Brief regering : Voortgang voorstel Wet collectieve warmte

Nr. 815
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juli 2023

Meer dan 90% van de woningen wordt nu met aardgas of andere fossiele energie verwarmd.
We aardgas gaan vervangen door duurzame alternatieven. Voor grofweg een derde van
de gebouwde omgeving is een collectief warmtenet de optie met de laagste maatschappelijke
kosten. Collectieve warmtevoorzieningen zijn daarmee een essentieel onderdeel van
de verduurzaming in de gebouwde omgeving. Het is de doelstelling om in 2030 500.000 nieuwe
aansluitingen op een collectieve warmtevoorziening in de bestaande bouw gerealiseerd
te hebben ten opzichte van 2021. Dit aantal kan groeien naar circa 2,6 miljoen nieuwe
aansluitingen in 2050.

Om de verduurzaming van de gebouwde omgeving te ondersteunen is er behoefte aan een
nieuwe wet, die de huidige Warmtewet vervangt: de Wet collectieve warmte (hierna Wcw).
Met de Wcw beoog ik de publieke belangen bij collectieve warmtelevering optimaal zeker
te stellen, waaronder de betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid. Bij de overstap
naar collectieve warmte wil je er als bewoner immers van uit kunnen gaan dat dit minimaal
vergelijkbaar comfort in huis betekent en dat de rekening betaalbaar blijft. Bovendien
moet die warmte uiteindelijk zonder de uitstoot van broeikasgassen geleverd kunnen
worden. Om dit te bereiken is meer publieke sturing op de lokale warmtetransitie nodig.
Met dit wetsvoorstel wordt de publieke regie op de warmtetransitie versterkt en worden
de publieke belangen beter geborgd.

Met mijn brief van 21 oktober 20221 heb ik u geïnformeerd over mijn besluit om in het voorstel voor de Wcw te bepalen
dat publieke partijen een grotere rol krijgen in warmtebedrijven die collectieve warmtevoorzieningen
aanleggen en exploiteren. Ik heb toen aangekondigd een aantal belangrijke zaken in
dit kader verder te verkennen. In deze brief informeer ik uw Kamer over de status
van mijn verkenning.

Leeswijzer

In deze brief neem ik u eerst mee in de stappen die afgelopen jaren zijn gezet op
dit onderwerp. Daarna informeer ik u over de uitkomst van het bestuurlijk traject
voor de investeringszekerheid (1) en de belangrijkste nieuwe of sterk aangepaste elementen
in het wetsvoorstel (2). Daarnaast informeer ik u over de stand van zaken van de opbouw
van publieke realisatiekracht (3). Vervolgens schets ik vanuit een bredere beleidscontext
het (financieel) instrumentarium om de transitie te stimuleren (4). Tot slot informeer
ik u over het vervolgtraject (5).

Tevens geef ik met deze brief invulling aan de motie van het lid Stoffer, die heeft
gevraagd te onderzoeken of en hoe het Ontwikkelfonds voor energiecoöperaties ook voor
warmteprojecten toegankelijk kan worden gemaakt2.

Mijlpaal in wetstraject

In juli 2020 is het wetsvoorstel via internet geconsulteerd. De eerste bevindingen
naar aanleiding van deze consultatie zijn met uw Kamer gedeeld in de brief van 15 december
20203. Bij brief van 5 juli 20214 is uw Kamer geïnformeerd over het feit dat de medeoverheden het toen voorliggende
wetvoorstel niet steunden. Met de brief van 15 juli 20225 is gedeeld dat het wetsvoorstel heroverwogen wordt en een onderzoek gestart werd
naar de mogelijkheden voor sterkere publieke betrokkenheid en sturing op collectieve
warmte. In de afgelopen periode is hard gewerkt aan de afronding van het wetsvoorstel
Wcw langs de in de brief van 21 oktober 2022 geschetste lijnen. De reacties op de
internetconsultatie uit juni 2020 en de reacties van stakeholders op mijn bovengenoemde
besluit zijn daarin meegenomen.

Dit heeft geleid tot een zestal belangrijke aanpassingen in het wetsvoorstel, die
verderop in deze brief verder toegelicht worden:

1. Het publiek meerderheidsbelang in een warmtebedrijf is verankerd in het wetsvoorstel.

2. De rol van publieke infrastructuurbedrijven is verruimd door aanpassing van het groepsverbod.

3. De ruimte voor warmtegemeenschappen is verduidelijkt in de wet.

4. Het wetsvoorstel bevat een ingroeiperiode waardoor er ruimte ontstaat om publieke
realisatiekracht op te bouwen.

5. Het overgangsrecht is toegespitst op de transitie van overwegend private warmtebedrijven
naar warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang.

6. De opt-out regeling in relatie tot de bevoegdheden van een gemeente uit hoofde van
de Omgevingswet en de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie is aangescherpt.

Het ontwerpwetsvoorstel is op 1 juni 2023 aan de ACM aangeboden voor een uitvoerbaarheids-
en handhaafbaarheidstoets (UHT-toets). Dit is een belangrijke mijlpaal in het wetstraject.
Overige nog uit te werken beleidsinhoudelijke onderwerpen waaronder de tariefregulering,
de regels voor de overdracht van warmtenetten, de verplichte samenvoeging van warmtekavels,
de regels voor warmtetransportnetten en de duurzaamheidsnormen, worden zo snel mogelijk
uitgewerkt in lagere regelgeving in de vorm van algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s).
Ik verwacht de AMvB’s zoveel mogelijk parallel aan de advisering door de Raad van
State over het wetsvoorstel aan te bieden ter internetconsulatie.

1) Bestuurlijk traject investeringszekerheid

Het zal tijd vergen om bij de gewenste eindsituatie voor de warmtesector te komen.
De genoemde keuze voor een grotere rol voor publieke partijen in warmtebedrijven kan
in de praktijk alleen op een goede manier worden ingevuld indien de daarvoor benodigde
publieke realisatiekracht in voldoende mate beschikbaar is. Bestaande en nieuwe partijen,
publieke en private, klein en groot, zullen de transitie daar naartoe gaan vormgeven.
Momenteel is een substantieel deel van de collectieve warmtevoorzieningen in Nederland
in handen van private partijen, zonder (grote) betrokkenheid van publieke partijen.
Dat gegeven leidt tot een dubbele opgave. Om de duurzame ambities voor de gebouwde
omgeving te kunnen realiseren is het van belang dat lopende warmteprojecten de komende
jaren hun investeringsbeslissing kunnen nemen. Het is daarnaast in het bredere belang
van de warmtetransitie dat de komende jaren ervaring opgedaan wordt met het op grotere
schaal ontwikkelen en aanleggen van diverse type collectieve warmtesystemen in de
bestaande bouw. De lessen hiervan zullen breder van nut zijn dan enkel voor de warmtebedrijven
die nu deze investeringen doen. Ik streef er daarom naar dat zoveel mogelijk investeringen
de komende jaren doorgang kunnen vinden en tegelijk dat de publieke realisatiekracht
voor de langere termijn wordt opgebouwd en versterkt.

Vanwege de hierboven geschetste belangen heb ik de afgelopen maanden in overleg met
medeoverheden en warmtebedrijven uitvoerig gesproken over vraagstukken rondom investeringszekerheid.
Dat heeft geleid tot een invulling van het overgangsrecht dat perspectief biedt aan
lopende warmteprojecten. Om gemeenten en warmtebedrijven betrokken bij dergelijke
projecten te ondersteunen is de Leidraad lopende projecten ontwikkeld, die gepubliceerd
zal worden door het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie (NPLW). Bovendien zal
de in de Wcw opgenomen ingroeiperiode er aan bijdragen dat de aanleg van warmtenetten
doorgang kan blijven vinden. De animo voor bijvoorbeeld de Warmtenetten Investeringssubsidie
(WIS) sterkt mij in de gedachte dat er ook de komende jaren belangrijke investeringen
in warmtenetten zullen plaatsvinden.

Tegelijkertijd zet ik in op het versterken van de publieke realisatiekracht om onze
ambities voor 2030 en 2050 in de bestaande bouw te kunnen halen. Hierbij zijn ook
gemeenten en provincies aan zet om keuzes te maken op de passende schaal van samenwerking
in de regio en/of provincie. In dat kader verken ik samen met hen beleids- en financiële
instrumenten die dit mogelijk maken.

In een bestuurlijk overleg in februari jl. met vertegenwoordigers van VNG, IPO, Energie
Nederland en Netbeheer Nederland is afgesproken te bezien wat binnen de voorgenomen
kaders van de Wcw ingericht kan worden om lopende projecten te kunnen realiseren.
Langs verschillende sporen heb ik samen met stakeholders bekeken wat er mogelijk en
wenselijk is. In een bestuurlijk overleg in mei jl. is dit traject, gericht op investeringszekerheid,
afgerond. Mijn indruk is dat voor lopende projecten perspectief ontstaat, waarbij
ik tot mijn spijt ook constateer dat dit niet voor ieder project geldt.

Een belangrijk vraagstuk om op korte termijn de investeringszekerheid te verbeteren
is hoe de waardering plaatsvindt van warmtenetten na afloop van de aanwijzingsperiode.
In het bestuurlijk overleg hebben de partijen mij verzocht om hierover snel helderheid
te bieden. Ik heb onderzoeksbureau Fakton Energy om advies gevraagd over de te hanteren
waarderingsmethodiek. Ik licht de beoogde methodiek verderop in de brief kort toe.
Het complete expertadvies is tevens als bijlage bijgevoegd, waarbij het mijn intentie
is om dit advies te volgen bij het opstellen van de AMvB, waar deze methodiek uitgewerkt
wordt. Naast de waarderingsmethodiek bij overdracht biedt de kostengebaseerde tariefregulering
meer duidelijkheid over inkomstenstromen van een warmtebedrijf. Beide dragen zo bij
aan de mogelijkheid om investeringen te blijven doen, ook als het einde van de aanwijzingsperiode
in zicht is.

Tevens heb ik in het kader van dit bestuurlijk traject de Landsadvocaat gevraagd om
te beoordelen of de regel uit de Wcw die bepaalt dat warmtebedrijven na afloop van
een overgangsperiode het eigendom van het warmtenet moeten overdragen aan een aangewezen
warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang voldoet aan de vereisten van artikel 1 Eerste
Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (hierna: artikel 1 EP EVRM). Volgens de Landsadvocaat is sprake
van inmenging in het eigendomsrecht, maar is deze inmenging rechtmatig omdat de concept-regeling
van de Wcw voldoet aan de voorwaarden van artikel 1 EP EVRM. De voorgestelde overgangstermijn
van ten minste 14 jaar en maximaal 30 jaar samen met de regeling van de tegenprestatie
voor overdracht na afloop van de aanwijzingsperiode maakt dat er sprake is van een
fair balance. Het advies van de Landsadvocaat is als bijlage toegevoegd.

In de transitie moet goed worden gekeken naar de wijze waarop publieke partijen vanuit
bestaande situaties tot een meerderheidsbelang kunnen komen. Tevens moet er aandacht
zijn voor voldoende zekerheden voor publieke of private partijen met een minderheidsbelang
ten aanzien van hun investeringen in een warmtebedrijf. Het is vanzelfsprekend mogelijk
dat gemeenten en warmtebedrijven bilateraal tot afspraken komen over een geleidelijke
ingroei van publieke aandeelhouders in bestaande warmtebedrijven.

2) Belangrijkste beleidsinhoudelijke ontwikkelingen Wcw

In het wetsvoorstel zijn de beoogde doelen voor de Wcw aangescherpt.

A. Vergroten van publieke sturing op (realisatie en exploitatie van) collectieve warmte,
waar dat de gewenste verduurzamingsstrategie is.

B. Ontwikkelen van collectieve warmte die bij productie geen broeikasgassen meer uitstoot
in 2050.

C. Introduceren van transparante en kostengebaseerde tariefregulering voor de gebonden
afnemers van collectieve warmte.

D. Zekerstellen van de leveringszekerheid van collectieve warmte.

De zes belangrijkste wijzigingen in het wetsvoorstel licht ik hieronder nader toe.

1. Het publiek meerderheidsbelang in een warmtebedrijf is verankerd in het wetsvoorstel.

In het wetsvoorstel is in lijn met de brief van 21 oktober 2022 geregeld dat alleen
een warmtebedrijf met een (gezamenlijk) meerderheidsbelang van een of meer publieke
partijen aangewezen kan worden voor nieuwe warmtekavels. Op deze manier hebben publieke
partijen doorslaggevende zeggenschap over de infrastructuur en het beleid van een
warmtebedrijf. Hierdoor wordt de publieke regie op de warmtetransitie versterkt en
worden de publieke belangen beter geborgd. Een aangewezen warmtebedrijf kan ook de
vorm aannemen van een warmte Joint Venture (JV), bestaande uit een warmteleveringsbedrijf
en een warmtenetbedrijf. In het wetsvoorstel is geregeld dat het warmtenetbedrijf
met een publiek meerderheidsbelang binnen de warmte JV meer dan 50% van de zeggenschap
of minimaal 50% + 1 aandeel in de warmte JV moet hebben.

Om gemeenten in staat te stellen de beoogde sleutelrol in de warmtetransitie te spelen,
zijn voldoende sturingsmogelijkheden randvoorwaardelijk. Een publiek meerderheidsaandeel
draagt daaraan bij. Een publieke aandeelhouder is in staat te handelen vanuit het
publiek belang bij het nemen van beslissingen over de ontwikkeling van collectieve
warmtesystemen. Met de inzet van warmtebedrijven met een publiek meerderheidsaandeel
hebben de medeoverheden bijvoorbeeld een aanpak vanuit het perspectief van een integraal
energiesysteem meer zelf in de hand. Ten tweede is een publiek meerderheidsbelang
wenselijk gezien de hoge mate van regulering die is voorzien voor de warmtemarkt.
Hiermee wordt de samenhang tussen bestuurlijke keuzes in de lokale warmtetransitie
en bedrijfseconomische overwegingen beter geborgd. Een publiek meerderheidsbelang
past ook bij het toenemende vitale karakter van collectieve warmtesystemen. Met de
voorziene groei van aansluitingen op een collectieve warmtevoorziening zullen steeds
meer afnemers voor de levering van warmte volledig afhankelijk worden van collectieve
warmtesystemen. Er zijn immers niet of nauwelijks substituten beschikbaar op het moment
dat er in een wijk of buurt een warmtenet ligt. Om die reden is het borgen van de
leveringszekerheid voor collectieve warmtesystemen van wezenlijk belang. Met een publieke
aandeelhouder kan bij acute noodsituaties snel gehandeld worden en zijn er meer interventiemogelijkheden.
Deze benadering sluit bovendien aan bij het Nederlandse beleid ten aanzien van andere
vitale infrastructuren zoals bij gas, elektriciteit, drinkwater en spoor. Een laatste
overweging voor deze keuze is dat hiermee tegemoet wordt gekomen aan de nadrukkelijke
en breed gedragen wens van de gemeenten en provincies. Gemeenten verwachten dat zij
eenvoudiger draagvlak zullen kunnen verwerven bij bewoners van wijken die overgaan
op collectieve warmte wanneer het warmtebedrijf (deels) in publieke handen is. Het
is ten slotte essentieel dat deze overheden het wetsvoorstel steunen omdat zij in
eerste instantie verantwoordelijk zijn voor het met inwoners vormgeven en uitvoeren
van de warmtetransitie. Met dit wetsvoorstel komt ik tegemoet aan de breed gedragen
wens van gemeenten en provincies.

De doorslaggevende publieke zeggenschap moet steeds zeker gesteld zijn. Het is daarom
niet mogelijk om statutaire bepalingen en contractuele afspraken overeen te komen
die er voor kunnen ervoor zorgen dat de publieke partij in een aangewezen warmtebedrijf
feitelijk geen zeggenschap heeft over het warmtebedrijf. Tegelijkertijd betekent een
(voorgeschreven) meerderheidsbelang van bepaalde partijen ook dat partijen met een
minderheidsbelang in een warmtebedrijf voldoende waarborgen vragen ter bescherming
van hun investeringen in het warmtebedrijf. Daarom overweeg ik dat bepaalde ingrijpende
besluiten in een warmtebedrijf alleen op basis van een versterkte meerderheid van
de aandeelhouders genomen kunnen worden.

2. De rol van publieke infrastructuurbedrijven is verruimd door aanpassing van het
groepsverbod

Gemeenten hebben aangegeven dat zij infrastructuurbedrijven (thans: netwerkbedrijven)
als belangrijke partner zien om de gebouwde omgeving te verduurzamen. Dit zijn immers
publieke bedrijven met een lange ervaring op het gebied van de aanleg en het beheer
van energienetten en -systemen. De infrastructuurbedrijven worden hierin beperkt door
de toegestane nevenactiviteiten zoals voorgesteld in de Energiewet en op dit moment
zijn opgenomen in de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998. In het kader van de opbouw
van de publieke realisatiekracht wordt in de Energiewet een uitzondering gemaakt op
dit groepsverbod. Het groepsverbod bepaalt dat infrastructuurbedrijven geen productie,
levering of handel van gas en/of elektriciteit ondernemen en dat de groep dient zich
in hoofdzaak dient te richten op het gereguleerde netbeheer. Onder strikte condities
kunnen infrastructuurbedrijven als (onderdeel van een) warmtebedrijf warmte produceren
en leveren. De voorwaarden die zijn opgenomen voorkomen belangenverstrengeling en
beschermen de infrastructuurgroep tegen de financiële risico’s die de infrastructuurgroep
zou lopen door deelneming van een infrastructuurbedrijf in warmtebedrijven.

3. De ruimte voor warmtegemeenschappen is verduidelijkt in de wet

In richtlijn 2018/2001/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018
ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen6 (hierna: richtlijn 2018/2001/EU) wordt het recht op autonomie voor de deelnemers
van energiegemeenschappen voor duurzame energie gewaarborgd. Op grond van deze richtlijn
is Nederland verplicht om hernieuwbare energiegemeenschappen (in het wetsvoorstel
warmtegemeenschappen genoemd) toegang te geven tot geschikte energiemarkten. Ik ondersteun
dit graag. Verder zijn warmtegemeenschappen weliswaar geen publieke entiteit, maar
hun bestaan en ontwikkeling dient doorgaans wel een breder maatschappelijk belang.
De collectieve belangen die de warmtegemeenschappen zonder winstoogmerk behartigen,
zullen doorgaans geen spanning opleveren met de bredere publieke belangen. Een warmtegemeenschap
wijkt bovendien ook op een aantal andere belangrijke punten af van een commercieel
warmtebedrijf. Gelet hierop ben ik voornemens in het wetsvoorstel voor te stellen
dat niet alleen warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang, maar ook warmtegemeenschappen
kunnen worden aangewezen als warmtebedrijf voor een warmtekavel. Als warmtegemeenschappen
minder dan 1.500 aansluitingen hebben vallen ze onder de regels voor kleine collectieve
warmtesystemen.

4. Het wetsvoorstel bevat een ingroeiperiode waardoor er ruimte ontstaat publieke
realisatiekracht op te bouwen

In het wetsvoorstel is een ingroeiperiode van 7 jaar voorgesteld. De keuze voor een
ingroeiperiode van zeven jaar is ingegeven door de verwachting dat er daarna voldoende
publieke realisatiekracht beschikbaar zal zijn om de warmtetransitie te continueren.
Het Rijk zal zich hier in overleg met medeoverheden, publieke infrastructuurbedrijven,
warmtebedrijven, publieke financiers als Invest-NL en de Bank Nederlandse Gemeenten
en andere betrokken partijen actief voor inzetten. Tijdens de ingroeiperiode blijft
het mogelijk een privaat warmtebedrijf aan te wijzen voor de ontwikkeling van een
warmtekavel indien er geen warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang beschikbaar
is. Binnen 5 jaar na inwerkingtreding van de Wcw zal een evaluatieverslag naar de
Staten-Generaal gestuurd worden of na 7 jaar voldoende publieke realisatiekracht aanwezig
is. Indien nodig kan de ingroeiperiode met 3 jaar worden verlengd.

5. Het overgangsrecht is toegespitst op de transitie van overwegend private warmtebedrijven
naar warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang

Zoals weergegeven in de brief van 21 oktober 2022 zal voor bestaande warmtebedrijven
worden uitgegaan van overgangsrecht met zogenaamde uitgestelde werking. Hierdoor zal
de aanwijzing verkregen op grond van het overgangsrecht na afloop in handen komen
van een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang. De uitgestelde werking in
het overgangsrecht is ingegeven door het argument dat bestaande warmtebedrijven voldoende
tijd en ruimte moeten hebben om hun (lopende) investering terug te verdienen en dat
er voldoende warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang moeten zijn die de
taken van de bestaande private warmtebedrijven te kunnen overnemen.

In het overgangsrecht zijn daartoe twee maatregelen voorgesteld:

a) Verplichte samenvoeging warmtekavels

Gemeenten worden verplicht om warmtekavels die betrekking hebben op in feite één collectief
warmtesysteem en door een warmtebedrijf worden geëxploiteerd, onder het overgangsrecht
samen te voegen. Hiermee wordt voorkomen dat één collectief warmtesysteem dat door
één warmtebedrijf wordt geëxploiteerd, wordt opgeknipt in verschillende warmtekavels
met verschillende aanwijzingen.

b) Overgangstermijn die aansluit bij recente en/of lopende investeringen

Voor het geheel van dit warmtekavel wordt een overgangstermijn bepaald die rekening
houdt met bestaande overeenkomsten voor transport- en levering, de laatste 10% gesloten
aansluitovereenkomsten en de minimale overgangstermijn van 14 jaar op basis van het
advies van de landsadvocaat. Door bij de bepaling van de duur uit te gaan van de laatste
10% aansluitovereenkomsten beoog ik te bewerkstelligen zoveel mogelijk lopende projecten
doorgang te laten vinden.

6. De opt-out regeling in relatie met de bevoegdheden van een gemeente uit hoofde
van de Omgevingswet en de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw)

Tot slot heb ik de samenhang met de Wgiw bezien. Dit heeft geleid tot een aanscherping
van de opt-out regeling in relatie met de bevoegdheden van een gemeente uit hoofde
van de Omgevingswet en de Wgiw.

Een gemeente kan bij maatwerkregels in het kader van haar omgevingsplan vaststellen
dat 1) op termijn het gebruik van fossiele brandstoffen in dat gebied wordt beëindigd,
en 2) in een bepaald deel van het door de gemeente vastgestelde warmtekavel levering
van warmte door middel van een collectieve warmtevoorziening is aangewezen. Als de
gemeente gebruik maakt van deze bevoegdheid uit de Omgevingswet dan moeten warmtebedrijven
een aanbod voor aansluiting op de collectieve warmtevoorziening doen, inclusief de
opt-out regeling. De gebouweigenaar krijgt een bepaalde termijn om aan te geven òf
het aanbod van het warmtebedrijf wordt aanvaard. Aanvaardt de gebouweigenaar het aanbod
niet, dan is deze verplicht om zelf voor een alternatief te zorgen. Als de gemeente
geen gebruik maakt van deze bevoegdheid dan geschiedt aansluiten op het warmtenet
binnen een warmtekavel op basis van vrijwilligheid. Het warmtebedrijf doet dan aan
aanbod om aan te sluiten op de collectieve warmtevoorziening op het moment dat een
gebouweigenaar binnen het kavel daarom verzoekt. Het warmtebedrijf heeft dan beperkte
gronden op basis waarvan zij een aansluiting kan weigeren.

3) Opbouw publieke realisatiekracht

In de brief van 21 oktober 2022 heb ik geschreven dat de publieke realisatiekracht
versterkt zal moeten worden. De collectieve warmtemarkt is momenteel grotendeels in
private handen. Met de keuze in het wetsvoorstel dat voor nieuwe warmtekavels alleen
warmtebedrijven met een publiek meerderheidsaandeel aangewezen kunnen worden, is het
nodig om de publieke realisatiekracht te versterken om onze ambities voor 2030 en
2050 in de bestaande bouw te kunnen halen.

Bij de opbouw van publieke realisatiekracht zie ik een sleutelrol voor gemeenten.
Zij krijgen met de Wcw, in samenhang met de Wgiw, instrumenten in handen om de regie
te voeren op de kosteneffectieve aanleg van collectieve warmte. Vanwege die centrale
sturende rol acht ik het van belang dat zij ook deelnemen in warmtebedrijven die binnen
een gemeente opereren en zo actief uitvoering geven aan gemeentelijke besluiten met
betrekking tot de warmtetransitie. Door een goede fasering in de uitrol van warmtenetten
kan bijvoorbeeld het zogeheten vollooprisico (minder inkomsten door vertraging in
gerealiseerde aansluitingen) tot een minimum worden beperkt, wat de betaalbaarheid
en kosteneffectiviteit ten goede komt.

Waar relevant kunnen gemeenten die rol oppakken in regionale samenwerking, al dan
niet samen met een provincie. De Wcw maakt verschillende structuren en samenwerkingsvormen
met een publiek meerderheidsbelang mogelijk. Daarbij geldt dat de regionale of lokale
situatie bepaalt welke schaal de juiste is voor een warmtebedrijf en is het aan de
publieke aandeelhouders om daar keuzes in te maken. Dit vormt de basis van de opbouw
van publieke realisatiekracht. Belangrijk is dat gemeenten en provincies, maar ook
regionale energiefondsen of regionale infrastructuurbedrijven, gezamenlijk keuzes
maken over de wijze van samenwerking en deelneming. Voor het bundelen van expertise,
het delen van risico’s en opbouwen van voldoende uitvoeringskracht ligt het voor de
hand dat veel nieuwe publieke warmtebedrijven op regionale of provinciale schaal zullen
ontstaan. Deze bedrijven kunnen vervolgens op regionaal niveau opereren, zoals publiek
warmtebedrijf HVC dat doet, of deelnemen in het lokaal aangewezen warmtebedrijf, vergelijkbaar
met de manier waarop bijv. het Gelders Warmte Infra Bedrijf is gestructureerd.

In veel gemeenten en provincies worden deze stappen gezet en zijn al dergelijke publieke
warmtebedrijven in oprichting, net opgericht of wordt al meerdere jaren op deze wijze
samengewerkt in de aanleg van warmtenetten. In aanvulling op deze initiatieven laat
ik een onderzoek uitvoeren naar de wenselijkheid en doelmatigheid van een nationale
deelneming die naast decentrale overheden publiek aandeelhouder kan zijn in regionale
of provinciale warmtebedrijven en een rol kan spelen in het inbrengen van expertise,
kapitaal en publieke zakelijkheid. Vervolgens zal een second opinion uitgevoerd worden
door bestaande nationale deelnemingen. Hierbij kijk ik tevens naar de vraag hoe een
nationale deelneming institutioneel kapitaal kan mobiliseren voor deze opgave. Op
basis van de uitkomsten van dit onderzoek kan worden gewogen of het oprichten van
een (staats)deelneming het juiste instrument is om het publiek belang te borgen. Uiteraard
heeft dit ook budgettaire gevolgen die onderdeel moeten zijn van besluitvorming in
het kabinet.

Ik onderzoek ook de noodzaak voor, en indien het nodig, het type beleidsinstrumenten
en budgettaire (dekkings)mogelijkheden die het benodigd eigen vermogen van publieke
aandeelhouders helpen verlagen. Dit om gemeentelijke en provinciale participatie in
het warmtebedrijf beter mogelijk te maken. Hierbij kijk ik onder meer naar instrumenten
die verstrekkers van vreemd vermogen meer zekerheid geven waardoor zij minder eigen
vermogen van publieke aandeelhouders van een warmtebedrijf vereisen. In dit kader
onderzoek ik de wenselijkheid en doelmatigheid van een waarborgfonds voor warmtenetten.
Onderdeel van deze onderzoeken is het opstellen van een kostenraming en het vinden
van dekking; op dit moment ontbreekt dit laatste nog. Om gemeenten verder te ondersteunen
heb ik hetNPLW gevraagd om de informatievoorziening en ondersteuning aan gemeenten
verder uit te bouwen.

4) Samenhang bredere beleidscontext en instrumentarium om de transitie te stimuleren

De Wcw staat niet op zichzelf, maar maakt deel uit van een omvangrijk pakket beleidsinstrumenten
en financiële instrumenten die zich richten op de warmtetransitie in de gebouwde omgeving.
Ik noem kort de belangrijkste ontwikkelingen die samenhangen met de Wcw.

De Wgiw helpt gemeenten bij het innemen van een centrale rol in de besluitvorming
ten aanzien van de warmtetransitie. Naast de regierol die gemeenten in de Wcw krijgen
ten aanzien van de aanwijzing van warmtebedrijven, spelen ze ook een centrale rol
bij de besluitvorming over de wijkgerichte verduurzamingsopgave en kunnen gemeenten
binnen hun grondgebied gebieden aanwijzen die over moeten gaan op een duurzame energievoorziening
ter vervanging van aardgas. De ambities ten aanzien van de energietransitie in de
gebouwde omgeving zijn uitgewerkt in het Programma Versnelling Verduurzaming Gebouwde
Omgeving (PVGO), waarmee het kabinet laat zien hoe de komende jaren verder te willen
versnellen. In de brief van 16 juni 2023 is uw Kamer over deze voortgang geïnformeerd7. Om de lokale uitvoering te ondersteunen is op 1 januari 2023 het NPLW gestart, een
interbestuurlijk programma van Rijk, VNG en IPO. De activiteiten van het Programma
Aardgasvrije Wijken (PAW) en het Expertise Centrum Warmte (ECW) zijn daarin voortgezet.

Financiële instrumenten

De Wcw voorziet in een overgang van de huidige aan de gasprijs gekoppelde tariefregulering
naar reguleren van de maximale warmteprijs op basis van de werkelijke kosten van warmte.
Omdat de kosten dan in toenemende mate direct (kunnen) gaan doorwerken in de tarieven
voor collectieve warmte, is het vanuit het oogpunt van betaalbaarheid van belang om
hierop in te zetten. Er zijn drie mogelijkheden om de kosten te beheersen:

1. Voor wat betreft de kosten van duurzame warmtebronnen blijft de SDE++ het belangrijkste
instrument om de onrendabele top van warmtebronnen weg te nemen. Zoals aangegeven
in mijn brief van 17 februari 20238 heb ik met de openstelling voor 2023 zogenaamde hekjes geïntroduceerd voor onder
meer de domeinen Lagetemperatuurwarmte en Hogetemperatuurwarmte. Door deze hekjes
maken deze bronnen nu ook kans op subsidie, waarvoor deze technieken anders vanwege
de – op dit moment – lagere kosteneffectiviteit niet in aanmerking zouden komen.

2. Dit jaar is de WIS van start gegaan, waarbij er zodanig animo bleek dat de regeling
al snel overtekend werd. De WIS richt zich op het subsidiëren en daarmee verlagen
van de investeringskosten die gepaard gaan met de aanleg van het warmtenet. Gelet
op het feit dat deze kosten een belangrijk deel zijn van de totale kosten van collectieve
warmte is dit een belangrijk instrument in het licht van de betaalbaarheid van collectieve
warmte.

3. Het verlagen van de kosten aan de zijde van de verbruiker is ook belangrijk. De Investeringssubsidie
duurzame energie en energiebesparing (ISDE) geeft onder meer subsidie voor het isoleren
van woningen waarmee deze geschikt kunnen worden gemaakt voor collectieve warmte met
lagere temperaturen. Daarnaast voorziet de ISDE samen met de Stimuleringsregeling
aardgasvrije huurwoningen (SAH) ook in een subsidie voor eigenaar-bewoners, verenigingen
van eigenaars en verhuurders voor de kosten van het aansluiten op een warmtenet. De
Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening werkt momenteel nog aan enkele
regelingen ten einde een dekkend en doeltreffend aanbod aan subsidies voor de verduurzaming
van de gebouwde omgeving te creëren.

Tot slot noem ik nog het ontwikkelfonds warmtegemeenschappen. Warmtegemeenschappen
kunnen significant bijdragen aan de groei van duurzame warmtenetten en de maatschappelijke
betrokkenheid daarbij. Om die reden heeft uw Kamer mij verzocht9 te onderzoeken of en hoe het Ontwikkelfonds voor Energiecoöperaties ook voor warmteprojecten
toegankelijk kan worden gemaakt. In de bijlage vindt u dit rapport. EnergieSamen adviseert
om de verbreding van het fonds te starten middels een pilot, waarbij de ontwikkelfase
voor een nieuw warmtenet wordt voorgefinancierd vanuit een revolverend fonds. Door
te starten met een pilot kan het fonds snel ingeregeld worden en worden de gewenste
leereffecten en kostendaling in gang gezet. Deze effecten zijn nodig om te besluiten
over het verder opschalen van het fonds. Er zijn middelen gereserveerd voor een kleinere
pilot dan in het rapport wordt voorgesteld, onder voorbehoud van autorisatie van uw
Kamer.

5) Het vervolgtraject

De koepels IPO, VNG, Netbeheer Nederland en Energie Nederland hebben parallel aan
de UHT de mogelijkheid gekregen om te reageren op het ontwerp-wetsvoorstel. Ook heb
ik het wetsvoorstel aan de ACM toegezonden voor een UHT-toets. Deze reacties zullen
samen met UHT-toets van de ACM verwerkt worden. Na de zomer verwacht ik de wettekst
na goedkeuring door de ministerraad aan de Raad van State aan te kunnen bieden. Het
moment van aanbieden van het wetsvoorstel bij uw Kamer is afhankelijk van de voortgang
van de toetsen, de advisering door de Raad van State en verwerking daarvan alsmede
de besluitvorming over de financiële uitwerking en dekking van eventuele ondersteunende
maatregelen ten behoeve van de opbouw van publieke realisatiekracht. Het onderzoek
van Fakton naar een nationale deelneming wordt in augustus afgerond, waarna de second
opinion volgt en uw Kamer geïnformeerd wordt. De AMvB’s verwacht ik zoveel mogelijk
parallel aan de advisering door de Raad van State aan te bieden ter internetconsultatie.
De beoogde datum voor de inwerkingtreding van de Wcw is 1 januari 2025. Op deze datum
treden ook alle AMvB’s in werking.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten