Brief regering : Onderzoek naar de (on)mogelijkheden en risico’s van digitale identiteitsvaststelling en -verificatie

29 911
Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 142
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2023

In de Kamerbrief1 van 16 december 2021 is genoemd dat ik onderzoek zal laten uitvoeren naar de (on)mogelijkheden
en risico’s van digitale identificatie en het afnemen van biometrie ter uitvoering
van de gewijzigde motie van het lid Sjoerdsma c.s.2 Dit onderzoek is inmiddels uitgevoerd (beschrijving onder 1). Ook is in dit kader
intern bekeken hoe de in de nationale en EU-wetgeving voorgeschreven verschijningsplicht
zich verhoudt tot eventuele mogelijkheden tot verdere digitalisering van het proces
rondom het aanvragen en het uitgeven van reisdocumenten en/of identiteitskaarten (beschrijving
onder 2). Met het hierboven genoemde onderzoek wordt bezien of er stappen in het aanvraag-
en uitgifteproces van reisdocumenten en/of identiteitskaarten gedigitaliseerd kunnen
worden om het proces, in het bijzonder voor Nederlanders in het buitenland, te vergemakkelijken
terwijl veiligheid, betrouwbaarheid en privacy voldoende geborgd blijven.

In deze brief informeer ik u, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, over
de uitkomsten van dit onderzoek. Het onderzoek, uitgevoerd door Dialogic, treft u
als bijlage bij deze brief aan.

1. Het onderzoek naar de technische mogelijkheden en risico’s

Door uw Kamer is verzocht om consulaire documentverstrekking zo snel als mogelijk
te digitaliseren en daarbij de herhaalaanvragen van consulaire documenten zonder verschijningsplicht
te prioriteren. Dit omdat Nederlanders in het buitenland aangeven hinder te ondervinden
van de vaak lange reisafstanden naar een Nederlandse ambassade of consulaat of externe
dienstverlener (EDV) voor het aanvragen van paspoorten en identiteitskaarten. In het
Dialogic-onderzoek is verkend in hoeverre het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten
en/of identiteitskaarten digitaal op afstand zou kunnen worden uitgevoerd. Hiertoe
zijn de technische mogelijkheden en risico’s voor het online vaststellen en verifiëren
van de identiteit van Nederlandse burgers in kaart gebracht, alsmede de mogelijkheden
tot het digitaal afnemen van biometrische gegevens, zoals vingerafdrukken en een gezichtsopname.
De kern van een identiteitsdocument is dat de overheid garant staat voor de betrouwbare
koppeling tussen persoonsgegevens en biometrie. Hiervoor dient bij een aanvraag de
identiteitsverificatie, en vervolgens de afname van nieuwe biometrie betrouwbaar te
worden uitgevoerd. Bij het Dialogic-onderzoek is gekeken naar de verschillende stappen
van het aanvraag- en uitgifteproces en daarbij is geïnventariseerd of de stappen waarbij
momenteel fysieke aanwezigheid vereist is, ook op een betrouwbare manier online plaats
zouden kunnen vinden. In het onderzoek is daarbij onderscheid gemaakt tussen twee
situaties:

I. De aanvrager heeft (nog) geen geldig bestaand paspoort of identiteitskaart.

II. De aanvrager heeft al een identiteitskaart of paspoort en wil/moet deze vernieuwen.

I. Wanneer een aanvrager geen eerder verkregen Nederlands paspoort of identiteitskaart
kan overleggen, dient de identiteit van de aanvrager voor de eerste maal te worden
vastgesteld («de identiteitsvaststelling»). Uit het onderzoek is gebleken dat deze
(eerste) identiteitsvaststelling op afstand met de huidige stand van de techniek niet
op een betrouwbare manier mogelijk is. De reden hiervoor is er voornamelijk in gelegen
dat er geen biometrische gegevens (pasfoto in registratiesysteem en de pasfoto en
de vingerafdruk op het «oude» document) beschikbaar zijn aan de hand waarvan de identiteit
van de aanvrager op afstand vergeleken kan worden.

II. Ingeval de aanvrager wel een geldig bestaand paspoort of identiteitskaart kan
overleggen bij de aanvraag (een zogenaamde «herhaalaanvraag»), komt uit het onderzoek
naar voren dat er verschillende betrouwbare technieken zijn om online een identiteitsverificatie
te doen. Door het stapelen van verschillende methoden, zoals het geven van individuele
instructies die een aanvrager moet uitvoeren in een gecontroleerde online omgeving,
of het bekijken van andere kenmerken die aantonen dat de biometrie van een echt en
een op dat moment aanwezig persoon is, kan een zo betrouwbaar mogelijke verificatie
van de identiteit plaatsvinden. Zo wordt zogenaamde spoofing, waarbij iemand de biometrie
van een ander aanbiedt door middel van bijv. een masker, zoveel mogelijk voorkomen.

In een in 2020 in opdracht van BZK uitgevoerd onderzoek is naar voren gekomen dat
met de technologie die op dat moment beschikbaar was de houdbaarheid van biometrische
gegevens maximaal 11 jaar was.3 De verificatienauwkeurigheid bij zowel de gezichtsopname als de vingerafdrukopname
neemt namelijk af naarmate de opname van deze gegevens ouder is dan 11 jaar (geldigheid
reisdocumenten + 1 jaar). Daarom dienen er ook bij herhaalaanvragen opnieuw biometrische
gegevens afgenomen te worden. Bij deze herhaalaanvragen is echter ook gebleken dat
het volledig digitaliseren van dit proces momenteel niet op een betrouwbare manier
mogelijk is. De belangrijkste reden daarvoor is dat met de huidige stand van de techniek
er zorgen zijn over het afnemen van de nieuwe biometrie, specifiek de vingerafdruk.
Het blijkt zeer moeilijk te zijn om met voldoende zekerheid vast te stellen dat de
vingerafdruk die wordt aangeboden, ook daadwerkelijk bij de aanvrager hoort. In het
huidige proces van afname van vingerafdrukken zijn de mogelijkheden voor manipulatie
beperkt, omdat de vingerafdrukken fysiek worden afgenomen ten overstaan van de voor
het innemen van een aanvraag gemachtigd personeel, en omdat gebruik wordt gemaakt
van vertrouwde apparatuur. De voor het innemen van een aanvraag gemachtigde medewerker
ziet erop toe dat de vinger die op het apparaat wordt geplaatst, daadwerkelijk aan
de aanvrager toebehoort. Deze waarborgen kunnen niet in vergelijkbare mate geboden
worden wanneer de vingerafdrukken op afstand worden aangeboden.

Voorts is opnieuw gekeken naar de mogelijkheid om biometrische gegevens op een ander
moment dan bij de aanvraag af te geven. Zo zouden biometrische gegevens afgegeven
kunnen worden als de aanvrager, eerder dan dat het document verloopt, bij een ambassade,
een consulaat of een EDV of in Nederland aanwezig is. De aanvraag kan dan later (bij
verloop van het document) op afstand worden gedaan met gebruik van de eerder aangeleverde
biometrische gegevens. Dit scheelt voor de aanvrager een reis naar de ambassade, het
consulaat, EDV of naar Nederland. Op 9 oktober 20204 is uw Kamer geïnformeerd dat op basis van de resultaten van het hierboven reeds aangehaalde
onderzoek5, afname van biometrie op een ander moment dan de aanvraag, gezien de verwachte technische
en financiële consequenties, niet voldoende verbetering van de dienstverlening met
zich mee zou brengen. Uit het Dialogic-onderzoek is opnieuw gebleken dat dit vanwege
de maximale houdbaarheid van 11 jaar van biometrische gegevens op dit moment geen
kansrijke optie is. Het Dialogic rapport vermeldt echter ook dat technologische verbeteringen
op het gebied van vingerafdrukscanners deze optie in de toekomst wel aantrekkelijker
kunnen maken. Die verbeteringen zullen nauwlettend worden gevolgd.

2. De verschijningsplicht voor reisdocumenten en identiteitskaarten

Het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten en identiteitskaarten kent een
verschijningsplicht voor de aanvrager. Op grond van artikel 28, derde lid van de Paspoortwet
dient de aanvrager van een reisdocument of een identiteitskaart persoonlijk voor de
tot uitgifte van reisdocumenten bevoegde autoriteit te verschijnen zodat voldoende
zekerheid kan worden verkregen over de identiteit, nationaliteit en de verblijfstitel
van de aanvrager. Voor identiteitskaarten schrijft ook EU-wetgeving specifiek ten
minste één fysieke verschijning voor tijdens het aanvraag- en uitgifteproces. Dit
om te waarborgen dat de afgenomen biometrische gegevens consistent zijn met de identiteit
van de aanvrager.6 Ook bevat EU-wetgeving7 (en op basis hiervan de Paspoortwet) de verplichting om biometrische gegevens, waaronder
vingerafdrukken, op te nemen op zowel reisdocumenten als de Nederlandse identiteitskaart.

Uit het Dialogic-onderzoek is gebleken dat het op basis van de huidige technologie
niet op een betrouwbare manier mogelijk is om het aanvraagproces van paspoorten en
identiteitskaarten, ook niet van herhaalaanvragen, zo te digitaliseren dat fysieke
verschijning niet langer vereist is.

Om op een betrouwbare en veilige wijze biometrische gegevens af te kunnen nemen en
te koppelen aan persoonsgegevens, is de persoonlijke verschijning op dit moment nog
van cruciaal belang. Een wetswijziging om persoonlijke verschijning bij herhaalaanvragen
niet langer voor te schrijven, wordt daarom op dit moment onwenselijk geacht en in
het geval van de identiteitskaarten in strijd geacht met Europese regelgeving.

Conclusie en vervolg

Het is belangrijk dat Nederlandse reisdocumenten en/of identiteitsmiddelen betrouwbaar
zijn en blijven. Het is daarom van belang dat een zo betrouwbaar mogelijk aanvraag-
en uitgifteproces wordt nagestreefd. Het belang van een betrouwbaar aanvraag- en uitgifteproces
van reisdocumenten en/of identiteitskaarten is ook gebleken toen afgelopen jaar verschillende
fraudegevallen aan het licht zijn gekomen waarover ik uw Kamer op 8 juli en 8 november
2022 heb geïnformeerd8. Een volledig digitaal aanvraag- en uitgifteproces van Nederlandse reisdocumenten
en/of identiteitskaarten acht ik op dit moment niet mogelijk. Met dit onderzoek is
bekeken of er op dit moment ruimte is om van de verschijningsplicht af te stappen
en of zo het aanvraagproces voor paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten voor
Nederlanders in het buitenland vergemakkelijkt kan worden. De huidige stand van de
techniek blijkt echter op dit moment onvoldoende veilig en betrouwbaar om het proces
zo te kunnen digitaliseren dat van de persoonlijke verschijning af kan worden gezien.

Hoewel voor herhaalaanvragen de identiteitsverificatie digitaal zou kunnen plaatsvinden,
vormt op dit moment de afgifte van nieuwe biometrie het belangrijkste knelpunt voor
een volledig digitaal proces. De technische ontwikkelingen die verdere digitalisering
van de stappen in het aanvraag- en uitgifteproces mogelijk maken, zonder dat de betrouwbaarheid
en veiligheid wordt gecompromitteerd, zullen nauwlettend worden gevolgd. In lijn met
de aanbevelingen in het onderzoek door Dialogic zullen nieuwe, kansrijke innovaties
worden onderzocht om te bezien of verdere digitalisering van het proces voor Nederlanders
in het buitenland mogelijk is. Indien zich nieuwe mogelijkheden voordoen zal uw Kamer
hierover worden geïnformeerd.

Ik betreur het dat er op dit moment geen mogelijkheden blijken te bestaan om aan het
verzoek van het parlement te voldoen om het aanvraagproces van reisdocumenten voor
Nederlanders in het buitenland volledig te digitaliseren zonder dat wordt ingeboet
aan de veiligheid en betrouwbaarheid van Nederlandse reisdocumenten en/of identiteitsmiddelen.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen