Brief regering : Kabinetsreactie Onderwijsraadadvies ‘Grenzen stellen, ruimte laten’

Nr. 246
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2023

Nederland is een open en vrije samenleving waarbinnen ruimte is voor een diversiteit
aan opvattingen. Dit komt in het bijzonder tot uitdrukking in ons unieke onderwijsstelsel,
dat op basis van artikel 23 van de Grondwet de ruimte schept voor ouders en scholen
om hun diversiteit aan opvattingen over goed onderwijs in de praktijk een plek te
geven. Maar onderwijsvrijheid is niet onbegrensd. Hierover laat ook de Onderwijsraad,
in het advies Grenzen stellen, ruimte laten dat het in 2021 publiceerde, geen twijfel bestaan. Want een open en vrije samenleving
moet open en vrij zijn voor iedereen. Hieruit volgt een belangrijke opdracht voor
scholen: om vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit, de basiswaarden van de democratische
rechtsstaat zoals die in de context van de burgerschapsopdracht zijn geformuleerd,
onder leerlingen te stimuleren en om zorg te dragen voor een schoolklimaat waarin
ieder kind de ruimte voelt om zichzelf te kunnen zijn. Juist te midden van de diversiteit
aan opvattingen die veel scholen, als samenleving in het klein, kenmerkt. Bijvoorbeeld
daar waar op een school leerlingen uit verschillende geloofsrichtingen samenkomen.

De gegeven opdracht roept vragen op over de grenzen van artikel 23 van de Grondwet.
In het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is afgesproken dat het kabinet geen voorstellen doet tot herziening van dit grondwetsartikel,
ook deze kabinetsreactie bevat zulke voorstellen niet. Tegelijkertijd voelt dit kabinet
zich wel gebonden aan de verantwoordelijkheid om op een andere manier te garanderen
dat het klimaat van scholen verbinding stimuleert en in overeenstemming is met de
kernwaarden vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit – zeker tegen de achtergrond
van een samenleving die almaar meer lijkt te polariseren en waarin bubbelvorming zich
steeds prominenter toont. Voor het funderend onderwijs doet het kabinet dit met de
aangescherpte burgerschapsopdracht, die precies deze garantie van scholen vraagt.
Daar waar de opvatting van een school, of het handelen dat daaruit volgt, in strijd
is met de burgerschapsopdracht en met de waarden waarvoor de opdracht staat, vindt
de onderwijsvrijheid haar grens.

De democratische rechtsstaat staat in het onderwijs en bij alle scholen voorop. Het
begrip «menselijke waardigheid» geldt als overkoepelend uitgangspunt van de democratische
rechtsstaat en de grondrechten. Uit menselijke waardigheid worden in de regel drie
algemeen aanvaarde basiswaarden afgeleid die in een rechtsstaat met elkaar verbonden
zijn: vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. Dat houdt in dat scholen vertrekken
vanuit respect voor de verscheidenheid aan opvattingen en overtuigingen die in de
samenleving en op school bestaan. Dit vraagt van scholen dat zij open staan voor een
oprecht gesprek, een open dialoog, en dat zij een klimaat garanderen waarin ieder
kind zich vrij en veilig voelt zichzelf te kunnen zijn. De eigen visie van een school
kan een aanvulling zijn op deze opdracht of kan worden gebruikt om aan deze opdracht
invulling te geven. Maar het recht van een school op een eigen visie kan nooit worden
gebruikt als excuus om niet aan de gegeven opdracht en plicht te hoeven voldoen. Dat
is ook de kern van het advies van de Onderwijsraad.

In deze brief geeft het kabinet een reactie op dit advies. Daarmee komt het kabinet
tegemoet aan het verzoek van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Het doel van deze kabinetsreactie is om te verhelderen hoe we er gezamenlijk voor
zorgen dat scholen in het funderend onderwijs handelen binnen de grenzen van artikel 23
van de Grondwet. Daarbij zal constant worden benadrukt hoe voor de invulling van artikel 23
van de Grondwet de burgerschapsopdracht bepalend is. Hoe de grenzen van artikel 23
van de Grondwet van invloed zijn op het middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs,
wordt in deze kabinetsreactie buiten beschouwing gelaten.

Kernpunten advies

Artikel 23 van de Grondwet geeft ouders en scholen het recht op onderwijsvrijheid
en verplicht de regering om alle scholen die aan de wettelijke voorwaarden voldoen,
volledig financieel te ondersteunen.1 Tegelijkertijd volgt uit artikel 23, eerste lid, dat de regering waarborgt dat het
onderwijs voldoet aan de basiskwaliteit waar alle kinderen recht op hebben.2 Het recht van ouders en scholen op onderwijsvrijheid is dus niet absoluut.3

Dat onderwijs voldoet aan een basiskwaliteit houdt in ieder geval in dat het kinderen
voorziet in alle basisvaardigheden: taal, rekenen, digitale geletterdheid, en ook
burgerschap. Onze samenleving, een democratische rechtsstaat, valt of staat met de
mate waarin burgers bereid en in staat zijn om zich kritisch maar ook open, solidair
en respectvol op te stellen. Met de burgerschapsopdracht wil de overheid garanderen
dat scholen kinderen hiertoe in staat helpen stellen.

In het advies Grenzen stellen, ruimte laten vraagt de Onderwijsraad van de regering om de kern en grenzen van onderwijsvrijheid
aan de hand van de democratische rechtsstaat duidelijk te definiëren. Dit doet zij
aan de hand van drie aanbevelingen:

I. Vul de verplichte gemeenschappelijke kern waar alle scholen aan moeten voldoen, duidelijker
in vanuit de democratische rechtsstaat

II. Definieer de buitengrens van de vrijheid van onderwijs

III. Gebruik de democratische rechtsstaat als richtsnoer voor de zorg van de overheid voor
het onderwijs

Ik dank de Onderwijsraad voor haar advies en onderschrijven de aanbevelingen. Hieronder
bespreek ik verder wat deze aanbevelingen inhouden en ga ik uitgebreider in op de
wijze waarop ik aan de aanbevelingen tegemoet wil komen.

I. Een gemeenschappelijke kern

De vrijheid van onderwijs is ingebed in de democratische rechtsstaat en vloeit daar
ook uit voort.4 Zij die zich op de vrijheid van onderwijs beroepen, zullen dus altijd in overeenstemming
met de democratische rechtsstaat moeten handelen en bij de inrichting van het onderwijs
de democratische rechtsstaat als uitgangspunt moeten nemen.5 In die lijn mag van scholen gevraagd worden dat zij een positieve bijdrage aan de
democratische rechtsstaat leveren.6 Deze eis is opgenomen in de burgerschapsopdracht.

Sinds de aanscherping van de burgerschapsopdracht, die met ingang van het schooljaar
2021/2022 voor alle scholen uit het funderend onderwijs van toepassing is en waar
actief door de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) op wordt gehandhaafd,
stelt deze op dit punt een aantal duidelijke eisen aan scholen in het funderend onderwijs.
Een school moet kinderen voorzien in kennis van en respect voor de basiswaarden van
de democratische rechtsstaat (vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit) en in kennis
van de sociale en maatschappelijke competenties die nodig zijn om deel te kunnen nemen
aan een democratische rechtsstaat. De burgerschapsopdracht stelt ook eisen aan het
klimaat van een school: deze moet in overeenstemming zijn met de basiswaarden van
de democratische rechtsstaat. Alleen dan kan de school immers werkelijk dienen als
oefenplaats voor het ontwikkelen van deze basiswaarden.

Dat betekent niet dat binnen een school of tussen scholen geen verschillen in waarden,
opvattingen of overtuigingen mogen bestaan. Om de ontwikkeling van burgerschapsvaardigheden
mogelijk te maken is het juist essentieel dat leerlingen kennismaken met de verschillen
die er in een democratische rechtsstaat bestaan. Dat daaruit fricties en botsingen
in waarden volgen, is onvermijdelijk. Bijvoorbeeld wanneer leerlingen van huis uit
verschillende opvattingen over de politiek mee krijgen. Juist vanwege die pluriformiteit
in opvattingen is het noodzakelijk dat een school leerlingen duidelijke mechanismen
en handvatten biedt om daarmee om te gaan en zo een veilige omgeving creëert voor
iedereen waarin leerlingen daadwerkelijk deze sociale en maatschappelijke competenties
kunnen leren. Daarbij staat altijd voorop dat deze en andere verschillen niet afdoen
aan de inherente gelijkwaardigheid die ieder mens toekomt.

En zo is met de burgerschapsopdracht de democratische kern van het onderwijs omlijnd.
Met het oog op de democratische rechtsstaat, dient al het onderwijs in Nederland te
vertrekken vanuit de burgerschapsopdracht. Daarbovenop mag de school weliswaar een
eigen verhaal aan deze kern van het onderwijs toevoegen. Dat verhaal kan bijvoorbeeld
zijn ontleend aan de godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag van de school.
Maar, zo maakt ook de Onderwijsraad duidelijk, dit eigen verhaal is een toevoeging
op de gemeenschappelijke kern, en niet andersom.7 Een beroep op de grondslag van de school kan in geen geval een rechtvaardiging zijn
om aan sommige leerlingen of burgers een gelijkwaardige behandeling te ontzeggen,
of om aan leerlingen en docenten een veilige schoolomgeving te onthouden. Scholen
moeten openheid tonen en ruimte geven aan leerlingen en docenten om zichzelf te zijn.
Daarover moeten scholen een open dialoog aangaan, in plaats van de verscheidenheid
aan opvattingen en overtuigingen uit de weg te gaan. Ik onderschrijf dit standpunt
van de Onderwijsraad.

Om hier goed uitvoering aan te kunnen geven, hebben scholen heldere wettelijke kaders
nodig. Daarin is verbetering mogelijk, zo constateert ook de Onderwijsraad: de burgerschapsopdracht
voldoet als basis, maar vraagt nadere uitwerking. Hiertoe wordt al gewerkt aan de
actualisering van de kerndoelen van het burgerschapsonderwijs in het funderend onderwijs.
De kerndoelen zullen in het schooljaar 2023/2024 op scholen worden getest. Ook in
het middelbaar beroepsonderwijs wordt op dit moment gewerkt aan een herziening van
de eisen aan het burgerschapsonderwijs. Daarnaast is op 1 juli 2022 is het Expertisepunt
Burgerschap (EB) in het leven geroepen, gevormd door Stichting School en Veiligheid
(SSV), Kennispunt MBO Burgerschap, Stichting Leerplan Ontwikkeling (SLO) en ProDemos.
Met kennisbijeenkomsten, een helpdesk, een overzicht van aanpakken en methodes en
nascholing helpt het EB scholen bij het uitwerken van de burgerschapsopdracht. De
komende periode wordt de ondersteuning via het EB verder uitgebreid, onder andere
via de inzet van burgerschapsexperts. Ook de onderwijsadviseurs die betrokken zijn
bij het Masterplan Basisvaardigheden ondersteunen scholen, in samenwerking met het
EB, bij het vormgeven van het burgerschapsonderwijs. Te zijner tijd zal de burgerschapsopdracht
worden geëvalueerd. Uit de evaluatie moet duidelijk worden of een verdiepingsslag
van de burgerschapswetgeving zelf noodzakelijk is.

