Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de reddingsoperatie van de Fremantle Highway

Nr. 415 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2023

Op 25 juli jl. is kort voor middernacht ten noorden van Ameland melding gemaakt van
brand op het vrachtschip Fremantle Highway. De Kamer is met eerdere brieven1 geïnformeerd over dit ongeval, waarbij spijtig genoeg één van de Indiase opvarenden
is omgekomen en meerdere anderen in ziekenhuizen in Noord-Nederland moesten worden
behandeld. Direct na het ongeval heb ik mijn condoleances overgebracht aan de nabestaanden
van het slachtoffer en aan de Indiase autoriteiten. De gewonden hebben gelukkig inmiddels
allemaal het ziekenhuis kunnen verlaten.

De Kamer heeft op 4 augustus jl. een informatieverzoek gedaan waarin gevraagd wordt:

• een feitenrelaas van het incidentverloop;

• de inzet van de hulpdiensten vanaf de noodoproep van de Fremantle Highway;

• de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tijdens de reddingsoperatie
en de naleving van het contract met Bristow Helicopters Ltd. (hierna Bristow);

• correspondentie en beslisnota’s rondom de aanbestedingsprocedure voor de Search and Rescue (SAR)-helikopters, inclusief de brief van de Veiligheidsregio Rotterdam met bezwaren
en de reactie daarop, en;

• informatie of aan de Fremantle Highway waarschuwingen zijn gegeven met betrekking tot het nemen van een vaarroute boven
de Waddeneilanden.

Met deze brief wordt, mede namens de Minister van Defensie, aan dit verzoek gehoor
gegeven. Deze brief zal vooral ingaan op het feitelijke incidentenverloop en de volgordelijkheid
van de hulpverlening op basis van de daarvoor geldende incidentbestrijdingsprocessen.

Huidige status

Inmiddels is het schip naar de Eemshaven gesleept, waar het ligt afgemeerd. Daar is
o.a. de brandstof van het schip en het nog aanwezige bluswater weggepompt, het schip
verder gestabiliseerd en een begin gemaakt met het lossen van de auto’s op de lager
gelegen dekken. Aangezien het schip onder Panamese vlag vaart, is de Panamese onderzoeksautoriteit,
zoals dat internationaal gebruikelijk is, een onderzoek gestart naar de brand. Daarbij
is de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) door Panama verzocht om te assisteren met
het aanleveren van informatie en het ondervragen van de bemanning. De OvV heeft daarmee
ingestemd. Parallel daaraan is de OvV een verkennend onderzoek gestart naar de manier
waarop de hulpverlening direct na de brand op gang kwam en zich ontwikkelde.

Informatieverzoek

De Kamer vraagt om een reactie op het NRC-artikel van 2 augustus 2023, waarin onder
meer werd gesteld dat de helikopters te laat bij het incident zijn aangekomen. Voor
een onderbouwd oordeel over het verloop van de operatie en de daaraan ten grondslag
liggende oorzaken is het nu nog te vroeg. Naar aanleiding van het ongeval zijn of
worden meerdere onderzoeken en evaluaties gestart, die uiteindelijk conclusies mogelijk
moeten maken over onder meer het (tijds)verloop van de hulpverlening. Naast eerdergenoemde
onderzoeken van de OvV en de Panamese autoriteit, zal het Departementaal Coördinatiecentrum
Crisisbeheersing (DCC) van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat door een
onafhankelijke partij een evaluatie laten uitvoeren naar de crisisbeheersing bij dit
incident2. Dit vindt standaard plaats bij inzet van het DCC bij een crisis. Daarnaast is reeds
opdracht gegeven aan een externe partij voor een multidisciplinaire evaluatie onder
Kustwacht ketenpartners. Al deze onderzoeken en evaluaties worden openbaar en uw Kamer
zal geïnformeerd worden over de uitkomsten hiervan.

Onderstaand feitenrelaas is gebaseerd op de tot nu toe beschikbare informatie van
de Kustwacht en beschrijft de situatie tot en met de evacuatie van de bemanning van
de Fremantle Highway. Uit dit relaas blijkt dat het verloop van de gehele operatie
sterk is beïnvloed doordat de vraag om assistentie vanuit het schip veranderde: wat
startte als een brandbestrijdingsoperatie veranderde uiteindelijk in een reddingsoperatie
(SAR). De zorgnormen voor beide vormen van hulpverlening verschillen. Een beeld van
de zorgnormen met betrekking tot de maritieme en aeronautische noodhulp op de Noordzee
is geschetst in de brief aan de Kamer van 28 juni 20213. Hierin wordt bijvoorbeeld onderscheid gemaakt tussen zorgnormen die van toepassing
zijn op «het opsporen en redden van mensen in nood (SAR)», en zorgnormen met betrekking
tot «de inzet bij brand aan boord van schepen».

Feitelijk incidentverloop zoals nu bekend

Fase 1: brandbestrijding

Het Kustwachtcentrum ontving op dinsdag 25 juli, kort voor middernacht, een melding
van de Fremantle Highway over brand aan boord. Op basis van deze eerste melding en de daaropvolgende communicatie
tussen het Kustwachtcentrum en het schip, heeft de Kustwacht het incidentbestrijdingsproces
in gang gezet. Omdat de bemanning aangaf dat zij de brand zelf ging bestrijden en
vooralsnog geen assistentie nodig had, richtte de Kustwacht zich op het ondersteunen
van de bemanning bij het bestrijden van de brand om zo te voorkomen dat de brand zou
escaleren. Nadat de Kustwacht de melding van de Fremantle Highway ontving dat zij de brand niet zelfstandig onder controle konden krijgen en verzochten
om brandbestrijdingsassistentie, heeft de Kustwacht het incidentbestrijdingsproces
ter ondersteuning bij brandbestrijding (door bemanningsleden) aan boord van schepen in gang gezet. Dit betreft de inzet van het gespecialiseerde brandweerteam MIRG.NL4. Inzet van het MIRG gebeurt in opdracht van de directeur Kustwacht, maar altijd op
verzoek en met instemming van de kapitein van het betreffende schip. Het MIRG is erop
gericht om grootschalige evacuaties en verdere escalatie te voorkomen met het oog
op o.a. mogelijke gevolgen voor het milieu en de scheepvaartveiligheid. De opstaplocatie
voor het MIRG is Rotterdam/The Hague Airport. De SAR-helikopters uit Den Helder en
uit Midden Zeeland werden ingezet als transportmiddel voor het ophalen en verplaatsen
van het MIRG en het benodigde materieel naar het schip.

Naast het alarmeren van het MIRG en de daarvoor benodigde SAR-helikopters voor het
transport werd, ter voorbereiding op een mogelijke verdere escalatie, het noodsleepvaartuig
en de eerste KNRM reddingboot preventief opgeroepen. Daarnaast werd het kustwachtvliegtuig
ingezet voor beeldopbouw ter plaatse.

Kantelpunt in het incidentverloop

Gedurende het incidentverloop stond de Kustwacht in de opeenvolgende uren in contact
met de bemanning op het schip. De Kustwacht wees de bemanning er op dat het altijd
de verantwoordelijkheid blijft van de kapitein om, indien nodig, het bevel te geven
het schip te verlaten. Aanvankelijk meldde de bemanning dat het nog veilig genoeg
was om aan boord te blijven, in afwachting van de in aantocht zijnde SAR-helikopters
met de aanvullende brandbestrijdingsteams. Door de escalatie van de brand veranderde
de hulpvraag, ongeveer 2 uur na de eerste melding van de brand, van een vraag om te
helpen de brand onder controle te houden tijdens deze periode plots naar een verzoek
tot evacuatie van de gehele bemanning.

Fase 2: evacuatie van de bemanning

Op basis van deze melding brak de Kustwacht de inzet op brandbestrijding af en richtte
de inzet vanaf dat moment op het evacueren van de bemanning. De escalatie van de brand
werd door de Kustwacht opgemaakt uit de melding van de bemanning dat de reddingboten
aan boord niet meer bereikbaar waren voor de 23 bemanningsleden. De eerste SAR-helikopter
had inmiddels een deel van het MIRG (met materieel) opgehaald vanaf Rotterdam/The
Hague Airport en koers gezet richting het schip. Toen tijdens de vlucht het bericht
binnenkwam dat overgegaan werd tot evacuatie, werd het MIRG afgezet in Den Helder
waarna de helikopter verder doorvloog naar het schip. De tweede SAR-helikopter vloog
rechtstreeks, na het uitladen van het MIRG op Rotterdam/The Hague Airport, naar het
schip.

Ondertussen meldde het observerende Kustwachtvliegtuig, dat de brand er ernstig uitzag.
Na het delen van deze informatie meldde de bemanning dat zij zich klaar gingen maken
voor evacuatie. Voordat de eerste SAR-helikopter arriveerde zijn in totaal zeven bemanningsleden
in zee gesprongen, waar zij door de aanwezige KNRM reddingboten en de sleepboot Hurricane uit het water zijn gehaald, eerste verzorging kregen, naar land gebracht werden en
aldaar werden overgedragen aan de hulpdiensten. De overige 16 bemanningsleden zijn
door de SAR-helikopters geëvacueerd en op vliegveld Eelde overgedragen aan de hulpdiensten.

Verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tijdens de reddingsoperatie

Tijdens een incident zoals met de Fremantle Highway liggen de belangrijkste taken bij twee belangrijke actoren, ieder met hun eigen specifieke
verantwoordelijkheid: de kapitein als gezagvoerder van het schip, en de Kustwacht
als verantwoordelijke voor opsporings- en reddingsacties (SAR) en voor ramp- en incidentbestrijding
op het Nederlandse deel van de Noordzee. De rol en verantwoordelijkheid van beiden
worden, op verzoek van uw Kamer, hieronder nader toegelicht.

Kapitein

De kapitein is de gezagvoerder aan boord van het schip en verantwoordelijk op grond
van internationale wet- en regelgeving voor de algehele veiligheid aan boord van het
schip. De veiligheid aan boord van schepen is ingericht op het zelfredzaam kunnen
zijn van de bemanning. De Safety of Life at Sea (SOLAS) conventie, het belangrijkste
mondiale verdrag over de veiligheid van de zeevaart, is erop gericht dat schepen en
bemanning uitgerust zijn om zelf de brand te bestrijden en in het uiterste geval zelfstandig
het schip te kunnen verlaten. Een scheepsbrand kan immers ook midden op open zee gebeuren,
waar externe hulp niet beschikbaar is. De kapitein bepaalt in het uiterste geval of
en op welke wijze de bemanning het schip moet verlaten. Ook is het aan de kapitein
om te bepalen of, en zo ja welke aanvullende brandbestrijdingscapaciteit vanuit (in
dit geval) de Kustwacht nodig en gewenst is en of deze veilig ingezet kan worden aan
boord van het schip. Het is uiteindelijk aan de kapitein om deze hulp in te roepen,
c.q. te aanvaarden.

Kustwacht

De Kustwacht is belast met de incidentbestrijding op zee. Het Kustwachtcentrum is
belast met de coördinatie van de operationele uitvoering, onder leiding van de Directeur
Kustwacht. Eén van de taken betreft de coördinatie van het opsporen en redden (SAR)
van in nood verkerende bemanningen van schepen binnen het Nederlands deel van de Noordzee
en de ruime binnenwateren. De Fremantle Highway bevond zich binnen dit verantwoordelijkheidsgebied. De Directeur Kustwacht heeft
de taak om reddingeenheden te alarmeren en in te zetten voor de opsporing en redding.
Daarnaast heeft de Directeur Kustwacht tot taak om op verzoek van de kapitein van
het schip brandweerondersteuning te leveren. De Directeur Kustwacht is belast met
coördinatie van de inzet van het materieel en middelen, waaronder de SAR-helikopters.5

SAR-helikopter contract

Met ingang van 4 november 2022 worden de SAR-helikopterdiensten uitgevoerd door Bristow.
Defensie is beheerder van het contract, en heeft een maandelijks regulier overleg,
waarin de contractbeheerder (Defensie), de contractpartij (Bristow) en de operationeel
gebruiker (Kustwachtorganisatie) zitting hebben. In deze overleggen worden o.a. de
contractuele verplichtingen van Bristow en de operationele inzet door de Kustwachtorganisatie
besproken met Defensie als beheerder.

De Directeur Kustwacht legt verantwoording af aan de opdrachtgevende ministeries6 in het dagelijks bestuur van de Kustwacht, over de uitvoering van de taken, en jaarlijks
aan de Raad voor de Kustwacht. Rapportages over de dienstverleningstaken, waaronder
de SAR taak, vinden plaats per trimester. Per taak is in het jaarplan van de Kustwacht
opgenomen waarover wordt gerapporteerd. De opdrachtgevers aan de Kustwacht bezien
momenteel of en aan welke aanvullende rapportage-informatie behoefte is om adequaat
te kunnen blijven toezien op de geleverde diensten.

Aanbestedingsprocedure SAR-helikopter capaciteit en brief Veiligheidsregio Rotterdam

De aanbestedingsprocedure voor de levering van de nieuwe SAR-helikopters, inclusief
de voorbereiding hiervan, liep van het derde kwartaal van 2018 tot en met 4 november
2021 (toen het contract voor de SAR-dienstverlening gesloten werd met Bristow). Met
verschillende besluiten op verzoeken in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur
(Wob) en Wet open overheid (Woo), heeft het Ministerie van Defensie reeds, voor zover
openbaarmaking past binnen de Wob/Woo, de correspondentie en beslisnota’s rondom de
aanbestedingsprocedure van de SAR-helikopters openbaar gemaakt. Voor de correspondentie
en beslisnota’s met betrekking tot de aanbestedingsprocedure waar de Kamer om verzoekt,
wordt verwezen naar deze besluiten. Deze informatie is openbaar en terug te vinden
op de site van de Rijksoverheid7.

Verder is de door de Kamer gevraagde brief van de Veiligheidsregio Rotterdam aan de
Secretaris-Generaal van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, d.d. 9 juni
2022, en zijn reactie daarop op basis van verkregen informatie van het Ministerie
van Defensie, d.d. 8 februari 2023, als bijlage van deze Kamerbrief gevoegd.

Zuidelijke vaarroute boven de Waddeneilanden

In de vierde voortgangsbrief MSC Zoe8 is de Kamer geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot de opvolging
van de aanbevelingen uit het OVV-rapport naar aanleiding van het ongeval met de MSC
Zoe in januari 2019. De eerste aanbeveling riep op «met de Waddenstaten Duitsland en Denemarken het initiatief te nemen voor een concreet
voorstel aan de IMO met maatregelen voor de internationale containerscheepvaart om
containerverlies op beide vaarroutes ten Noorden van de Waddeneilanden te voorkomen». Naast andere maatregelen, waarover de Kamer in de voortgangsbrieven is geïnformeerd,
is daaraan invulling gegeven door een gezamenlijk met Duitsland en Denemarken in IMO
ingediend voorstel voor het waarschuwen van containerschepen, rekening houdend met
de status van de Waddenzee als Particularly Sensitive Sea Area (PSSA). Dit voorstel
is door IMO aangenomen en is vanaf 1 juni 2023 van kracht geworden.

De waarschuwing is gericht op weersituaties met bepaalde golfhoogtes uit specifieke
richtingen, en de risico’s die dit oplevert voor het mogelijk verlies van containers
die aan dek van een containerschip zijn geladen. Op het moment dat de Fremantle Highway in de zuidelijke vaarroute voer, was er geen sprake van een waarschuwing aan containerschepen
omdat de golfhoogtes en -richting ruimschoots onder de waarden lagen waarboven een
waarschuwing van kracht zou kunnen zijn. Er is ook geen directe link tussen de brand
op de Fremantle Highway en de weersituaties, zoals dat bij containerschepen mogelijk leidt tot containerverlies.
Bovendien is de waarschuwing gericht op het risico van verlies van containers aan
dek, hetgeen bij een gesloten constructie van een autoschip uitgesloten is. Vóór het
Commissiedebat Maritiem van 13 december a.s. zal de Kamer een volgende voortgangsbrief
MSC Zoe ontvangen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers