Brief regering : Plan van aanpak tegengaan drugstoerisme

Nr. 533 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2023

Op 16 juni 2022 nam uw Kamer de motie1 van de Leden Bikker (ChristenUnie) en Slootweg (CDA) aan die oproept om in gezamenlijkheid
met de gemeente Amsterdam, grensgemeenten, de luchtvaart- en toerismebranche een plan
van aanpak op te stellen om drugstoerisme tegen te gaan (Handelingen II 2022/23, nr. 94, item 14). Op 29 maart jl.2 is tijdens het commissiedebat drugspreventie toegezegd aan het Lid Bisschop (SGP)
om bij de uitwerking van dit plan het verzoek aan het kabinet voor een bewustwordingscampagne
voor buitenlandse toeristen over de gevolgen van drugsgebruik mee te nemen. Met voorliggende
brief worden de motie en de toezegging, mede namens de Minister en Staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, gestand gedaan.

Kader motie

Om uitvoering te kunnen geven aan de motie en de toezegging is de afgelopen maanden
gesproken met de gemeente Amsterdam, diverse grensgemeenten, de Vereniging voor Nederlandse
Gemeenten (VNG), Schiphol, KLM, Easyjet, amsterdam&partners, het Nederlands Bureau
voor Toerisme en Congressen (NBTC), Destinatie NL, het Centrum voor Criminaliteitspreventie
en Veiligheid (CCV) en onderzoeksbureau Breuer&Intraval.

De motie constateert dat de gemeente Amsterdam aangeeft te maken te hebben met grote
hoeveelheden overlastgevende toeristen en dat de lokale driehoek een duidelijke verwevenheid
ziet tussen de softdrugshandel voor toeristen en de zware criminaliteit in de stad.
Er is daarom bij de gevoerde gesprekken met Amsterdam en andere organisaties gefocust
op de rol van softdrugs bij (overlastgevend) toerisme, de huidige inzet van de burgemeester
bij de aanpak hiervan en mogelijke ondersteuning van het Rijk. Daarnaast constateert
de motie dat ook andere steden, zoals die in de grensregio, te maken hebben met drugstoerisme
en daarbij behorende problematiek. Met de gesproken grensgemeenten is daarom in kaart
gebracht:

– Is er sprake van drugstoerisme en waar bestaat dit uit?

– Welke instrumenten gebruikt een gemeente om drugstoerisme te bestrijden?

– Worden er instrumenten gemist?

Wat is drugstoerisme en wat is de omvang?

Onderzoeksbureau Breuer&Intraval heeft de afgelopen tien jaar in opdracht van het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) meerdere keren de situatie
in Nederland rondom drugstoerisme in kaart gebracht. Daarbij hebben onderzoekers onderscheid
gemaakt tussen coffeeshop- en softdrugstoerisme. Onder coffeeshoptoerisme wordt verstaan
het kopen van hasj/wiet door niet-ingezetenen in de coffeeshop. Onder softdrugstoerisme wordt verstaan het kopen van softdrugs door
niet-ingezetenen buiten de coffeeshop.

In de laatste monitor ontwikkelingen coffeeshopbeleid3 concludeerden de onderzoekers dat coffeeshoptoerisme een «beperkt lokaal fenomeen»
is en vaak al jaren plaats vindt in dezelfde gemeenten. Daarbij spelen de geografische
ligging, de omvang van een gemeente en de algehele aantrekkingskracht van een gemeente
op toeristen uit het buitenland een rol. In gemeenten die hiermee te maken hebben,
hebben slechts enkelen noemenswaardige overlast door het coffeeshoptoerisme. In die
gemeenten is vaak sprake van grote(re) bezoekersstromen naar coffeeshops, hetgeen
kan resulteren in verkeersproblematiek. In andere gemeenten – waar al jaren niet of
nauwelijks of hooguit een aantal coffeeshoptoeristen komen – signaleren lokale experts
vrijwel geen problemen. De onderzoekers concluderen dat de situatie al jaren onder
controle en stabiel is en het is sterk de vraag of die in de toekomst zal veranderen.
De meeste gemeenten geven aan geen softdrugstoerisme te kennen. In gemeenten die wel
bekend zijn met dit fenomeen vertoont het over de metingen gezien een dalende trend4.

Amsterdam

In 2020 heeft Amsterdam de Aanpak Binnenstad gelanceerd waarin wordt gewerkt aan een
aantrekkelijke, bruisende en leefbare Amsterdamse binnenstad. Het betreft een langjarig
traject waarbij tal van partijen zijn betrokken. Van bewoners en ondernemers, tot
brancheorganisaties en kennisinstellingen. Het is een brede en integrale aanpak, want
centraal staan de verbetering van het woon-, werk-, en leefklimaat waarbij het streven
is om deze functies voor de inwoners van Amsterdam te versterken.

Daarnaast heeft de gemeenteraad in 2021 de Verordening «Toerisme in balans» aangenomen.
Deze Verordening ziet op een balans in het aantal bezoekers van Amsterdam. Het college
van Burgemeesters en Wethouders wordt geacht actief in te grijpen wanneer de balans
tussen de belangen van bewoners, ondernemers en bezoekers verstoord (dreigt te) raken.
Maatregelen die onderdeel zijn van de Amsterdamse aanpak5 en specifiek gericht zijn om overlast te voorkomen zijn zeer uitgebreid en variëren
van een aanpak van straatdealers, het inzetten van hosts op de uitgaanspleinen en het Wallengebied tot het aanpakken van notoir overlastgevende
bedrijven in de binnenstad.

De burgemeester van Amsterdam heeft de afgelopen jaren meerdere malen met de Amsterdamse
gemeenteraad gesproken over de groeiende toeristenstroom in Amsterdam en de negatieve
effecten die dit met zich mee brengt. Daarbij is ook specifiek gesproken over de coffeeshops.
In een gemeenteraadsbrief van april 2022 schetst de burgemeester dat het grote aantal
coffeeshops samen met de horeca en de prostitutieramen vooral in de binnenstad veel
overlastgevende toeristen aantrekt.

Daarnaast schrijft de burgemeester dat uit onderzoeken en analyses het beeld is ontstaan
dat de cannabismarkt is verweven met zware en georganiseerde criminaliteit, geweld,
bedreigingen en ripdeals. De lokale driehoek wil daarom de aantrekkingskracht die
de coffeeshops hebben op de (buitenlandse) toeristen verminderen. Volgens onderzoek
zijn in Amsterdam van de 166 coffeeshops er ongeveer 100 nodig om te voorzien in het
cannabisaanbod voor de buitenlandse toeristen6. Het voorstel van de burgemeester om (tijdelijk) te gaan handhaven op het ingezetenencriterium
werd in september 2022 echter niet gesteund door de gemeenteraad. De burgemeester
zal daarom voorlopig niet gaan handhaven, wat betekent dat buitenlandse toeristen
toegang blijven hebben tot (de verkoop van cannabis in) de coffeeshops in Amsterdam.

Om de overlast van (drugs)toerisme in de binnenstad tegen te gaan werkt Amsterdam
aan andere maatregelen. Er loopt o.a. een onderzoek op welke manier verdienmodellen
die zich met name richten op overlastgevende vrijgezellenfeesten aangepakt kunnen
worden. Daarnaast heeft het college sinds kort sluitingstijden van horeca en raamprostitutie
verkort en een blowverbod ingesteld in een deel van de binnenstad. Met het blowverbod
wordt beoogd de overlast te beperken en de inbreuk op het woon- en leefklimaat terug
te dringen. Indien nodig kan het blowen op coffeeshopterrassen in het blowverbodsgebied
worden verboden en wordt een mogelijk verbod op het «afhalen» van softdrugs (het verkopen
van softdrugs in coffeeshops anders dan voor consumptie in de coffeeshops) op bepaalde
tijdstippen nog door Amsterdam onderzocht.

Naast het inzetten van een heel maatregelenpakket is Amsterdam een communicatiecampagne
gestart met als uitgangspunt «Stay Away». Deze campagne richt zich op jongeren met
als boodschap dat wangedrag niet wordt getolereerd en richt zich op bewustwording
voorafgaand en tijdens een bezoek. Afgelopen maanden is deze campagne specifiek gericht
op mannelijke bezoekers tussen de 18 en 35 jaar uit het Verenigd Koninkrijk. Amsterdam
is nog bezig de effecten van de campagne in kaart te brengen. Indien de evaluatie
positief is wordt gekeken naar een campagne in omringende EU-landen en de Nederlandse
doelgroep. Als de resultaten van de effectiviteit van de campagne bekend zijn wordt
met Amsterdam besproken of en hoe het Rijk een eventueel vervolg kan ondersteunen.
Dan kan ook bekeken worden of de toezegging aan het Lid Bisschop, over het ondersteunen
van een internationale campagne, effectief is als onderdeel van het plan om drugstoerisme
tegen te gaan.

De gemeente Amsterdam zet zich vol in om de leefbaarheid in de (binnen)stad te bevorderen.
Dit ziet zowel op het tegengaan van overlast als beleid om het aantal toeristen te
reguleren. De instrumenten die worden ingezet en de maatregelen die worden getroffen
zijn onderdeel van een zeer uitgebreide lokale aanpak waar het college in samenspraak
met de gemeenteraad lokale keuzes heeft gemaakt. Amsterdam geeft aan geen instrumenten
te missen die op landelijk niveau mogelijk gemaakt moeten worden of op dit moment
een andere bijdrage vanuit het Rijk te wensen.

Verwevenheid met criminaliteit

Het feit dat het telen van cannabis voor recreatief gebruik verboden is en het wordt
gedoogd dat coffeeshops deze illegaal geteelde cannabis (onder strikte voorwaarden)
verkopen, leidt tot een verwevenheid tussen de boven- en onderwereld. Het bezoeken
van een coffeeshop door een toerist of een Nederlands ingezetene verschilt daarin
niet. Dit gegeven is een belangrijke reden om te onderzoeken hoe het in de toekomst
mogelijk anders kan. In het experiment gesloten coffeeshopketen wordt daarom onderzocht
of het mogelijk is een gesloten coffeeshopketen te realiseren waarbij er geen sprake
is van criminele inmenging en welke effecten dit heeft op o.a. de criminaliteit en
veiligheid. Amsterdam heeft aangegeven te willen deelnemen aan het experiment met
stadsdeel Oost.

Grensgemeenten

Gesproken is met een aantal grensgemeenten die aangaven coffeeshoptoerisme te ervaren.
Niet al deze gemeenten ervaren het bezoek van niet-ingezetenen als een probleem. Dit
sluit aan bij de onderzoeksresultaten uit de laatste coffeeshopmonitor7 dat coffeeshoptoerisme een beperkt lokaal fenomeen is en dat slechts in enkele gemeenten
het bezoeken van een coffeeshop door niet-ingezetenen een merkbare invloed heeft op
de beleving van de openbare ruimte. Andere gemeenten gaven aan een effectief beleid
te voeren om de negatieve effecten van drugstoerisme te verminderen. De gemeente Venlo
hanteert een systeem waarbij het ingezetenencriterium wordt gehandhaafd, maar niet
voor inwoners uit Duitse gemeenten vlakbij Venlo. Drugstoerisme kan ook voorkomen
in gemeenten zonder coffeeshop. Er meldde zich één gemeente zonder coffeeshop die
aangaf drugstoerisme te kennen, namelijk niet-ingezetenen die in afgelegen gebieden
softdrugs gebruiken.

Lokaal maatwerk bij inzetten ingezetenencriterium

Sinds 2012 is het ingezetenencriterium opgenomen in het (strafrechtelijke) landelijke
kader van het Openbaar Ministerie (OM). Daarnaast kan het ingezetenencriterium door
de burgemeester in het (bestuursrechtelijke) lokale coffeeshopbeleid worden opgenomen.
Bij overtreding kan de burgemeester besluiten een bestuursrechtelijke maatregel in
te zetten, zoals het tijdelijk sluiten van de coffeeshop. Het wel of niet actief handhaven
van het ingezetenencriterium is lokaal maatwerk. In de praktijk maken de burgemeester,
OM en de politie in de lokale driehoek afspraken over de inzet van de (handhavings)capaciteit.

In enkele gemeenten met een coffeeshop aan de grens wordt het ingezetenencriterium
gehandhaafd. Dit is voor die gemeenten een effectief middel om drugstoerisme tegen
te gaan. Buitenlandse toeristen zijn inmiddels bekend met het feit dat zij geen toegang
hebben tot de coffeeshops en reizen niet (meer) af naar de gemeenten waar dit criterium
geldt. Andere gemeenten lijken er juist baat bij te hebben om niet op het ingezetenencriterium
te handhaven. Buitenlandse bezoekers hebben daar wel toegang tot de coffeeshops. Zij
zoeken hierdoor niet hun mogelijkheden bij de straathandelaren waardoor er minder
sprake is van overlast en eventuele openbare orde problematiek. Dit sluit aan bij
wat onderzoeksbureau Breuer&Intraval heeft geconstateerd in hun onderzoeken.

Breuer&Intraval heeft in veel gemeenten onderzocht wat de effecten van het wel of
niet handhaven van het ingezetenencriterium zijn. Zij concluderen dat of het wenselijk
is om het ingezetenencriterium te (gaan) handhaven mede afhankelijk is van de «beginsituatie»
in een gemeente. Zowel het wel als het niet handhaven van het ingezetenencriterium
kan namelijk leiden tot de gewenste lokale resultaten afhankelijk voor welk probleem
het ingezetenencriterium een vermeende oplossing is8. Ook de VNG heeft het belang van lokaal maatwerk bij het inzetten van het ingezetenencriterium
benadrukt. Er is dus geen aanleiding om het huidige beleid ten aanzien van het ingezetenencriterium
aan te passen.

Wens tot het delen en ontsluiten van kennis

De gesproken grensgemeenten hebben geen suggesties gedaan aan het Rijk om uitbreiding
van het instrumentarium mogelijk te maken om drugstoerisme tegen te kunnen gaan. Naast
het wel of niet handhaven van het ingezetenencriterium zijn wel veel andere instrumenten
genoemd, waaronder een blowverbod, het inzetten van een bestuursrechtelijke aanpak
bij straatdealers en het verlagen van het maximum aantal gram dat een coffeeshop aan
een klant mag verkopen. Een aantal (kleinere) grensgemeenten heeft aangegeven dat
er niet altijd voldoende kennis en capaciteit beschikbaar is om een passende lokale
aanpak te ontwikkelen om overlastgevend drugstoerisme tegen te gaan. Zij zouden zijn
geholpen als het Rijk kan bevorderen dat kennis over werkwijzen en instrumenten makkelijk
te vinden is. Om te zorgen dat de kennis over de instrumenten breed beschikbaar is,
wordt budget beschikbaar gesteld aan het CCV9. Het CCV zal een webdossier drugstoerisme ontwikkelen waardoor gemeenten ondersteund
worden in het ontwikkelen van een passende lokale aanpak. Dit houdt in dat het CCV
een online omgeving realiseert waarin zaken als best practices, modelbeleid en Q&A´s te vinden zijn. Daarnaast zal een CCV adviseur beschikbaar
zijn voor het afhandelen van vragen en wordt het onderwerp geagendeerd in de al bestaande
leerkring van het CCV «bestuurlijke aanpak drugs». Hierdoor wordt op een laagdrempelige
manier een breed pallet aan instrumenten beschikbaar voor iedere gemeente en kan lokaal
worden bezien wat passend is voor de situatie.

Gegevensuitwisseling over de grens

Voor het tegengaan van overlast kan het voor een grensgemeente nuttig zijn de ontwikkelingen
en het lokale beleid van omliggende (buitenlandse) gemeenten te kennen of hen te informeren
over het eigen lokaal beleid. De mogelijkheid voor informatie-uitwisseling op persoons-
of casusniveau of ten behoeve van het gericht inzetten van beleid is beperkt en vereist
een grondslag. Op enkele gebieden werkt het Euregionaal Informatie- en Expertise Centrum
(EURIEC) aan handreikingen om in kaart te brengen wat hierin mogelijk is. Gemeenten
kunnen wel informatie op fenomeenniveau bespreken, elkaar in het algemeen informeren
over het gemeentelijk beleid en informeel informatie uitwisselen. Tevens kan openbare
informatie (van gemeenten aan de andere kant van de grens) ingezet worden voor het
lokaal maatwerk om overlastgevende coffeeshoptoeristen of softdrugstoeristen tegen
te gaan.

Ontwikkelingen Duitsland mogelijk van invloed

Enkele grensgemeenten hebben aangegeven met interesse de voortgang van de plannen
van de Duitse regering te volgen ten aanzien van het reguleren van de cannabisteelt
en verkoop. Grensgemeenten aan de Duitse grens hebben vaak veel Duitse bezoekers in
de coffeeshops. Onlangs heeft de Duitse regering aangekondigd een wetsvoorstel op
te stellen dat non-commerciële cannabisteelt via zogenaamde cannabisclubs mogelijk
moet maken. Deze clubs mogen maximaal 500 leden hebben. Deze leden mogen zelf planten
kweken en cannabis aan elkaar verkopen. Tevens wil de regering starten met een wetenschappelijke
pilot met een regionale distributieketen. Vijf jaar lang zal de productie, distributie
en verstrekking van cannabis in gespecialiseerde winkels mogelijk zijn. Mogelijk leiden
de ontwikkelingen in Duitsland tot een afname van drugstoeristen in de grensregio.

Luchtvaartbranche

In Amsterdam komt bijna de helft van de aanwezige toeristen met het vliegtuig naar
Amsterdam toe10. Slechts een klein deel van alle toeristen is overlastgevend, waarbij overigens niet
altijd sprake is van een relatie met het bezoeken van een coffeeshop of drugsgebruik.
Met Schiphol, KLM en Easyjet is gesproken over de mogelijkheden die er zijn om, binnen
de luchtvaartbranche, een bijdrage te leveren aan de aanpak van drugstoerisme. Luchtvaartmaatschappijen
hebben echter geen wettelijke mogelijkheden om passagiers te selecteren op basis van
mogelijk reismotief of toekomstige overlast. Er zijn hiertoe geen wettelijke mogelijkheden,
noch is het wenselijk om deze informatie van passagiers te vragen of te verzamelen
op grond van de privacyregels. Daarnaast, zelfs als die informatie wel bekend zou
zijn, is er geen wettelijke grondslag om een persoon op een vlucht te weigeren. Evenmin
zijn er juridische mogelijkheden om te sturen op de bestemmingen die luchtvaartmaatschappijen
aan doen. Luchtvaartmaatschappijen mogen op basis van luchtvaartverdragen en de slots
die zij hebben vrij hun vluchten plannen op basis van vraag & aanbod. Zolang er animo
bestaat onder reizigers om naar Amsterdam te komen, zullen luchtvaartmaatschappijen
vluchten blijven aanbieden.

Concluderend kan worden gezegd dat er geen juridische mogelijkheden zijn om vluchten
te reguleren op basis van vertreklocatie en/of reismotief van passagiers en dit ook
niet als wenselijk wordt gezien. Het is mogelijk dat andere toekomstige ontwikkelingen
binnen de luchtvaartbranche enig effect hebben op het aantal (budget)toeristen dat
per vliegtuig naar Amsterdam komt. Bijvoorbeeld als er minder vluchten zijn uit bepaalde
korte afstand bestemmingen en/of de prijs van een ticket. Tegelijkertijd is het grootste
deel van de jonge toeristen in Amsterdam (die potentieel overlastgevers kunnen zijn
door drugstoerisme) afkomstig uit Duitsland en het Verenigd Koninkrijk11 en voor hen zijn er ook alternatieve vervoersmogelijkheden om naar Amsterdam te komen.

Toerismebranche

Het toerismebeleid van het kabinet is gericht op het aantrekken van bepaalde doelgroepen
bezoekers die passen bij de desbetreffende bestemming. Dit kan voor elk gebied een
andere toerist zijn, dit bepalen bestemmingen zelf (zie ook hoofdlijnenbrief toerisme12). Het kabinet streeft naar een duurzame ontwikkeling van de gastvrijheidssector in
zowel economisch, maatschappelijke als ecologisch opzicht. De inzet van het kabinet
richt zich op het verwezenlijken van deze doelstellingen. Het weren of ontmoedigen
van de komst van toeristen, zoals omschreven in de motie van de leden Bikker en Slootweg,
is geen onderdeel van dit beleid. Wel kunnen er lokaal keuzes gemaakt worden om niet
actief de eigen stad in het buitenland te promoten. Echter heeft de toerismebranche
ook aangegeven dat de maakbaarheid hiervan beperkt is. De invloed van social media is groot en positieve verhalen daarop kunnen bijdragen aan de populariteit een stad,
zonder dat hier veel sturing op mogelijk is. Daarnaast zijn er -behalve de coffeeshops-
ook veel andere redenen waarom toeristen een stad als Amsterdam willen bezoeken. Communicatie
voor de al aanwezige toerist kan zich richten op zaken als spreiding over de stad
en het verleiden van toeristen om andere gelegenheden te bezoeken dan de coffeeshops
in het centrum. Dit betreffen lokale keuzes en in te zetten middelen.

Conclusies

• Het bezoeken van een coffeeshop door niet-ingezetenen zorgt in slechts enkele gemeenten
voor noemenswaardige overlast.

• De problematiek in deze paar gemeenten is divers. Zo is de situatie in Amsterdam niet
vergelijkbaar met de situatie in de grensgemeenten.

Het is daarom van de lokale situatie afhankelijk welke maatregelen kunnen bijdragen
om overlast tegen te gaan of een afname van het aantal toeristen te bewerkstelligen.

• Uit de gevoerde gesprekken en de beschikbare onderzoeken kan worden geconcludeerd
dat er lokaal voldoende instrumenten beschikbaar zijn, indien de situatie daarom vraagt
en dat deze ook worden ingezet. Dit wordt ook op diverse manieren gedaan. Denk hierbij
aan de internationale communicatiecampagne van de gemeente Amsterdam, het wel of niet
handhaven op het ingezetenencriterium of het instellen van een blowverbod in een bepaald
gebied.

• Door de gemeente Amsterdam is aangegeven dat op dit moment geen extra instrumenten
nodig zijn die op landelijk niveau mogelijk gemaakt moeten worden en dat op dit moment
geen andere bijdrage vanuit het Rijk gewenst wordt.

• Het feit dat het telen van cannabis voor recreatief gebruik verboden is en het wordt
gedoogd dat coffeeshops deze illegaal geteelde cannabis (onder strikte voorwaarden)
verkopen, leidt tot een verwevenheid tussen de boven- en onderwereld. In het experiment
gesloten coffeeshopketen wordt daarom onderzocht of het mogelijk is een gesloten coffeeshopketen
te realiseren waarbij er geen sprake is van criminele inmenging en welke effecten
dit heeft op o.a. de criminaliteit en veiligheid. Amsterdam heeft aangegeven te willen
deelnemen aan het experiment met stadsdeel Oost.

• Voor het nemen van maatregelen tegen drugstoerisme via regulering van vluchten op
bestemming en/of reismotief ontbreekt een juridische grondslag en hier staan luchtvaartverdragen
aan in de weg.

• Het ontmoedigen van de komst van toeristen past niet in het kabinetsbeleid voor de
gastvrijheidssector.

Acties

• De meerwaarde van een aanpak tegen drugstoerisme is gelegen in het versterken van
lokaal maatwerk.

• Om te zorgen dat de kennis over de instrumenten breed beschikbaar is, stel ik budget
beschikbaar aan het CCV.

• Het CCV zal een webdossier drugstoerisme ontwikkelen waardoor gemeenten ondersteund
worden in het ontwikkelen van een passende lokale aanpak. Dit houdt in dat het CCV
een online omgeving realiseert waarin zaken als best practices, modelbeleid en Q&A´s te vinden zijn.

• Daarnaast zal een CCV adviseur beschikbaar zijn voor het afhandelen van vragen en
wordt het onderwerp geagendeerd in de al bestaande leerkring van het CCV «bestuurlijke
aanpak drugs». Hierdoor wordt op een laagdrempelige manier een breed pallet aan instrumenten
beschikbaar voor iedere gemeente en kan lokaal worden bezien wat passend is voor de
situatie.

• Met betrekking tot een internationale campagne beziet het Rijk of het een eventueel
vervolg van de campagne van Amsterdam kan ondersteunen.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius