het onderzoek, door de gekozen invalshoek, slechts een deel
van de totale problematiek van ontbrekende juridische bijstand rondom de kinderopvangtoeslag.
Uit het rapport van de Rechtspraak van 8 oktober 2021 blijkt dat veel burgers zonder
rechtsbijstand voor de rechtbank verschenen, zelfs als er gesubsidieerde rechtsbijstand
beschikbaar was voor de fasen van beroep en hoger beroep.3 Ook ontbreekt het zicht op de gedupeerde ouders die boven de inkomensgrens van het
toevoegbeleid vallen.

3. Belangrijkste conclusies in het rapport

Het WODC concludeert dat het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand in kinderopvangtoeslagzaken
onvoldoende heeft gefunctioneerd. Op basis van geldende wet- en regelgeving werden
burgers geacht zelf bezwaar te kunnen maken tegen besluiten van de Belastingdienst
die alleen gaan over een geschil van feitelijke of rekenkundige aard. Volgens de professionals
met wie in het kader van dit onderzoek is gesproken, heeft dit eraan bijgedragen dat
gedupeerde ouders niet altijd de juridische ondersteuning hebben gekregen die zij,
vanwege de later gebleken complexiteit van de zaken en hun persoonlijke situatie,
nodig hadden.

Ook concludeert het WODC dat de randvoorwaarden voor het bereiken van het nagestreefde
resultaat van de zelfredzaamheidstoets, tekort zijn geschoten. Uit het onderzoek is
gebleken dat het idee van zelfredzaamheid binnen het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand
in de praktijk anders uitpakt dan beoogd en op welke wijze dit is vervat in wet- en
regelgeving. Zo wordt ervan uitgegaan dat alle rechtzoekenden toegang hebben tot laagdrempelige
vormen van juridische hulpverlening, zoals Sociaal Raadslieden. In de praktijk is
dit niet het geval; het Sociaal Raadsliedenwerk is bijvoorbeeld niet in elke gemeente
actief. Ook kunnen rechtzoekenden die eenzelfde juridisch probleem hebben, niet allemaal
op dezelfde of vergelijkbare manier omgaan met dat probleem. Of een burger zelfredzaam
is, is eerder afhankelijk van een combinatie van factoren (complexiteit van het probleem,
persoonlijke omstandigheden en de capaciteiten van de rechtzoekende). Met al die factoren
wordt onvoldoende rekening gehouden in de wet- en regelgeving en de werkinstructies
van de Raad. Tot slot gaat het stelsel ervan uit dat een overheidsorganisatie – in
dit geval de Belastingdienst – zich behulpzaam opstelt naar burgers en dat ze zich
bij bezwaar- en klachtenprocedures responsief opstellen. De kinderopvangtoeslagaffaire
heeft duidelijk gemaakt dat dit niet altijd het geval was.

Verder concludeert het WODC dat het toevoegbeleid van de Raad als strikt werd ervaren.
Mogelijk zag hierdoor een deel van de gedupeerde ouders af van rechtshulp of een (bezwaar)procedure.
Ook dienden advocaten in kinderopvangtoeslagzaken mogelijk geen of minder aanvragen
in voor een toevoeging. De achterliggende rechtsproblemen in deze zaken waren echter
vaak complex en ingewikkeld. Voor ouders en advocaten was het moeilijk om inzicht
te krijgen in het dossier. Advocaten konden hierdoor niet altijd een goed beeld van
de zaak krijgen. Waardoor het bij de aanvraag om een toevoeging voor de advocatuur
ook moeilijk te motiveren was waarom de betreffende zaak complex was.

4. Aanbevelingen in rapport

Het WODC schetst twee richtingen voor verbetering. Ten eerste kan de eerstelijns rechtshulp
versterkt worden. Gepleit wordt voor een landelijke dekking van Sociaal Raadslieden,
die eraan kan bijdragen problemen in een vroeg stadium aan te pakken. Er zou ook gedacht
kunnen worden aan een meer mediation-achtige invulling vanuit de eerstelijns rechtshulp
met de insteek dat het probleem wordt opgelost zonder dat een juridische procedure
wordt gestart. Er lopen reeds initiatieven vanuit de gedachte om de eerstelijns rechtshulp
te versterken, die hieronder verder worden toegelicht.

Ten tweede doet het WODC de verbetersuggestie om te voorzien in een ruimhartiger toevoegbeleid
door meer mogelijkheden te bieden om in de fase van bezwaar bij belastingzaken toe
te voegen (van «niet-tenzij» naar «wel-behalve»). Om grote misstanden in de toekomst
te voorkomen is het van belang om het stelsel ruimhartiger in te richten. Een meer
inclusieve werkwijze met betrekking tot het toevoegbeleid zou op twee manieren voor
verbetering kunnen zorgen. In de eerste plaats zou een ruimhartiger toevoegbeleid
bij bezwaarprocedures bij belastingzaken kunnen bijdragen aan het voorkomen van verdere
juridische procedures. Wanneer rechtzoekenden met behulp van rechtsbijstand beter
in staat zijn hun belangen te behartigen, zijn verdere procedures mogelijk niet nodig.
Ook biedt de bezwaarfase mogelijkheden om op informele wijze met het bestuursorgaan
tot een oplossing te komen.

In de tweede plaats zorgt een ruimhartiger toevoegbeleid ervoor dat rechtsbijstandverleners
in een eerder stadium bij de zaak betrokken worden. Dit kan helpen om al een basis
te leggen voor het geval er verder moet worden geprocedeerd.

5. Beleidsreactie

Het WODC merkt in het rapport op dat uit de kinderopvangtoeslagaffaire is gebleken
dat geschilbeslechtingsprocedures achteraf bezien onvoldoende hebben gefunctioneerd.
Verschillende eerdere rapporten en onderzoeken hebben knelpunten daarvan in kaart
gebracht. Deze lijken zich te concentreren op drie aspecten: het handelen van de bestuursrechter,
de rol van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de beschikbaarheid
van (gesubsidieerde) rechtsbijstand.4 Onderhavig rapport geeft een uitgebreider zicht op de beschikbaarheid van gesubsidieerde
rechtsbijstand in deze zaken.

In de wetsgeschiedenis rondom zelfredzaamheid – dat overigens als criterium al bestond
ten tijde van de Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden (Wrom) van 1958 – zijn
diverse momenten aan te wijzen die hebben bijgedragen aan het

verschuiven van het idee van zelfredzaamheid. Waar in de jaren ’80 van de vorige eeuw
het aan de praktijk van de Bureaus voor Rechtshulp werd overgelaten door met maatwerk
de zelfredzaamheid te toetsen aan de hand van de «Leidraad bij het toevoegen in civiele
en strafzaken», hebben de behoeften aan beheersbaarheid en verdere professionalisering
van het stelsel en de behoefte aan verdere uniformering middels een algemene maatregel
van bestuur ertoe geleid dat dit maatwerk (evenredigheid) verschoof naar meer éénduidigheid
(rechtszekerheid) middels een objectiveerbare toets.5 Deze trend is tevens waarneembaar in jurisprudentieonderzoek van de afgelopen 25 jaar.6 De onderzochte rechterlijke uitspraken uit de beginperiode laten een meer subjectief
oordeel over de zelfredzaamheid van de rechtzoekende zien, dat langzaam maar zeker
meer evolueert naar een abstracte en objectieve beoordeling. Argumenten dat de rechtzoekende
de Nederlandse taal niet machtig is, dak- en thuisloos is, een sociaal zwakke positie
heeft, een laag opleidingsniveau of psychische handicap heeft vinden geen gehoor bij
de rechter. Voor de vraag of juridische bijstand is geïndiceerd wordt de persoon van
de rechtzoekende niet relevant geacht. Kortom, het jurisprudentieonderzoek laat ook
een trend zien van steeds verdergaande objectivering van de burger; van maatwerk naar
eenduidigheid. De aanbevelingen van het WODC nopen tot een heroverweging van deze
verschuiving.

In de negende voortgangsrapportage rechtsbijstand heb ik reeds opgemerkt dat de huidige
praktijk voor een deel het onderzoek ingehaald heeft, omdat inmiddels de nodige maatregelen
zijn getroffen.7 In eerdere brieven is uw Kamer over een aantal van die maatregelen al geïnformeerd.8 Deze maatregelen zien vooral op een verbeterde signalering en een ruimhartiger toevoegbeleid.
Eind 2020 werd op basis van signalen bij de Raad duidelijk dat er in kinderopvangtoeslagprocedures
bij de Belastingdienst in het verleden burgers in de knel zijn gekomen en in situaties
terecht zijn gekomen waar ze zonder hulp niet uitkwamen. De Raad heeft daarop meteen
een speciale eenheid in het leven geroepen. Deze eenheid had als doel alle bezwaarzaken
tegen de Belastingdienst te beoordelen en daarbij expliciet de feitelijke en/of juridische
complexiteit van de zaak mee te wegen.

Daarnaast kunnen vanaf begin 2021 alle gedupeerde ouders de Raad telefonisch of per
mail verzoeken om gratis hulp van een gesubsidieerde advocaat bij hun aanvraag voor
herstel bij de Belastingdienst. Alle aanvragers krijgen door de Raad binnen enkele
weken een keuze uit drie advocaten aangeboden.

Per 1 oktober 2023 wordt de subsidieregeling pakket rechtsbijstand herstelregelingen
herijkt. De regeling wordt daarmee nog beter toegesneden op de praktijk en onder andere
ex-partners kunnen van deze regeling gebruik gaan maken. Vooruitlopend op de inwerkingtreding
van de herijkte regeling, zorgt de Raad vanaf heden al voor een advocaat voor deze
groep.

Verder is per 1 juli 2021 de tijdelijke regeling adviestoevoeging zelfredzaamheid
(RATZ) ingevoerd. Burgers kunnen door deze regeling een advocaat toegewezen

krijgen voor onder meer rechtsbijstand in bezwaarprocedures bij de Belastingdienst.9 Deze regeling is door de Raad en het Juridisch Loket in samenwerking met de Nederlandse
Orde van Advocaten (NOvA) in het leven geroepen na signalen van de Vereniging Sociale
Advocatuur Nederland over burgers die in het huidige stelsel tussen wal en schip vallen.
Met invoering van de RATZ is de voornoemde speciale eenheid van de Raad per 1 juli
2021 opgeheven.

Daarnaast wil de Raad in al haar werkzaamheden meer rekening houden met (persoonlijke)
omstandigheden en in schrijnende situaties zorgen voor een advocaat. De Raad heeft
voor deze aanpak onder de noemer mensgericht werken de eerste stappen gezet.10 Het betreft een ontwikkeltraject binnen de Raad waarbij de rechtzoekende en zijn
hulpvraag centraal staan. De inzet is erop gericht om dergelijke situaties te herkennen
en gebruik te maken van de beoordelingsruimte die de Raad heeft om te zorgen voor
een advocaat voor rechtzoekenden waarvoor het afwijzen van rechtsbijstand schrijnend
dreigt uit te pakken. De Raad signaleert zaken waar de wet- en regelgeving en haar
uitvoeringsbeleid hardvochtig uitpakt en is nu actiever in het zelf ophalen van signalen
waar burgers in de knel komen.11 Naast deze signalering door de Raad pakt ook het Juridisch Loket in toenemende mate
een signalerende rol op.12 Zowel sociaal advocaten als eerstelijns rechtshulpverleners – met name sociaal raadslieden –
vervullen een belangrijke rol in de signalering van knelpunten in het stelsel.

De Raad heeft hiernaast de eerste stappen gezet om de door de WODC benoemde combinatie
van factoren (complexiteit van het probleem, persoonlijke omstandigheden en de capaciteit
van de rechtzoekende) mee te nemen in de beoordeling.13 Ik ondersteun deze ontwikkeling en volg deze nauwgezet.

Versterking eerstelijns rechtshulp

Met het WODC onderstreep ik het belang van breed toegankelijke (sociaal)juridische
ondersteuning. Rechtzoekenden moeten in een vroeg stadium laagdrempelig toegang hebben
tot informatie, advies en hulp. Aan de verbetersuggestie van het WODC om de eerstelijnsrechtshulp
te versterken wordt al met verschillende initiatieven hard gewerkt. Deze aanbeveling
zie ik als steun voor voortzetting van de ingezette maatregelen.

Als onderdeel van de stelselvernieuwing rechtsbijstand wordt gewerkt aan de versterking
en verbreding van de eerste lijn.14 Het Juridisch Loket, Divosa en Sociaal Werk Nederland (SWN) zijn belangrijke partijen
voor de realisatie van deze opgave. Er wordt hierbij onder andere geïnvesteerd in
de versterking van de samenwerking tussen professionals in het juridisch en het sociaal
domein, op zowel lokaal als regionaal niveau. Dit moet ertoe leiden dat rechtzoekenden
in een vroegtijdig stadium beter en sneller geholpen worden in hun zoektocht naar
een

passende en duurzame oplossing voor hun probleem. Daar waar de rechtzoekende hiervoor
het beste bij de eerste lijn terecht kan, moet die hulp ook in de eerste lijn geboden
worden. Daar waar het evident is dat hulp van een advocaat of mediator nodig is, wordt
hierin zo snel mogelijk via de Raad voorzien.

Het WODC voert daarnaast momenteel een overkoepelende analyse uit van de werkzame
elementen van alle pilots die in de periode 2019–2022 onder de stelselvernieuwing
rechtsbijstand hebben gelopen. In meerdere pilots zijn werkwijzen beproefd voor de
verbetering van de eerstelijnsrechtshulp. Op basis van de bevindingen van het WODC
zal nog nader bezien worden welke werkzame elementen uit de pilots ter verdere versterking
van de eerste lijn in het vernieuwde stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand geborgd
kunnen worden.

Ook noem ik het programma Robuuste Rechtsbescherming dat momenteel door Divosa en
SWN in opdracht het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met POK-middelen
wordt uitgevoerd. Dit programma heeft als doel om het basisrecht van alle inwoners
op onafhankelijke sociaaljuridische ondersteuning en rechtshulp, veelal uitgevoerd
door sociaal raadslieden, op lokaal niveau door de gemeente te garanderen. Vooral
voor inwoners in kwetsbare situaties moet de toegang tot deze hulp robuuster, ofwel
laagdrempeliger en beter, worden.

De gezamenlijke ambitie van het programma Robuuste Rechtsbescherming en het programma
Stelselvernieuwing Rechtsbijstand is laagdrempelige en goede sociaaljuridische informatie,
advies en ondersteuning voor iedereen, ongeacht waar in Nederland een burger woont
en wat diens situatie ook is. Iedereen moet kunnen rekenen op passende sociaaljuridische
hulp en een overheid die de rechten van haar inwoners beschermt, bijvoorbeeld bij
levensgebeurtenissen. Daarvoor is een herkenbaar en onafhankelijk aanbod nodig, dat
dichtbij te vinden is. Een persoonlijke aanpak, waarbij mensen zich gehoord en gesteund
voelen.

Goede samenwerking tussen gemeenten, sociale en juridische organisaties zorgt ervoor
dat burgers altijd ergens terecht kunnen voor de juiste hulp. Het maakt daarbij niet
uit waar en bij wie de burger aanklopt, het zogenoemde «no wrong door» principe. Het
doel is om problemen of escalatie daarvan vroegtijdig te voorkomen en mensgerichte
oplossingen te bieden.

Tot slot merk ik hier nog op dat het Ministerie van Financiën momenteel de in het
coalitieakkoord 2021–2025 (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) opgenomen opgave uitvoert om Laagdrempelige Onafhankelijke Fiscale Rechtshulp (LOFR)
vorm te geven. Bij brief van 1 juni 2023 is uw Kamer geïnformeerd over de laatste
stand van zaken van dit traject.15 Daarin staat onder meer aangekondigd dat er een belangenbehartiger voor belastingplichtigen
en toeslaggerechtigden komt. Momenteel wordt er een kwartiermaker geworven om de taken
en bevoegdheden van deze belangenbehartiger nader uit te werken en in te richten.
Een taak die nader wordt vormgegeven is bijvoorbeeld een regiefunctie om vastgelopen
zaken verder te brengen. Deze belangenbehartiger is aanvullend op de eerstelijnsrechtshulp
die door maatschappelijke partijen wordt geboden.

Ruimhartiger toevoegbeleid

Met betrekking tot de verbetersuggestie om te voorzien in een ruimhartiger toevoegbeleid
bij bezwaar in belastingzaken door meer mogelijkheden te bieden om in de fase van
bezwaar toe te voegen (van «niet-tenzij» naar «wel-behalve») merk ik het volgende
op.

Ik onderschrijf dat er een ruimhartiger toevoegbeleid nodig is, zeker omdat de nadere
invulling van het zelfredzaamheidsbegrip in onder meer het Besluit rechtsbijstands-
en toevoegcriteria en het uitvoeringsbeleid van de Raad niet meer aansluit bij de
huidige realiteit. Het enkel beschikbaar stellen van een advocaat zou misstanden bij
een bestuursorgaan echter niet hebben kunnen voorkomen. Immers op het moment dat een
advocaat betrokken was in een rechtszaak of bij een bezwaarprocedure is de misstand
al aanwezig. Om misstanden te voorkomen moet in de eerste plaats geïnvesteerd worden
in een responsievere overheid en het zo min mogelijk voeren van bezwaarprocedures.
Onder de vlag van Werk aan Uitvoering en het deelprogramma burgergerichte overheid
van de stelselvernieuwing rechtsbijstand zijn daarvoor al vele verbeteringsmaatregelen
in gang gezet.16

Vervolgens kan de eerste lijn rechtzoekenden ook de weg wijzen naar andere vormen
van geschiloplossing of in het kader van een informele aanpak een bemiddelende rol
vervullen tussen de rechtzoekende en bestuursorganen. Waar dit niet leidt tot het
voorkomen of vermijden van een misstand, is er de rechtsbijstand, die ervoor zorgt
dat de rechtzoekende met ondersteuning van een advocaat een beroep kan doen op zijn
of haar rechten, waarna het bestuursorgaan en in laatste instantie de rechter beslist
of en hoe de misstand gerepareerd wordt. Het al in de bezwaarfase toevoegen van sociaal
advocaten kan daarbij bijdragen aan het tijdig onderkennen van knelpunten in de uitvoering.

Het rapport maakt duidelijk dat het niet mogelijk is om alleen aan de hand van een
rechtsprobleem te bepalen of een burger zelfredzaam moet worden geacht om zijn of
haar probleem op te lossen. De positie van de rechtzoekende, de situatie waarin deze
zit en diens persoonlijke capaciteiten verdienen een meer prominente plek binnen het
stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Dit is nodig om naast een doelmatig en
rechtmatig stelsel ook het mensgerichte aspect beter te borgen.

Met inachtneming van het voorgaande, beraad ik mij op dit moment over een aanpassing
van het zelfredzaamheidscriterium in de wet- en regelgeving en de uitvoeringspraktijk,
en de invulling van het begrip «wel, behalve» in het toevoegbeleid bij allereerst
bezwaar in belastingzaken zoals is aanbevolen en mogelijk ook bij andere kwesties
zoals genoemd in het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria. Bij deze aanbeveling
zal ik ook het eindrapport van de adviescommissie RATZ betrekken, dat dit najaar wordt
verwacht. Dat eindrapport zal gebaseerd zijn op de gevallen waarin burgers tussen
wal en schip dreigen te raken.

Een eerste voorzichtige gedachte bij deze aanpassing is dat goed afgewogen moet worden
welke consequenties dit heeft op de rechtsgelijkheid en uitvoerbaarheid door de Raad.
De toenmalige Minister van Justitie heeft in de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis
in reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer – waarin de aanbeveling wordt
gedaan tot verdere professionalisering en uniformering in het stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand – gezegd dat je niet alles kunt vastleggen wat als zelfredzaamheid
moet worden beschouwd. De praktijk is weerbarstig en casuïstisch.17

Bij het vervolgtraject zal ik samen met de Raad vanzelfsprekend alle betrokken partijen
betrekken, waaronder het Juridisch Loket, de NOvA, de Mediatorsfederatie Nederland,
Divosa en SWN. Tevens zal ik de uitvoeringsconsequenties van een aanpassing van het
zelfredzaamheidscriterium voor onder andere de Raad en het Juridisch Loket en de financiële
consequenties in kaart brengen.

Zolang de heroverweging van het zelfredzaamheidscriterium niet is doorgevoerd in de
wet- en regelgeving blijft de RATZ van kracht. In de tiende voortgangsrapportage rechtsbijstand,
die ik voor het kerstreces van 2023 aan uw Kamer verwacht te verzenden, informeer
ik uw Kamer over de stand van zaken.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind