Brief regering : Financiële risico’s voor het Nederlandse Herstel- en Veerkrachtplan (HVP) als gevolg van de demissionaire status van het Kabinet en daarop mogelijk volgende controversieelverklaringen

Nr. 1970 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 augustus 2023

Na de definitieve goedkeuring van het Nederlandse Herstel- en Veerkrachtplan (HVP)
door de Ecofinraad in oktober 2022 is gestart met de implementatie. De Europese Herstel-
en Veerkrachtfaciliteit (HVF), kan een effectief instrument zijn om de economische
stabiliteit van de Unie te bevorderen, maar dit schept verplichtingen, ook voor Nederland:
het Rijk moet zich inspannen om de afgesproken mijlpalen en doelstellingen van de
in het Nederlandse HVP vastgelegde hervormingen en investeringen te behalen. Op die
manier kan in periodieke betaalverzoeken aanspraak worden gemaakt op de in totaal
€ 5,4 miljard1 die voor Nederland beschikbaar is. De HVF is, mede dankzij de Nederlandse inzet,
zo ingericht dat er pas middelen worden uitgekeerd aan EU-lidstaten als kan worden
bewezen dat aan de afspraken uit het HVP is voldaan. Deze systematiek borgt de daadwerkelijke
uitvoering van de afgesproken hervormingen en investeringen.

Situatie HVP

In het licht van de demissionaire status van het kabinet en voorafgaand aan de procedurevergaderingen
van de Kamercommissies op 6 september en de plenaire vergadering op 12 september informeer
ik uw Kamer over de gevolgen voor het HVP mocht uw Kamer beslissen maatregelen die
zijn opgenomen in of raken aan het HVP controversieel te verklaren. Ik wil hierbij
opmerken dat deze procedure en het besluit vanzelfsprekend te allen tijde aan uw Kamer
is. Deze brief acht ik noodzakelijk vanwege de unieke Europese financieringsvorm van
de HVF, en heeft als doel uw Kamer volledig geïnformeerd besluiten te kunnen laten
nemen.

Het HVP is een Rijksbreed programma waarin belangrijke hervormingen en investeringen
zijn opgenomen. Conform de wens van uw Kamer bent u geraadpleegd bij de totstandkoming
van het Nederlandse HVP. U heeft op 28 maart en 24 juni 2022, het eerste2 en tweede3 concept-HVP ontvangen. Op 8 juli 2022 bent u geïnformeerd over de formele indiening
van het HVP.4 Het HVP bestaat onder andere uit fiscale klimaatmaatregelen (bijvoorbeeld de energiebelasting
en Betalen naar Gebruik), maatregelen uit het klimaatfonds (bijvoorbeeld Wind op Zee
en ISDE) en maatregelen op het gebied van de arbeidsmarkt (bijvoorbeeld AOV ZZP en
aanpak schijnzelfstandigheid).

De afspraken uit het HVP zijn vastgelegd in het Raadsuitvoeringsbesluit, waarin 127 mijlpalen
en doelstellingen zijn opgenomen. Daarmee zijn de mijlpalen en doelstellingen ook
juridisch bindend. Alle nationale herstelplannen moeten voldoen aan strikte eisen
die zijn vastgelegd in de HVF-verordening,5 conform de Nederlandse inzet in de onderhandelingen.6 Hieronder vallen onder meer het voldoende adresseren van de landspecifieke aanbevelingen
en de digitaliserings- en klimaatcoëfficiënten (minimaal 20% van de middelen dienen besteed te worden aan maatregelen ten
behoeve van digitalisering, en minimaal 37% aan klimaatgerelateerde maatregelen).

In bijlage 2 vindt u een overzicht van de mijlpalen en doelstellingen en of deze aan
de strikte eisen die zijn vastgesteld in de HVF-verordening raken, namelijk de landspecifieke
aanbevelingen en de digitaliserings- en klimaatcoëfficiënten.

Gevolgen van controversieel verklaarde HVP maatregelen

Mocht uw Kamer besluiten om maatregelen uit het HVP controversieel te verklaren dan
kan dit financiële gevolgen hebben. Wanneer bij het indienen van een betaalverzoek
mijlpalen en doelstellingen van een (controversieel verklaarde) maatregel niet zijn
behaald zal de Europese Commissie (hierna: Commissie) Nederland korten. Tevens kan
uitstel van maatregelen in het HVP leiden tot een korting. De termijnen van het HVP
zijn namelijk juridisch bindend. Iedere mijlpaal en/of doelstelling dient voor de
overeengekomen deadline behaald en verantwoord te zijn. Het gehele HVP moet uiterlijk
in het tweede kwartaal 2026 afgerond zijn, aangezien de HVF-verordening vereist dat
alle HVF-betalingen uiterlijk in 2026 plaatsvinden. Omdat de inkomsten uit het HVP
in de begroting zijn verwerkt, zorgt een korting voor een tekort op de Rijksbegroting.
De hoogte van deze korting is van tevoren niet met zekerheid vast te stellen omdat
de Commissie beschikt over discretionaire bevoegdheid die nader is uitgewerkt in een
communicatie van de Commissie waarover u in maart bent geïnformeerd.7 Hieronder is de kortingsmethodologie die de Commissie toepast uitgelegd.

Kortingsmethodologie

In de kortingsmethodologie van de Commissie wordt gewerkt met een eenheidswaarde,
die wordt bepaald door de totale omvang van het HVP te delen door het aantal mijlpalen
en doelstellingen. Voor het Nederlandse HVP geldt aldus een eenheidswaarde van € 37
miljoen. De Commissie past echter vermenigvuldigingsfactoren (ook wel coëfficiënten
genoemd) toe om het kortingsbedrag van een niet-behaalde mijlpaal en/of doelstelling
te vermenigvuldigen.

Volgens de methodologie van de Commissie past zij een vermenigvuldigingsfactor van
5 toe als de mijlpaal een inwerkingtreding of een belangrijke implementatiestap van
een hervorming betreft. Daarnaast is gebleken dat uit toegepaste kortingen bij andere
EU-lidstaten8 de Commissie een aanvullende vermenigvuldigingsfactor van 3 toepast als de mijlpaal
en/of doelstelling een landspecifieke aanbeveling raakt. Dat betekent dat het mogelijk
is dat de eenheidswaarde eerst maal 5 en die uitkomst nog eens maal 3 kan worden vermenigvuldigd.
Een korting kan dus oplopen tot ongeveer een half miljard euro. De Commissie heeft
volgens deze methodologie een discretionaire bevoegdheid de korting neer- of opwaarts
bij te stellen. In lijn met de Nederlandse inzet bij de totstandkoming van de HVF,
is de verwachting dat de Commissie streng zal zijn. In bijlage 1 vindt u een grafisch
overzicht van deze methodologie.

Bovenstaande kortingsmethodologie geldt als een mijlpaal of doelstelling niet wordt
behaald. Als door het heroverwegen of temporiseren van bepaalde maatregelen en/of
onderliggende mijlpalen en doelstellingen, niet meer wordt voldaan aan de Europese
vereisten van het HVP zoals hierboven beschreven, dan staat het volledige bedrag van
€ 5,4 miljard (inclusief het REPowerEU-addendum) onder druk. Hierbij zijn met name
de opvolging van de landspecifieke aanbevelingen en de genoemde klimaat- en digitaliseringscoëfficiënten
relevant.

In bijlage 2 vindt u een overzicht met alle mijlpalen en doelstellingen uit het HVP
waarin wordt aangegeven of deze mijlpalen en doelstellingen relevant zijn voor de
landspecifieke aanbevelingen en of klimaat- en digitaliseringscoëfficiënten.

Mogelijkheden tot wijzing van het HVP

Gedurende de looptijd van de HVF (tot eind 2026) kan het voorkomen dat bepaalde mijlpalen
en doelstellingen niet haalbaar blijken. In een dergelijk geval kan, in uitzonderlijke
gevallen, een EU-lidstaat een verzoek tot wijziging van zijn HVP doen bij de Commissie.
Conform artikel 21 van de HVF-verordening is een dergelijke wijziging alleen mogelijk
als er sprake is van objectieve omstandigheden. Een veranderende politieke situatie
wordt door de Commissie niet gezien als een objectieve omstandigheid.

Ik hoop uw Kamer met deze brief voldoende te hebben geïnformeerd.

Ondertussen werk ik in de komende maanden door aan de voorbereiding van het eerste
Nederlandse betaalverzoek.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag