Brief regering : Resultaten Commissie van Onderzoek en Advies naar meldingen van vermoeden van misstanden bij de COID

Nr. 89
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2023

Op 16 juni 2023 ontving Defensie het rapport van de Commissie van Onderzoek en Advies
(hierna: «de Commissie») naar meldingen van het vermoeden van misstanden bij de afdeling
onderzoek van de Centrale Organisatie Integriteit Defensie (COID). Uw Kamer is op
4 oktober 2022 geïnformeerd over de instelling van het onderzoek en op 3 februari
2023 over de wijziging van de reikwijdte van het onderzoek (Kamerstukken 36 200 X, nrs. 50 en 66). De Commissie heeft een cultuur- en leeronderzoek naar de gemelde vermoedens van
misstanden uitgevoerd. Dit beslaat de periode 1 januari 2020 tot en met 1 mei 2023.

Zoals aan uw Kamer toegezegd informeer ik u hierbij over de resultaten van het onderzoek
(Kamerstuk 36 200 X, nr. 66). Ik gaf in mijn eerdere brieven aan dat ik moet balanceren tussen uw Kamer transparant
informeren en de privacy van alle betrokkenen beschermen. In deze context heb ik besloten
u het rapport zo compleet mogelijk toe te sturen door, rekening houdend met de privacy
van betrokkenen, slechts enkele tekstdelen te lakken.

Het onderzoek werd ingesteld naar aanleiding van meldingen bij de secretaris-generaal.
De onderzoeksresultaten helpen Defensie om te blijven verbeteren. Ik ben de melders
daarvoor erkentelijk. Defensie staat een positieve meldcultuur voor. Ik hoop dat ook
anderen bij Defensie een melding maken wanneer zij denken dat binnen de organisatie
sprake is van een mogelijke integriteitsschending of onveilige situatie.

Ik zie dat de Commissie in haar rapport twee belangrijke uitdagingen voor Defensie
schetst. Ten eerste de opgave om na meldingen te komen tot helderheid en oplossingen
en tegelijkertijd evenredig recht te doen aan alle betrokken belangen en partijen.
Het vraagt tijd en aandacht en het exacte verloop van het meldproces is moeilijk te
voorspellen, zo ook in deze zaak. De Commissie schrijft de spagaat te begrijpen waarin
Defensie zich bevond toen zij de afweging maakte de klokkenluiderstatus aan de melders
toe te kennen. Volgens de Commissie was dit een ingrijpende stap, omdat dit Defensie
verplichtte onderzoek te doen en daarmee leidde tot verkramping bij de COID, waardoor
zij niet in staat was tot verbeteren. Defensie merkte de melders aan als klokkenluiders,
omdat zij het vermoeden van een misstand gegrond vond. Bij een klokkenluidersmelding
dient in beginsel een onderzoek te worden uitgevoerd, om zo de juistheid van de melding
na te gaan en zo nodig maatregelen te treffen. Hierin moet met de redelijke belangen
van alle betrokkenen rekening worden gehouden. De opgave om zo zorgvuldig mogelijk
te balanceren tussen komen tot oplossingen rondom een melding en recht doen aan alle
betrokkenen, blijft ook in de toekomst staan.

Ten tweede constateert de Commissie dat er voor de COID stappen te zetten zijn in
de professionalisering van de organisatie. Door de melding lag de focus binnen de
COID de afgelopen twee jaar sterk op de eigen organisatie. Tegelijkertijd heeft de
melding ook bijgedragen aan bewustwording en een verdere ontwikkeling van professionaliteit
van onderzoek. Volgens de Commissie is een omslagpunt bereikt: initiatieven laten
slagkracht zien, waardoor de COID zich herpakt. De Commissie hoopt dat de COID de
afgelopen periode nu kan afsluiten, voortgaat op de ingeslagen weg en doorpakt.

In dit kader doet de Commissie haar conclusies en aanbevelingen. Deze helpen Defensie
om de geschetste uitdagingen het hoofd te bieden. Ik onderschrijf de aanbevelingen
dan ook en volg ze op. Hieronder ga ik daar meer specifiek op in.

Conclusies

De Commissie is binnen het kader van haar onderzoek niet gestuit op integriteitsschendingen
of misstanden. Zij ziet wel drie factoren die bijdroegen aan de ervaren sociale (on)veiligheid
en daarmee van invloed waren op de professionaliteit van de werkwijze binnen de afdeling
onderzoek van de COID.

Ten eerste blijkt dat de professionele attitude bij de afdeling onderzoek moet worden
verbeterd. Volgens de Commissie opereerde in de periode 2020–2021 de afdeling onderzoek
als een autonoom eiland binnen de COID en was er weinig ruimte voor reflectie, tegenspraak
en een constructieve en open dialoog. Vanuit de afdeling werd felle kritiek geleverd,
maar het lukte de COID als geheel niet om daar samen op een goede manier mee om te
gaan. Daarnaast schrijft de Commissie dat in tegenstelling tot de basisbeginselen
van de-escalatie, de problemen op de werkvloer niet open met elkaar werden besproken.

Ten tweede ziet de Commissie dat de basis van kaders, procedures en protocollen bij
de afdeling onderzoek verbeterd moet worden. Kaders voor onderzoek zijn niet altijd
eenduidig en bieden ruimte voor interpretatie. Er waren weinig protocollen die hierover
duidelijkheid konden bieden. Het ontbrak de afdeling aan structuur en sturing waardoor
de professionele taakuitoefening in het gedrang kwam. Daarnaast stelt de Commissie
in haar rapport dat de SG-Aanwijzing 989, waarin richtlijnen zijn opgenomen voor het
uitvoeren van interne (voorval)onderzoeken, niet eenduidig is.

Ten derde constateert de Commissie dat het onderzochte meldproces niet heeft voldaan
aan de eisen van een succesvolle afhandeling van meldingen. Hoewel het management
de intentie had dit wel te doen en de problematiek oppakte, ontbrak effectief leiderschap
en adequate communicatie en was er te weinig aandacht voor de belangen en perspectieven
van alle betrokkenen. Het management verloor voorafgaand en gedurende het meldproces
het draagvlak en het vertrouwen van de medewerkers. Hoewel het tijd zal kosten om
het vertrouwen terug te winnen, schrijft de Commissie dat positieve ontwikkelingen
hiervoor reeds zijn ingezet.

Daarnaast is de Commissie er niet van overtuigd dat de ambtelijke top van Defensie
alle mogelijke scenario’s heeft afgewogen toen de melding bij haar werd gelegd, alvorens
de klokkenluiderstatus toe te kennen. Een scenario als het bewegen van het management
tot het oppakken van de aanbevelingen, was passend geweest. Het toekennen van de klokkenluiderstatus
verkrampte de COID, waardoor zij niet kon verbeteren.

Reactie op de conclusies

Ik betreur de constateringen van de Commissie. Zoals ik in mijn eerdere brieven over
dit onderwerp heb aangegeven, hecht ik er grote waarde aan dat Defensie voor iedereen
een sociaal veilige en integere werkomgeving biedt. Dat zou bij uitstek moeten gelden
voor de COID. Tegelijkertijd ben ik blij dat de Commissie ziet dat de COID nu op de
goede weg is, met name als gevolg van de verbetermaatregelen naar aanleiding van de
in april 2022 afgeronde inventarisatie (Kamerstuk 36 200 X, nr. 50). Met het opvolgen van de aanbevelingen wil ik zowel rekenschap geven van de conclusies,
als de COID en Defensie als geheel in staat stellen om verder te verbeteren.

Aanbevelingen

Op basis van de genoemde conclusies doet de Commissie elf aanbevelingen aan Defensie
als geheel en de COID specifiek. Zoals gezegd neem ik alle aanbevelingen over. De
Commissie doet haar aanbevelingen om Defensie verder op weg te helpen en de positie
van de COID te versterken. Ik wil met name de COID hiertoe goed in staat stellen en
stel hier personele capaciteit voor beschikbaar.

Hieronder beschrijf ik welke aanbevelingen de Commissie doet en hoe Defensie hier
invulling aan geeft.

Aanbevelingen aan Defensie:

Wijziging van de SG-Aanwijzing 989

1. Voorzie in een gewijzigde SG-Aanwijzing 989 die duidelijkheid biedt en die de COID
de ruimte geeft om deze zelf nader uit te werken in eigen werkprocessen en protocollen.

2. Wees als SG/ambtelijke top transparant over het besluit om (1) bij een negatief advies
van de COID toch een onderzoek in te stellen, en (2) bij een onderzoek een externe
voorzitter aan te stellen. Leg de werkwijze schriftelijk vast.

Defensie actualiseert momenteel de SG-Aanwijzing 989. Beide aanbevelingen krijgen
gestalte in de Aanwijzing. Hierin wordt de procedure beschreven voor het instellen
van een onderzoek door de ambtelijke leiding terwijl daartoe een negatief advies van
de COID ligt. Hetzelfde geldt voor het inschakelen van een externe voorzitter voor
een onderzoekscommissie. Op een dergelijk onderzoek zijn de uitvoeringsbepalingen
van deze Aanwijzing ook van toepassing, tenzij de ambtelijke leiding anders bepaalt.
De actualisering wordt voltooid in de tweede helft van 2023. Verder gaat de COID verder
met het herzien van haar werkprocessen en protocollen. De herziening van de SG-Aanwijzing
en de werkwijzen van de COID worden op elkaar afgestemd.

Aanbevelingen aan de COID:

Behoud het evenwicht

3. Er wordt op dit moment vooral ingezet op kaders en werkprocessen, maar blijf vooral
ook aandacht geven aan de randvoorwaardelijke collegiale verhoudingen, verbinding,
en het onderlinge vertrouwen.

Versterk professionaliteit en werkwijze

4. Ga door met initiatieven die de onderlinge verbinding verder versterken binnen de
COID en met defensieonderdelen. Treed naar buiten als één COID.

5. Werk toe naar een sociaal veilige cultuur waarin ruimte is voor onderlinge verschillen,
tegenspraak, kwetsbaarheid en een open dialoog. Organiseer hiervoor structurele intervisie,
en gezamenlijke opleiding en training. Hierbij mag de organisatie ook van professionals
verwachten dat ze werken aan hun weerbaarheid in de zin van het ontwikkelen van zelfkennis
en zelfvertrouwen, het vragen om hulp en het kunnen omgaan met tegenslagen.

Zoals aan uw Kamer gemeld op 4 oktober 2022 is bij de COID een inventarisatie uitgevoerd
naar aanleiding van de melding (Kamerstuk 36 200 X, nr. 50). Na de afronding in april 2022 heeft de COID op basis van de aanbevelingen uit de
inventarisatie een aantal verbetermaatregelen in gang gezet. Deze maatregelen zien
toe op hetgeen de Commissie aanbeveelt. De COID gaat dan ook door met de implementatie
van maatregelen. Zo stimuleert het management een open klimaat waar collega’s inzichten
met elkaar delen en er meer aandacht is voor ontwikkelbehoeften. Verder is de samenwerking
tussen teams en afdelingen versterkt en worden procedures en werkwijzen verder uitgewerkt.

6. Geef navolging aan het beleid ten behoeve van het doel, de noodzaak en de duur van
archivering van de persoonsgegevens in de onderzoeksdossiers. Leg daarnaast vast welke
persoonsgegevens op welke termijn kunnen worden vernietigd. Draag zorg voor een goed
beveiligde archiefomgeving. Stel op grond van de AVG een protocol en autorisatiebeleid
op die de toegang tot onderzoeksdossiers regelt van de medewerkers binnen de COID.
Zorg ervoor dat dit beleid bekend is binnen Defensie.

De Commissie beschrijft dat bij de afdeling onderzoek de archivering van gegevens
horende bij onderzoeken naar mogelijke integriteitsschendingen aan zorgvuldigheid
kan winnen. Zo hebben alle medewerkers bij de afdeling toegang tot alle opgeslagen
onderzoeksgegevens. De Commissie schrijft dat nieuwe medewerkers werden aangemoedigd
om kennis te nemen van dossiers in het kader van learning-on-the-job.

De opslag van onderzoeksgegevens bij de COID is ingeregeld conform de AVG. Niettemin
wil ik zekerstellen dat de COID zorgvuldig omgaat met gegevens. De COID heeft daarom
per direct – in afwachting van nieuwe interne regelgeving – de opdracht gekregen de
toegang tot onderzoeksgegevens te beperken tot functionarissen die daarbij actief
betrokken zijn geweest of nu moeten zijn. Uitzonderingen moeten door de directeur
COID worden aangevraagd bij de secretaris-generaal.

Verder laat ik ook de andere onderdelen van de aanbeveling van de Commissie uitvoeren.

Aanbevelingen aan Defensie en de COID:

Wees zorgvuldig in het meldproces

7. Benut met het oog op de toekomst het verloop van dit meldproces als een leermoment.

8. Neem signalen over vermoedens van integriteitsschendingen of misstanden als management
vanaf het eerste moment serieus. Onderken tegelijkertijd ook dat dit proces vanaf
het eerste moment hoge eisen stelt aan leiderschap en communicatie, zowel in de richting
van de melders als in de richting van de directe werkomgeving. Acteer hierin steeds
zorgvuldig, snel en transparant.

Defensie neemt elke melding serieus en verwacht van alle leidinggevenden binnen de
organisatie dat zij dit ook doen. Zij zijn verantwoordelijk voor een veilige werkomgeving
en in staat de situaties waar nodig te verbeteren. Daarmee vervullen zij een essentiële
rol binnen de behandeling van meldingen. Defensie heeft daarom de afgelopen jaren
geïnvesteerd in opleidingen voor leidinggevenden. Ik constateer echter dat de omgang
met meldingen en de rol van leidinggevenden meer aandacht moet krijgen. Defensie laat
daarom op specifiek dit aspect aanvullende trainingen ontwikkelen. Deze moeten laagdrempelig
en makkelijk benaderbaar zijn voor leidinggevenden op alle niveaus, bijvoorbeeld door
ze uit te brengen in de vorm van een e-learning of podcast. Ik laat de mogelijkheden hiervoor op korte termijn onderzoeken.

Zodra bij Defensie een melding is ingediend moet deze tijdig, transparant en zorgvuldig
worden behandeld. Hierbij moeten leidinggevenden rekening houden met de belangen van
alle betrokkenen en goed met hen communiceren. Dit is altijd maatwerk. Afhankelijk
van de situatie en de behoeften van betrokkenen wordt bepaald op welke wijze de communicatie
omtrent de melding wordt vormgegeven. Zij worden hierbij ondersteund door experts,
zoals vertrouwenspersonen en integriteitsadviseurs.

Momenteel bereidt Defensie een aantal onderzoeken voor die zich richten op onderdelen
van het meldproces. Dit betreffen onder andere een externe validatie van de uitvoering
van de Wet bescherming Klokkenluiders, een peiling in 2023 onder medewerkers over
meldingsbereidheid en een onderzoek naar het stelsel van vertrouwenspersonen dat eind
2023 wordt afgerond. Daarnaast gaat Defensie met melders evalueren hoe zij het meldproces
ervaren hebben. Ik vind het belangrijk om op basis van de uitkomsten van al deze onderzoeken
in samenhang te wegen welke verbetermaatregelen waar in de keten het meldproces als
geheel versterken. Hierin neem ik ook het door de Commissie onderzochte proces mee,
en specifiek het signaal over communicatie met betrokkenen.

9. Ontwikkel een zorgvuldig afwegingsproces voor het al dan niet aanmerken van melders
als klokkenluiders. Kom hierin tot een evenwichtige analyse, neem in de overwegingen
de impact mee die een vervolgonderzoek naar meldingen kan hebben op individuele medewerkers
en de organisatie. Doorloop ook steeds de mogelijke alternatieven.

Een klokkenluider is een melder van een vermoeden van een misstand. In de Wet bescherming
klokkenluiders (Wbk) wordt beschreven wanneer sprake is van een vermoeden van een
misstand. Bij de beoordeling of sprake is van een klokkenluidersmelding wordt door
Defensie het toetsingskader in de Wbk gehanteerd. Ook in deze zaak heeft een zorgvuldige
overweging plaatsgevonden, waarna de klokkenluidersstatus is toegekend.

Ik hecht eraan dat ook in de toekomst de Wbk leidend is bij wegingen inzake klokkenluidersmeldingen.
In de SG-Aanwijzing 989 wordt omschreven wanneer een melding als klokkenluidersmelding
in behandeling wordt genomen. Interne regelgeving schrijft voor dat bij een klokkenluidersmelding
in beginsel een onderzoek wordt ingesteld. In de actualisering van de SG-Aanwijzing
989 laat ik het afwegingsproces completer beschrijven, waarbij ik opneem dat de Wbk
leidend is.

Toon passend leiderschap

10. Een organisatie in transitie die een professionaliseringsslag moet doormaken, stelt
hogere eisen aan het leidinggevend potentieel. Scherp de managementprofielen hierop
aan, richt de lopende gesprekscycli hierop in en zet in het kader van werving, selectie
en opleiding deze profielen doelgericht in.

De COID heeft de functiebeschrijvingen voor managers eind 2022 reeds aangepast conform
de aandachtspunten van de inventarisatie. Er zijn op de COID toegesneden assessments ontwikkeld, met het oog op de gewenste competenties. De nieuwe medewerkers van de
COID, waaronder ook de MT-leden en teamleiders, zijn geworven op basis van deze profielen
en hebben de assessments ondergaan. Ook Defensie als geheel, waarin het perspectief is verschoven van krimp
naar groei, moet oog houden voor goed leiderschap. Zoals aan uw Kamer gemeld zet Defensie
de komende jaren de inspanning op het gebied van het ontwikkelen van leiderschap voort
(Kamerstuk 36 200 X, nr. 69).

11. Kijk tijdens een verandertraject van een organisatie niet alleen naar welke mensen
met welke competenties nodig zijn, maar ook naar het soort leiderschap dat daarvoor
nodig is en of het management klaar is om het traject in goede banen te leiden.

Het managementteam en de teamleiders van de COID gaan onder begeleiding van een externe
organisatieadviseur in een gezamenlijk leiderschapsontwikkelingstraject. Hierbij ligt
de focus op het doorontwikkelen van het leiderschap op de verschillende niveaus, het
evalueren van de missie en visie van de COID en het realiseren van een optimale samenwerking.
Ook breder binnen Defensie is aandacht voor het soort leiderschap dat nodig is in
de verandering die de organisatie doormaakt.

Tot slot

Ik dank de Commissie voor haar onderzoek en de aanbevelingen voor de COID en Defensie
als geheel. Met de Commissie verwacht ik dat de COID met de verschijning van dit rapport
de periode die achter haar ligt op een goede manier kan afsluiten, nu voortgaat op
de ingeslagen weg en doorpakt.

De Staatssecretaris van Defensie,
C.A. van der Maat