Hoe dan ook zullen er zich situaties blijven voordoen waarin niet direct duidelijk
is of scholen aan de burgerschapsopdracht voldoen. De inspectie hoeft in die gevallen
niet terughoudend te zijn, ook in die gevallen rust op de overheid immers de verantwoordelijkheid
om zo veel mogelijk helderheid te bieden en te verduidelijken welke eisen de burgerschapsopdracht
aan het onderwijs stelt. Maar het is ook aan de school en de betrokkenen zelf om samen
uit te zoeken hoe in situaties die leerlingen, ouders of docenten een onprettig gevoel
geven, daaraan tegemoet kan worden gekomen. Ook dit is onderdeel van de openheid en
de bereidheid tot dialoog die door de Onderwijsraad bestempeld wordt als belangrijke
vereiste van een veilige schoolomgeving die in lijn is met de democratische rechtsstaat.
Dat de schoolomgeving de basiswaarden van de democratische rechtsstaat weerspiegelt,
betekent immers ook dat een school in verbinding staat met die democratische rechtsstaat
en met de samenleving die daarvoor de basis vormt. Van scholen mag dus verwacht worden
dat ze transparant zijn over hun eigen denkbeelden en een open houding tonen ten opzichte
van mensen met andere denkbeelden. Daarbij helpt het als scholen een constructief-kritische
omgang met verschillende maatschappelijke opinies en opvattingen hanteren, waarbij
het van belang is dat scholen in rust en ruimte de dialoog hierover voeren.

II. Een helder gedefinieerde buitengrens

De opdracht voor scholen om de gemeenschappelijke kern te waarborgen, bepaalt dus
wat scholen behoren te doen. Van scholen mag een open houding worden verwacht ten
aanzien van maatschappelijke discussies waarin leerlingen een eigen weg moeten kunnen
vinden. Dit is wat het in ieder geval betekent om aan de burgerschapsopdracht en de gemeenschappelijke kern van het onderwijs
te voldoen, zo veel moet uit de bovenstaande paragraaf duidelijk zijn geworden.

Maar de burgerschapsopdracht heeft ook gevolgen voor wat scholen niet behoren te doen – in andere woorden: voor de begrenzing van de ruimte die scholen
op grond van artikel 23 van de Grondwet hebben om het onderwijs naar eigen inzicht
vorm te geven. Soms is het direct helder dat de school handelt op een manier die in
strijd is met de burgerschapsopdracht of die op een andere manier de grenzen van artikel 23
van de Grondwet overschrijdt. Dit geldt in ieder geval wanneer een school handelt
op een manier die in geen enkele context toelaatbaar is. Niet alles dat door scholen
wordt gedaan en waarvoor scholen soms een beroep doen op artikel 23 van de Grondwet,
wordt ook daadwerkelijk door dat grondwetsartikel beschermd; hier laat ook de Onderwijsraad
geen twijfel bestaan.8

Buitengrenzen van de onderwijsvrijheid worden overtreden wanneer er sprake is van
handelingen waarvan het volkomen helder is dat ze niet verenigbaar zijn met de democratische
rechtsstaat omdat zij in strijd zijn met de wet, met de rechten en vrijheden van anderen
of van de samenleving als geheel. Voorbeelden zijn: het propageren van (dreiging met)
geweld tegen anderen of maatschappelijke instituties, het verplichten van leerlingen
jegens hun ouders uit de kast te komen, of het via lesmateriaal actief verheerlijken
van de doodstraf als straf voor de overtreding van religieuze voorschriften. Waar
het aankomt op dit soort handelingen, zijn de grenzen van de burgerschapswetgeving
en artikel 23 van de Grondwet absoluut. Deze absolute buitengrens wordt onderstreept
door andere wetgeving, zoals het strafrecht en de gelijkebehandelingswetgeving.

Soms is echter veel minder duidelijk of een school handelt op een manier die in strijd
is met de burgerschapsopdracht en daarmee de grenzen van artikel 23 van de Grondwet
overschrijdt. Context, intentie en duurzaamheid van de gedragingen zijn daarvoor immers
van doorslaggevend belang. Net als de dialoog van de school met de belanghebbenden
en samenleving. Dit weegt de inspectie daarom altijd uiterst zorgvuldig mee in de
beoordeling of de burgerschapsopdracht voldoende wordt nageleefd. Daarbij verzamelt
de inspectie, onder meer in gesprek met de school zelf, zoveel mogelijk informatie,
ook over de context waarin de school heeft gehandeld. Vervolgens toetst de inspectie
of, in deze context, de school voldoende waarborgen heeft weten te creëren om te kunnen
stellen dat het handelen van de school niet in strijd was met de burgerschapsopdracht.

Blijkt het handelen wel in strijd met de burgerschapsopdracht, dan treedt de inspectie
op. Zo heeft de inspectie het afgelopen jaar verschillende herstelopdrachten uitgedeeld
aan scholen die, ook met aandacht voor de context waarin het handelen van deze scholen
plaatsvond, niet aan de eisen van de burgerschapsopdracht wisten te voldoen. Vaak
had dit met name betrekking op het creëren van een doorlopende leerlijn rondom, en
het formuleren van heldere doelen op het gebied van burgerschap. Om handhaving waar
nodig nog beter mogelijk te maken, heeft de voormalig Minister voor Primair en Voortgezet
Onderwijs recent de Beleidsregel financiële sancties aangescherpt.9 Daarnaast is het wetsvoorstel uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs op
6 juni aangenomen door de Eerste Kamer.10 Deze initiatieven sluiten aan bij het Onderwijsraadadvies, dat stelt dat de overheid
nog alerter mag zijn op overschrijdingen van de buitengrenzen van artikel 23 van de
Grondwet.

III. Rechtsstaat als richtsnoer voor overheidszorg

Het is de taak van de overheid om op de (in wetgeving neergelegde) grenzen van de
onderwijsvrijheid toe te zien. De inspectie doet dat onder andere op basis van de
burgerschapsopdracht. De democratische rechtsstaat vraagt immers actieve bescherming
door de overheid: dat zijn we aan elkaar en vooral aan onze kinderen verplicht. Ook
de scholen hebben daar belang bij: juist door, aan de hand van een gesprek, aan te
geven wat in de praktijk wel en niet mag, wordt duidelijker waar voor scholen de grenzen
liggen.

Dialoog, normering, toezicht en handhaving zijn de instrumenten waarmee de overheid
haar voortdurende zorg voor het onderwijs in lijn met artikel 23, eerste lid, waar
moet maken. Ook bij die overheidszorg, schrijft de Onderwijsraad, geldt uiteraard
de democratische rechtsstaat als richtsnoer. Dit betekent dat de overheid het goede
voorbeeld dient te geven. Ook dit uitgangspunt deel ik volledig.

Tot slot

Een samenleving is niet open en vrij als niet iedereen de ruimte heeft en voelt om
zichzelf te kunnen zijn. Het is een taak voor scholen om deze ruimte voor kinderen
te garanderen, en een taak voor ons allen om via dialoog, normering, toezicht en handhaving
duidelijk te maken wat het van scholen vraagt om deze ruimte te garanderen.

Met deze brief heb ik een aantal stappen gezet in de richting van meer duidelijkheid
door, in lijn met het Onderwijsraadadvies Grenzen stellen, ruimte laten, te laten zien hoe de democratische rechtsstaat en de waarden die daaruit volgen
eisen én beperkingen stelt aan de uitgedragen visie van een school. Zo mag, tegen
de achtergrond van de democratische rechtsstaat, van een school verwacht worden dat
zij zich open en respectvol opstelt ten aanzien van mensen met andere denkbeelden
en haar onderwijs vormgeeft vanuit de principes gelijkwaardigheid en verbinding. Andersom
mogen bij de visie van een school vraagtekens worden gezet wanneer zij haar leerlingen
isoleert en ongelijkwaardigheid propageert.

Belangrijk is bovendien dat een school bereid is om over haar visie in gesprek te
gaan, binnen de eigen schoolgemeenschap, met de inspectie en met de samenleving als
geheel. Dit kunnen lastige gesprekken zijn. Gelukkig gaan scholen dit gesprek vaak
aan, dat stemt ons optimistisch.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf