Brief regering : Ontwerpconcessie Hoofdrailnet 2025-2033

Nr. 1126
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Ontvangen ter Griffie op 14 augustus 2023.

Het ontwerp voor de concessie voor het hoofdrailnet is aan de Kamer overgelegd tot
en met 9 oktober 2023.

De concessie kan niet eerder door Onze Minister worden verleend dan op 10 oktober
2023.

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 augustus 2023

Conform artikel 64, vierde lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) bied ik uw
Kamer hierbij de ontwerpconcessie voor het Hoofdrailnet (HRN) voor de jaren 2025 tot
en met 2033 aan. Vorig najaar heb ik met uw Kamer gesproken over het Programma van
Eisen (PvE) van de nieuwe HRN-concessie. In de periode daarna ben ik intensief aan
de slag gegaan met de aangenomen moties en heb ik samen met de Nederlandse Spoorwegen
(NS) als beoogd concessiehouder in een intensief proces de vertaalslag gemaakt naar
een ontwerpconcessie. Gedurende die periode heb ik een ruime groep stakeholders uitgenodigd
om in themabijeenkomsten inzichten te delen. De ontwerpconcessie in wording kon zodoende
met deze inzichten worden verrijkt. De ontwerpconcessie is afgelopen voorjaar geconsulteerd
onder deze stakeholders. Hierover is uw Kamer op 24 april 2023 geïnformeerd.1

Met de bijgevoegde ontwerpconcessie wil ik een contract aan NS gunnen dat, ondanks
de huidige moeilijke omstandigheden, meerwaarde aan de reiziger biedt. Het openbaar
vervoer (OV) krabbelt weer op na een moeilijke tijd. De coronapandemie wierp nog lange
tijd een schaduw over het OV en nog steeds zijn de reizigersaantallen nog niet op
het niveau van voor 2019. Dat zal naar verwachting nog jaren duren. Bovendien hebben
de omstandigheden met hoge inflatie en gestegen kosten grote invloed op de bedrijfsvoering
van NS.

Het is zaak die uitdagende omstandigheden zo goed mogelijk het hoofd te bieden. Het
OV is van vitaal belang voor miljoenen Nederlanders. Om op hun werk te komen, familie
te bezoeken, of bijvoorbeeld naar school te gaan. Goede bereikbaarheid is van belang
voor het welzijn en de welvaart van Nederland, en zorgt ervoor dat iedereen mee kan
doen. Daarom vind ik het als eerste belangrijk om te zorgen dat de trein betrouwbaar
is en aantrekkelijk is voor reizigers. Met deze ontwerpconcessie doen we wat nodig
is en maken we keuzes om daar langjarig voor te zorgen. De ontwerpconcessie is tot
stand gekomen op basis van gesprekken met NS, de inbreng van de stakeholders, een
externe validatie van de businesscase, een externe review van besparingsmogelijkheden
en een externe toets of de gemaakte afspraken in lijn zijn met de PSO-Verordening.2

In de bijgevoegde Nota van Antwoord zijn de opmerkingen en vragen van de stakeholders
van een reactie voorzien.3 Vanuit de consultatie zijn enerzijds positieve reacties binnengekomen: meerdere stakeholders
zien de nieuwe HRN-concessie als een solide basis en een sterke ruggengraat voor het
Nederlandse OV, met een ambitieus eindbeeld. De nieuwe concessie bevat afspraken om
in samenwerking met andere vervoerders en concessieverleners verdere verbeteringen
te realiseren ten aanzien van een goed functionerend en samenhangend OV-stelsel. Aan
de andere kant hebben stakeholders ook zorgen geuit, bijvoorbeeld over de rechtmatigheid
en reikwijdte van de concessie, over de betaalbaarheid voor reizigers en de aansturing
van NS als beoogd concessiehouder.

Na deze consultatieronde was er ruimte voor aanvullende adviezen van de beide wettelijk
verplichte stakeholders: de consumentenorganisaties en ProRail. Deze aanvullende adviezen
hebben betrekking op de tariefbepalingen en de nadere uitwerking van de bodem- en
streefwaarden. De reactie op deze aanvullende adviezen is ook bijgevoegd.

In deze brief licht ik een aantal thema’s in relatie tot de ontwerpconcessie nader
toe. Allereerst ga ik in op de doelen van de nieuwe HRN-concessie en geef ik een nadere
duiding bij de context waarbinnen de concessieverlening plaatsvindt. Vervolgens ga
ik in op enkele specifieke keuzes die, gegeven deze doelen en de geschetste context,
in de ontwerpconcessie zijn gemaakt. Tot slot sta ik stil bij de bezwaren van de Europese
Commissie en ga ik kort in op het vervolgproces om tot de uiteindelijke concessieverlening
te komen.4 Uiterlijk op 24 december 2023 moet de nieuwe HRN-concessie aan NS worden gegund.
Onderhands gunnen blijft na die datum mogelijk, maar daarvoor gelden dan nieuwe, strikte
voorwaarden van de PSO-verordening waarbij de keuze voor onderhandse gunning onderbouwd
moet worden. Uit onderzoek dat is uitgevoerd in het kader van het marktordeningsbesluit
blijkt dat aanbesteden van de integrale HRN-vervoerconcessie zeer complex en risicovol
is vanwege de omvang van het HRN en daardoor risico’s oplevert voor zowel opdrachtgever
als opdrachtnemer. Hierover is de Kamer in juni 2020 geïnformeerd in de brief over
de hoofdlijnen van het integrale besluit marktordening op het spoor na 2024.5

Doelen van de nieuwe HRN-concessie

De ontwerpconcessie voor het HRN is uitgewerkt vanuit de doelen van het Beleidsvoornemen.6 Daarbij zijn de geschetste nationale en internationale groeiambities in de Lange
Termijn Spoor Agenda en het Toekomstbeeld OV leidend. Het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer
is een essentieel onderdeel daarvan. Het spoor is een van de dragers van de verstedelijkings-
en woningbouwopgave waar we voor staan. Met een betrouwbaar spoornetwerk worden regio’s
ontsloten en worden kansen gecreëerd voor het verwezenlijken van duurzaamheidambities.
Gegeven de huidige situatie met onder meer verminderde reizigersvraag, hogere kosten,
de kwetsbaarheid van ons spoorsysteem en de komende grootschalige werkzaamheden, wil
ik mij allereerst richten op het behouden van het huidige kwaliteitsniveau en het
optimaliseren van het treinaanbod. Betrouwbaarheid en voorspelbaarheid zijn daarbij
cruciaal. Vanuit die nieuwe basis kunnen de frequenties verder groeien en kan het
spoorvervoer stap voor stap worden verbeterd binnen de context van de nieuwe concessie
(zie volgende paragraaf).

Naast het belang van een voor reizigers kwalitatief goed binnenlands treinproduct
zijn ook goede internationale treinverbindingen belangrijk. Dan gaat het om zowel
kort grensoverschrijdend vervoer als vervoer over langere afstanden. Voor de economische
concurrentiekracht van stedelijke agglomeraties in Nederlandse grensregio’s is het
belangrijk dat zij ook per trein goed bereikbaar zijn. Op langere afstand zijn goede
treinverbindingen met onder andere Brussel, Parijs, Londen en Berlijn van groot belang
voor Nederland. In het kader van duurzame mobiliteit is het nodig dat mensen op relatief
korte afstanden minder gaan vliegen en meer en betere mogelijkheden krijgen om de
trein te nemen naar bestemmingen binnen Europa. Daarom is een aantrekkelijk aanbod
van internationale treinverbindingen essentieel.

Context van de concessieverlening

De verlening van de nieuwe HRN-concessie vindt plaats in turbulente tijden die worden
gekenmerkt door de langjarige gevolgen van de coronapandemie en de huidige, geopolitieke
spanningen.

Op sommige dagen van de week zitten de treinen in de ochtend- en avondspits weer vol.
In het weekend mag de trein weer veel sociaal-recreatieve reizigers verwelkomen. Toch
ligt het totaal aantal reizigers dat gebruikmaakt van het OV nog aanzienlijk lager
dan voor de coronapandemie. Daarbij reizen forenzen meer geconcentreerd in de spits,
met name op dinsdag en donderdag. Ook lijkt er sprake van een structurele gedragsverandering.
Mensen die dat kunnen, werken nog steeds deels thuis. Dit heeft impact op de opbrengsten
van NS en de andere OV-bedrijven. Naast lagere opbrengsten hebben NS en andere vervoerders,
mede als gevolg van de oorlog in Oekraïne, te maken met stijgende kosten voor energie
en materieel. Ook zijn de kosten van personeel toegenomen.

Het veranderde reisgedrag na de coronapandemie, de daling van het aantal reizigers
en de gestegen kosten beperken de mogelijkheden om, binnen het huidige budget, onze
groeiambities voor het treinaanbod nu te realiseren. Wat ook meespeelt is dat in de
komende jaren een veelheid aan werkzaamheden aan het spoor wordt verwacht. Deze werkzaamheden
zijn noodzakelijk om op de langere termijn weer groei mogelijk te maken. Dit alles
samen vormt een complexe en uitdagende context waarbinnen de concessieverlening plaatsvindt.
Tegelijkertijd is het van belang dat een voorspelbare dienstregeling voor de reiziger
in stand wordt gehouden.

Een concessie met meerwaarde voor de reiziger

In de nieuwe concessieperiode wil ik de reiziger een stabiel en kwalitatief zo goed
mogelijk vervoersproduct op het HRN bieden. Ik zorg ervoor dat de belangrijke functie
van het spoor deze moeilijke periode doorkomt. Ik zet daarom in op een betrouwbaar
treinaanbod, een betrouwbare dienstregeling en een betrouwbare railinfrastructuur
die past bij de veranderde omstandigheden. In de komende jaren wil ik de reiziger
zekerheid bieden met een robuuste en stabiele basis. Vanuit die nieuwe basis kunnen
de frequenties in de komende jaren verder worden uitgebouwd, zodat de eerder geformuleerde
groeiambities en doelen kunnen worden gerealiseerd.

Om dit te bereiken is een bijdrage van alle betrokken partijen nodig. Ik heb uw Kamer
meerderde keren geïnformeerd over het financiële kader van de nieuwe concessie, dat
mede door de eerder genoemde ontwikkelingen onder spanning staat.7 Waar de HRN-concessie voor de coronapandemie een rendabel contract was, is daar nu
geen sprake meer van. Als we geen maatregelen zouden nemen, zou het niet mogelijk
zijn om de nieuwe concessie binnen de huidige budgettaire kaders uit te voeren. Voor
een goede besluitvorming over het financiële kader heb ik de businesscase van de nieuwe
HRN-concessie extern laten valideren. Daarnaast is in mijn opdracht een extern onderzoek
uitgevoerd naar besparingsmogelijkheden in de bedrijfsvoering van NS. Aan de hand
van deze twee onderzoeken heb ik vervolgens met NS en het Ministerie van Financiën
indringende gesprekken gevoerd om tot een sluitend financieel kader te komen. Daarbij
is onder andere gesproken over maatregelen die NS kan nemen ter verdere optimalisatie
van de kostenstructuur en over manieren om tot een optimale inzet van materieel te
komen.

De gevonden oplossing is een pakket aan diverse maatregelen, die van iedere betrokken
partij iets vraagt. Daarbij is het uitgangspunt geweest om de reiziger zoveel mogelijk
te ontzien. Met NS is afgesproken dat zij maatregelen neemt om de kostenstructuur
verder te optimaliseren. Het Ministerie van Financiën neemt als aandeelhouder genoegen
met een lager rendement dan in de huidige concessie. Om een lager rendement mogelijk
te maken, heb ik met NS afspraken gemaakt over het verdelen van risico’s, onder meer
op het gebied van overdracht van materieel en onzekere reizigersaantallen. In de afspraken
over onzekere reizigersaantallen is geregeld dat, onder voorwaarden, IenW NS een vergoeding
betaalt als de reizigerskilometers aanzienlijk lager zijn dan wordt verwacht en andersom
dat NS aan IenW een vergoeding betaalt als de reizigerskilometers aanzienlijk hoger
zijn. Als concessieverlener zie ik verder af van het vragen van een concessievergoeding
en bied ik in plaats daarvan een (beperkte) concessiesubsidie van € 13 miljoen per
jaar om het basisaanbod te garanderen. Hiermee doe ik wat binnen mijn begroting mogelijk
is om een stabiele dienstregeling voor de reiziger te behouden.

Over het totaalpakket aan (financiële) afspraken heb ik door een externe partij laten
onderzoeken of de gemaakte afspraken in lijn zijn met de Europese staatssteunregels,
zoals opgenomen in de PSO-Verordening en het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VWEU). Deze toets geeft aan dat de ontwerpconcessie en de onderliggende
businesscase aan de staatssteunregels in de PSO-Verordening en het VWEU voldoen.

De bomen in het OV groeien helaas niet tot de hemel. Om een betrouwbare dienstregeling
voor het HRN te garanderen zijn verdere keuzes nodig. De reiziger gaat de gevolgen
daarvan merken. Hieronder licht ik deze keuzes toe en geef ik aan op welke manier
dit een plek heeft gekregen in de ontwerpconcessie.

Een goed vervoerproduct gaat uiteraard niet alleen over een betrouwbare dienstregeling,
maar ook over onderwerpen als sociale veiligheid en toegankelijkheid. Het bieden van
een veilige reis is voor reizigers van groot belang. In de ontwerpconcessie is opgenomen
dat de NS doorlopend aandacht moet besteden aan de verbetering van sociale veiligheid.
Ik vind het belangrijk om mogelijk te maken dat iedereen zich in principe zelfstandig
kan verplaatsen met de trein en daarmee in de gelegenheid wordt gesteld aan het openbare
leven deel te nemen, ongeacht beperkingen in lopen, zien, horen, uithoudingsvermogen
of begripsvermogen. Daarom heb ik in de ontwerpconcessie opgenomen dat NS de landelijke
afspraken over toegankelijkheid implementeert die zijn vastgelegd in het Bestuursakkoord
Toegankelijk Openbaar Vervoer 2022–2032.

Reikwijdte van de concessie en opentoeganginitiatieven

Vorig najaar heb ik uitgebreid met uw Kamer gesproken over wat wel en niet in de concessie
geregeld moet worden. De keuze voor de onderhandse gunning van de nieuwe HRN-concessie
is van belang om een samenhangend netwerk te behouden waarmee de reiziger de zekerheid
krijgt van een frequent, kwalitatief en betrouwbaar treinproduct qua lijnvoering,
dienstregeling en overstaptijden. Dat is voor mij het leidende principe, ook richting
de toekomst. Tegelijkertijd zie ik ook dat een aantal vervoerders in open toegang
(aanvullende) treindiensten wil gaan aanbieden zonder dat sprake is van een overheidsconcessie.
Dat kan de reiziger mogelijk meerwaarde bieden. Ik vind het belangrijk dat de initiatieven
voor vervoer in open toegang passen binnen de voorziene (toekomstige) netwerkontwikkeling
om zo de relatief beperkte spoorweginfrastructuur optimaal te kunnen benutten. Daar
waar de risico’s van initiatieven voor treindiensten in open toegang voor de binnenlandse
dienstverlening beperkt zijn en lijnen niet bepalend zijn voor de robuustheid van
het integrale netwerk in Nederland, kies ik ervoor om de initiatieven in open toegang
de ruimte te geven door treindiensten niet op te nemen in de HRN-concessie. Het is
aan capaciteitsverdeler ProRail om binnen de geldende capaciteitsregels onafhankelijk
te beoordelen in hoeverre er ruimte op het spoor is om initiatieven toe te voegen.

Internationale verbindingen

Uw Kamer heeft twee moties8 aangenomen die de regering verzoeken om de (bestaande) internationale verbindingen
op te nemen in de nieuwe HRN-concessie, om een goede kwaliteit van dienstverlening
voor de reiziger te borgen. In mijn reactie van februari jl. over opvolging van de
moties9 heb ik gezegd de moties uit te voeren als zou blijken dat er per 14 juni 2023 geen
of geen geschikte opentoegangmeldingen bij de ACM zijn ingediend. Dat laatste blijkt
niet het geval.

Verschillende vervoerders hebben via een melding bij de ACM te kennen gegeven vanaf
2025 en latere jaren internationale treinverbindingen te willen aanbieden van Nederland
naar Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Zwitserland en Oostenrijk. Daarin
zie ik de bevestiging dat de reiziger voor de internationale treinverbindingen een
groter en beter aanbod kan worden geboden dan nu het geval is, zonder mogelijke, negatieve
effecten op de robuustheid van de binnenlandse dienstregeling. Ook NS is samen met
haar partners (Eurostar en Deutsche Bahn) van plan om de huidige internationale treinverbindingen
vanaf 2025 in open toegang te gaan aanbieden. Op basis van Europese spoorwetgeving
is het juridisch niet te rechtvaardigen om deze verbindingen in de HRN-concessie op
te nemen, zeker gezien de beperkte vervoerskundige samenhang met de binnenlandse verbindingen
in de HRN-concessie. Net als uw Kamer wil ik dat de reiziger een goede kwaliteit van
dienstverlening wordt aangeboden. Ik ben er niet van overtuigd dat het opnemen van
deze verbindingen in de HRN-concessie hiervoor meerwaarde biedt. Bij de realisatie
van internationale verbindingen blijf ik ook onder een concessie afhankelijk van de
mogelijkheden en medewerking in de buurlanden en de buitenlandse vervoerders, die
bovendien in deze landen veelal in open toegang rijden. Dit maakt ook dat de ruimte
om inhoudelijke eisen aan het internationale vervoer te stellen in een concessie beperkt
is. Ik kies er dan ook voor de internationale langeafstandsverbindingen van Amsterdam
naar Parijs, Londen, Berlijn, Frankfurt/Bazel en Wenen/Innsbruck niet op te nemen
in de nieuwe HRN-concessie.10

Naar aanleiding van de meldingen voor treindiensten in open toegang die de ACM in
de afgelopen periode heeft ontvangen (van Flix, Qbuzz, Arriva en NS), heb ik ProRail
gevraagd om een impactanalyse te maken over de mogelijke effecten van de gemelde treindiensten
op de ambities van het Toekomstbeeld OV (op basis van het zogeheten 6Basis-netwerkmodel),
en de bestaande en daarvoor geplande infrastructuur.11 Ik wil immers weten in hoeverre de gemelde treindiensten binnen of buiten de, in
het Toekomstbeeld OV voorziene, capaciteit vallen, en wat de mogelijke gevolgen van
de gemelde treindienst zijn op het netwerk, zonder aanleg van aanvullende infrastructuur.
De analyse van ProRail onderschrijft het beeld dat de internationale opentoegangverbindingen
die gebruikmaken van afzonderlijke, internationale paden naar verwachting geen negatief
effect op het binnenlandse netwerk zullen hebben. Dat is anders waar de gemelde (internationale)
opentoegangdiensten gebruik willen maken van binnenlandse paden, in het bijzonder
als die treindiensten willen rijden over de drukste delen van het netwerk, zoals rondom
Amsterdam. Zo wil Flixtrain in de spits een treindienst aanbieden van Oberhausen via
Amsterdam naar Rotterdam. Uit de impactanalyse van ProRail blijkt dat de betreffende
(internationale) opentoegangdiensten op het eerste gezicht niet kunnen worden ingepast
zonder dat één of meerdere binnenlandse diensten worden opgeheven. Dat levert negatieve
effecten op voor de binnenlandse reiziger.

Ik wil voorkomen dat de kwaliteit van de binnenlandse dienstverlening aan de reiziger
erop achteruitgaat doordat – als gevolg van (internationale) opentoegangdiensten die
binnenlandse paden benutten – er een lappendeken van treindiensten ontstaat die niet
goed op elkaar aansluiten, onnodige overstappen creëren of waardoor vervoers- of logistieke
knelpunten ontstaan12. Ik wil daarom vasthouden aan de ambitie van de nieuwe concessie voor een samenhangend
netwerk met voldoende zekerheid en continuïteit voor de reiziger en een frequente
en kwalitatief hoogstaande dienstverlening. In een binnenlandse context biedt de concessie
mij de mogelijkheid om inhoudelijk te sturen op een betrouwbaar vervoersproduct in
een samenhangend netwerk met voldoende positieve netwerkeffecten. Die sturing is nodig
om de beleidsdoelen te kunnen behalen die ik in onder andere het Beleidsvoornemen13 heb omschreven, ook gegeven de opgave waar we nu voor staan.

Ik kies er om die reden niet voor om voorgenomen binnenlandse diensten uit de HRN-concessie
te halen om ruimte te maken voor de (internationale) opentoegangdiensten die gebruikmaken
van binnenlandse treinpaden. Ik zie de (internationale) treindiensten die vervoerders
in open toegang willen aanbieden op binnenlandse trajecten als aanvulling op het concessievervoer.
Zo is het initiatief van Qbuzz om nachttreinen tussen Dordrecht en Utrecht in het
weekend eens per twee uur te gaan rijden een goede aanvulling op de nachttreinen die
NS rijdt.

Uiteindelijk moet in het capaciteitsverdelingsproces blijken of de (internationale)
opentoegangdiensten die gebruik willen maken van de binnenlandse paden inpasbaar zijn
naast het concessievervoer. In het jaarlijkse capaciteitsverdelingsproces van ProRail
komen de capaciteitsaanvragen van vervoerders samen en wordt de beschikbare spoorcapaciteit
in een coördinatieproces en op basis van de verdelingsregels verdeeld. Vervoerders
kunnen in het coördinatieproces hun voorstellen nog aanpassen, al dan niet op advies
van ProRail, om de capaciteit inpasbaar te maken.

Voor de internationale concessietreinen heb ik in lijn met de motie van de leden Van
der Graaf en Van Ginneken14 in de gesprekken met NS ernaar gestreefd om zoveel mogelijk dezelfde kwaliteitseisen
te laten gelden als voor binnenlands vervoer. NS is afhankelijk van afspraken daarover
met buitenlandse partijen en partners, en de mogelijkheden in de buurlanden. Het is
daarom slechts beperkt mogelijk om aan internationale concessietreinen dezelfde eisen
te stellen als aan het binnenlands vervoer onder de concessie. Voor internationale
concessietreinen zijn, waar mogelijk, de prestatie-indicatoren van de nieuwe concessie
van toepassing. Waar dit niet mogelijk is, zal NS in de halfjaar- en jaarverantwoording
op een kwalitatieve manier inzicht geven in de prestaties. Voor de toegankelijkheid
van internationale concessietreinen voor mensen met een beperking geldt dezelfde inspanningsverplichting
als voor binnenlandse verbindingen. Internationale reizigers kunnen op basis van Europese
regels15 geld terugkrijgen bij vertraging. Voor de tarieven van internationale concessietreinen
geldt de tariefstructuur voor Non-Integrated Reservation Tickets, zoals vastgesteld in de Internationale Spoorwegunie. Afwijken van deze tariefstructuur
vraagt afstemming met buitenlandse partijen. Voor binnenlandse reizen in internationale
concessietreinen gelden dezelfde tariefafspraken als voor binnenlands vervoer.

Om opvolging te geven aan de motie van de leden Van der Graaf en Van der Molen16 heb ik in de nieuwe concessie met NS afspraken gemaakt over twee intercity’s per
uur naar België: een snellere treindienst vanuit Amsterdam naar Brussel dan de huidige
treindienst en een verbinding met een meer regionaal karakter vanaf Rotterdam richting
Brussel, vergelijkbaar met de huidige treindienst. Voor het doortrekken van een verbinding
vanuit België naar Eindhoven zijn significante infrastructurele aanpassingen vereist
die op dit moment niet voorzien en financieel inpasbaar zijn. De lijnvoering van de
intercity’s naar België is afhankelijk van afspraken die kunnen worden gemaakt met
buitenlandse partijen. In de concessie is de verplichting opgenomen dat NS zich inspant
om de daarin opgenomen treindiensten naar Brussel per 2025 te realiseren en daarover
afspraken maakt met haar Belgische counterpart. Ik ga zelf na de zomer verder in gesprek
met mijn counterpart in België over de internationale verbindingen naar België, waaronder
de IC Brussel. Ook andere vervoerders willen aan de reiziger treindiensten aanbieden
naar Brussel (en verder), veelal met hogesnelheidsmaterieel. Op de corridor Amsterdam
– Brussel komt de ambitie van drie treinen per uur naar Brussel daarmee snel dichterbij.

Opentoegangmelding Arriva voor Zwolle – Leeuwarden/ Groningen

Bijzondere aandacht heb ik de afgelopen maanden gehad voor de melding van Arriva om
verschillende stoptreinen en spitstreinen in open toegang te rijden op de trajecten
Zwolle-Leeuwarden en Zwolle-Groningen.17 Om de komende jaren een continu en betrouwbaar aanbod voor de regionale reiziger
te kunnen garanderen, kies ik ervoor om zowel de intercity- als de stoptreindiensten
op deze trajecten onderdeel te laten zijn van de nieuwe HRN-concessie. Deze treindiensten
zijn van groot belang voor de regionale reiziger, terwijl de aantallen reizigers voor
de stoptreindiensten op deze trajecten niet per se aanzienlijk zijn. Juist bij dit
type treindienst is een risico dat een vervoerder in open toegang haar bediening of
klantvoorwaarden versobert, of zelfs de gehele dienstverlening stopzet, als de opbrengsten
tegenvallen. Dat wil ik voorkomen, temeer omdat het niet eenvoudig en zonder kosten
is om een noodregeling of een risicoreservering te treffen. Tegelijkertijd zie ik
dat Arriva met haar initiatief ambities voor het regionale reisproduct heeft, hetgeen
de samenhang van het regionale netwerk verbetert. Ik heb ProRail om advies gevraagd
naar de maakbaarheid en de toegevoegde waarde voor de reiziger van verdere productstappen
op deze trajecten.18 Uit deze quickscan analyse blijkt dat reistijdwinst te behalen valt door een andere
materieel- en personeelsinzet. Ook zijn er stapsgewijs mogelijkheden om nieuwe haltes
te bedienen en meer treindiensten te laten rijden. Dergelijke ambities zijn echter
niet allemaal op korte termijn te realiseren, en vragen ook infrastructuurinvesteringen
die nu niet zijn voorzien. Tegelijkertijd is er door verdere productstappen wel reizigersgroei
te verwachten. Deze conclusies sterken mij in de overtuiging dat deze treindiensten
gebaat kunnen zijn bij decentralisatie. Ik wil in gesprek blijven met de betrokken
provincies, waarbij ik ook de mogelijkheid openhoud om bij de midterm review van de nieuwe HRN-concessie te besluiten deze diensten te decentraliseren.

Dienstregeling

De frequentie waarmee NS vanaf 2025 moet rijden, is in vergelijking met de vorige
concessie duidelijker gespecificeerd. Er gaan vanaf 2025 meer treinen rijden dan nu
het geval is. De opgenomen treinaantallen moeten een goede bereikbaarheid bieden voor
de reiziger. Daarmee bied ik de reiziger meer zekerheid over een voldoende frequentie
dan nu het geval is.

In het eerste jaar van de concessie gaat de Airport Sprinter rijden, in combinatie
met de instroom van de ICNG in de landelijke dienstregeling en het doorrijden van
de ICNG-treinen van de HSL-Zuid richting het noorden en oosten van het land. Na 2025
ontwikkelt de dienstregeling zich verder. Doel van de specifieke sturing op de dienstregeling
is om NS tenminste toe te laten groeien naar het 6Basis-netwerkmodel, exclusief de
verbindingen die nog niet gereden kunnen worden als gevolg van de werkzaamheden aan
Zuidasdok. NS zet de productstappen voor de toegroei bij voldoende reizigersvraag
en de oplevering van de benodigde infrastructuur. Voor zover de reizigersvraag hogere
frequenties vereist dan in het 6Basis-netwerkmodel zijn opgenomen, wil ik daarvoor
ruimte bieden. Daartoe actualiseer ik de treinaantallen voor de laatste jaren van
de concessieperiode in 2027.

De eerder benoemde financiële spanning maakt dat ik niet direct uitvoering kan geven
aan de aangenomen moties op het gebied van de dienstregeling.19 In de moties wordt verzocht de minimumfrequentie op stations te verhogen, het nachtnet
in het weekend uit te breiden en om de dienstregeling buiten de Randstad te verbeteren.
Uitvoering van de moties is gezien de prognoses van de verwachte reizigersvraag niet
nodig om aan de reizigersvraag te kunnen voldoen. De gevraagde uitbreiding van het
volume leidt tot kosten die niet kunnen worden terugverdiend door hogere opbrengsten.
Die extra kosten zouden alleen gedekt kunnen worden door de tarieven verder te verhogen.
Wel worden binnenlandse treinen die nu nog onder contract rijden een vast onderdeel
van de concessie. Daarnaast wordt de minimale bediening van veel stations op zaterdag
verhoogd naar twee keer per uur. Het eventueel verder uitbreiden van nachtverbindingen
en het verder ophogen en het verder uitbreiden van de minimale stationsbediening heroverweeg
ik bij de actualisatie in 2027.

Tarieven en tariefdifferentiatie

Op het gebied van tarieven creëer ik ruimte voor een tariefverhoging van 3,5% per
1 januari 2024. Per 1 januari 2026 komt daar een verhoging van 3,5% bij. Beide tariefverhogingen
komen bovenop de reguliere tariefverhogingen op dat moment. Ik kan me voorstellen
dat deze maatregel zorgen oproept. Dit bleek ook uit de inbreng van enkele stakeholders.
Ik begrijp deze zorgen, maar tegelijkertijd is dit een noodzakelijke maatregel om
de tariefontwikkeling weer meer in lijn met de kostenontwikkeling te brengen. Daarnaast
is het op peil brengen van de opbrengsten van NS nodig om een stabiele dienstregeling
voor de reiziger te kunnen garanderen. In de afgelopen jaren zijn de kosten van NS
en andere vervoerders (zoals energiekosten en personeelskosten) sterk toegenomen.
De NS-tarieven zijn in de jaren 2021, 2022 en 2023 echter slechts beperkt meegestegen.
NS mag in de huidige concessie alleen de geprognosticeerde inflatie doorrekenen in
de tarieven, en achteraf geen correctie doorvoeren als de gerealiseerde inflatie hoger
of lager uitviel. In de afgelopen jaren is de werkelijke inflatie hoger geweest dan
de geprognosticeerde inflatie.

De extra verhoging per 1 januari 2024 valt samen met de tariefstijging van meer dan
10% die op dat moment bij het stads- en streekvervoer wordt verwacht. Voor de extra
verhoging per 1 januari 2024 zal ik de huidige HRN-concessie (2015–2024) wijzigen.
Hiervoor doorloop ik de gebruikelijke wettelijke procedure, waarbij ik de consumentenorganisaties
om advies vraag.

Daarnaast wil ik in de nieuwe concessie ruimte bieden voor het verdere gesprek over
tariefdifferentiatie. Ik vind het gesprek hierover belangrijk, omdat tariefdifferentiatie
kan bijdragen aan het verminderen van de drukte in de trein, de vergroting van het
reiscomfort voor de reiziger en een betere benutting van de beschikbare capaciteit
op het spoor. NS mag daarom werken aan de invoering van een nieuw tariefstelsel, waarin
tariefdifferentiatie een belangrijke rol speelt. Met tariefdifferentiatie wordt bedoeld
dat het reizen op drukke momenten en op drukke trajecten duurder wordt en het reizen
in rustige treinen juist goedkoper. Zonder een nieuw tariefstelsel zal de drukte in
de spits toenemen en wordt de kans op een zitplaats in de spits kleiner.

Over tariefdifferentiatie heb ik uw Kamer vlak voor de zomer al geïnformeerd naar
aanleiding van het tariefonderzoek dat in het voorjaar van 2023 is uitgevoerd.20 Zoals aangegeven in mijn brief van 6 juli jl.21 liggen op het gebied van tariefdifferentiatie nog meerdere opties open. Op dit moment
ligt er dus nog geen definitieve uitwerking van een nieuw, gedifferentieerd tariefstelsel.
In mijn brief van 6 juli jl. heb ik aangegeven dat ik bij het aanbieden van de ontwerpconcessie
de Kamer zou informeren over de financiële consequenties voor reizigers van de verschillende
opties op het gebied van tarieven. In de nieuwe concessie krijgt NS ruimte om hiervoor
een uitwerking te maken. Meer duidelijkheid over de financiële consequenties kan ik
pas geven als het voorstel verder is uitgewerkt.

Ik leg in de concessie eisen vast waar een nieuw tariefstelsel aan moet voldoen. Zo
moet het nieuwe stelsel leiden tot een gemiddelde tariefverlaging voor de reiziger
en tot een daadwerkelijke spreiding van reizigers. De informatie over de tarieven
moet transparant en navolgbaar zijn. Invoering van een nieuw tariefstelsel mag niet
leiden tot aanpassing van de concessiesubsidie. En tot slot moet er in een nieuw tariefstelsel
aandacht zijn voor kwetsbare beroepsgroepen. Niet iedereen heeft immers de keuze om
op een ander tijdstip te reizen en niet iedereen krijgt de reiskosten door de werkgever
vergoed. Een nieuw tariefstelsel wordt daarnaast opbrengstneutraal ingevoerd.

Veel stakeholders hebben aangegeven benieuwd te zijn naar een nieuw tariefstelsel
en vinden het belangrijk dat daar breed over wordt gesproken voordat het wordt ingevoerd.
Ik deel het belang van een goede dialoog over en draagvlak voor een nieuw tariefstelsel.
Daarom heb ik in de ontwerpconcessie vastgelegd dat NS het voorgenomen tariefstelsel
moet bespreken met regionale vervoerders en decentrale overheden, en dat NS de consumentenorganisaties
om advies moet vragen. Daarna bespreekt NS het voorgenomen tariefstelsel met mij,
zodat kan worden getoetst of het voorstel voldoet aan de eisen zoals in de concessie
zijn vastgelegd. Ik zal deze eisen samen met NS nader uitwerken in een kader dat bij
deze toetsing kan worden gehanteerd. Na het doorlopen van dit proces streeft NS ernaar
om per 1 januari 2026 een nieuw tariefstelsel in te voeren.

Tot slot heb ik in reactie op de motie van de leden Van der Molen en Minhas22 expliciet in de ontwerpconcessie vastgelegd dat NS de structuur van haar tarieven
jaarlijks op haar website inzichtelijk maakt.

Prestatie-indicatoren

Ook deze concessieperiode wil ik dat de prestaties van NS kwantitatief meetbaar zijn
om te zorgen dat de kwaliteit van de treinreis voor de reiziger goed is. Het gebruik
van prestatie-indicatoren is ook in de huidige concessie een goede stimulans voor
NS geweest. Daarom wordt gebruikgemaakt van prestatie-indicatoren die onder andere
meten hoe goed NS presteert op punctualiteit, zitplaatskans en algemeen klantoordeel.
Daarnaast wordt er een nieuwe prestatie-indicator op het gebied van duurzaamheid geïntroduceerd.

Per prestatie-indicator blijven de bodem- en streefwaarden ten minste gelijk of vragen
om een verbetering van de prestaties ten opzichte van het niveau in de huidige concessie.
Gelet op de eerder benoemde uitdagingen in de komende jaren zijn er een paar uitzonderingen:
de prestatie-indicatoren punctualiteit (3 en 10 minuten) en kwaliteit van aansluitingen
staan in de komende jaren onder druk, als gevolg van de vele werkzaamheden zoals de
verbouwingen van Amsterdam Centraal en Amsterdam Zuidasdok, de uitrol van ERTMS en
de introductie van de Airport Sprinter. Dit maakt het voor NS niet mogelijk om de
huidige streefwaarden voor die prestatie-indicatoren te halen.

Ik zal NS scherp aansturen op het behalen van de bodemwaarden, zodat de basiskwaliteit
voor de reiziger wordt gehandhaafd. Bij de streefwaarden van alle prestatie-indicatoren
wil ik, gegeven de bovenstaande omstandigheden, realistisch zijn, maar wel ambitie
tonen. Zo wil ik dat NS het algemeen klantoordeel en de reizigersinformatie verbetert
ten opzichte van de huidige streefwaarden.

Europese Commissie

Zoals eerder aan uw Kamer gemeld23, heeft de Europese Commissie bezwaren tegen de voorgenomen gunning van de nieuwe
HRN-concessie. Deze bezwaren richten zich op het ontbreken van een marktanalyse voorafgaand
aan het vaststellen van de omvang van de nieuwe HRN-concessie en de lange overgangstermijn
tussen de formele gunning van de nieuwe HRN-concessie (eind december 2023) en de daadwerkelijke
start van de nieuwe HRN-concessie (1 januari 2025). Inmiddels is de Commissie op 14 juli
jl. een ingebrekestellings-procedure tegen Nederland gestart over de nieuwe HRN-concessie.
Ik ben hierover met de Commissie in gesprek en zal uw Kamer hierover blijven informeren.

Tot slot

Met de ontwerpconcessie wil ik een realistisch, maar tegelijkertijd ambitieus contract
aan NS gunnen voor de periode tot en met 2033. Het pakket doet recht aan de huidige
onzekere omstandigheden, maar borgt dat de reiziger kan rekenen op betrouwbare en
voldoende frequenties en een goede kwaliteit van het spoorproduct. De ontwerpconcessie
biedt een perspectief dat recht doet aan de ontwikkeling van reizigersaantallen en
biedt gelijktijdig een aantrekkelijk product met het oog op de woningbouwambities,
verstedelijking en mobiliteitsgroei. Ik zal als concessieverlener NS scherp aansturen
en daarmee toezien op de uitvoering van deze concessie. Dit doe ik onder andere door
meer inzicht in prestaties te vragen en door het inzetten van verschillende sturingsinstrumenten.
Hiermee heb ik meer mogelijkheden om NS bij te sturen als NS niet aan de eisen uit
de concessie voldoet. Zo wil ik borgen dat de nieuwe concessie tot daadwerkelijke
meerwaarde voor de reiziger leidt.

Conform artikel 64, vierde lid, van de Wp2000 wordt gelijktijdig met deze brief de
ontwerpconcessie ook aan de Eerste Kamer aangeboden. Ik hoop op 26 september met uw
Kamer over de ontwerpconcessie te spreken. Daarna rond ik de concessie af. Uiterlijk
op 24 december 2023 moet de nieuwe HRN-concessie aan NS worden gegund. Deze gaat vervolgens
in per 1 januari 2025 en kent een looptijd van negen jaar.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen