Brief regering : Italiaanse aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit

Nr. 423
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2023

Onze samenleving wordt dagelijks geconfronteerd met de verwoestende effecten van georganiseerde
misdaad. De ernstige gevolgen ervan ondervinden we steeds vaker van dichtbij in onze
steden, wijken en straten. Boeren worden onder druk gezet om hun schuren af te staan
voor het huisvesten van drugslabs, ondernemers worden geïntimideerd om mee te werken
aan witwaspraktijken en onze jongeren worden geronseld om drugs te dealen. Tientallen
journalisten, advocaten, officieren van justitie en rechters worden beveiligd en zijn
hun vrijheid kwijt. Onze fundamentele vrijheden en rechten, die ons land veilig en
welvarend hebben gemaakt, worden misbruikt door criminelen. Hiervan wegkijken is geen
optie en naïviteit kunnen we ons niet permitteren. Niet alleen als overheid, maar
ook als samenleving hebben we de plicht om in te grijpen. Wij als maatschappij moeten
eensgezind, standvastig en duidelijk de boodschap afgeven dat we geen enkele vorm
van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit tolereren.

Om zware georganiseerde en ondermijnende criminaliteit succesvol te kunnen voorkomen
en bestrijden is niet alleen een onmiskenbaar afkeurend signaal vanuit de maatschappij
vereist, maar ook een overheid die daarnaar handelt en daadkrachtig ingrijpt waar
dat noodzakelijk is. Een overheid die de veiligheid van burgers kan garanderen en
duidelijke normen stelt voor de bescherming van onze fundamentele rechten en vrijheden.
Daarvoor is het van essentieel belang dat de overheid grenzen stelt aan wat wij als
maatschappij tolereren en dat zij rechtvaardig en waar nodig stevig optreedt zodra
deze grenzen worden overschreden. Voor de aanpak van de zwaarste vormen van georganiseerde
criminaliteit is het des te meer van belang dat overheidsinstrumenten daadwerkelijk
effect sorteren en de betrokken overheidsinstanties daarbij slagvaardig en doeltreffend
zijn.

Sinds het aantreden van dit kabinet heb ik mij continu hard gemaakt voor een stevig
opgezette en breed ingerichte overheidsaanpak van georganiseerde, ondermijnende criminaliteit.
Een aanpak die het belang van preventie onderkent en tegelijkertijd de verharding
van de criminaliteit niet ontkent. Waarbij activiteiten van criminele netwerken worden
verstoord en de criminelen die daarachter zitten worden opgespoord en vervolgd. Bovenal
een aanpak waarbij oog is voor de bescherming van mensen die belast zijn met de uitvoering
ervan. Zodat burgers en functionarissen zich zonder angst kunnen inzetten voor onze
rechtstaat. Met het oog daarop wordt de aanpak in samenwerking met alle betrokken
partners vormgegeven. De ambitie is om vanuit een samenhangende aanpak de zware georganiseerde
criminaliteit van alle kanten in te sluiten. Bij deze brede aanpak zijn de vier pijlers
voorkomen, verstoren, bestraffen en beschermen centraal gesteld.

Bij de uitwerking van verschillende onderdelen van deze aanpak leert het kabinet graag
van andere landen. Met name Italië is in dat verband het bestuderen waard. Als geen
ander land heeft Italië te maken gehad met de vernietigende effecten en de corrumperende
uitwerkingen van georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Het land is meer dan
een eeuw slachtoffer van zware georganiseerde maffiamisdaad en de Italiaanse gemeenschap
heeft met name de afgelopen vijf decennia als gevolg daarvan talloze afschuwelijke
gebeurtenissen doorgemaakt. De samenleving en de overheid hebben zich geconfronteerd
gezien met een maffia-problematiek van ongekende omvang. Als gevolg daarvan is een
eensgezinde en bijzonder standvastige afkeer tegen deze vorm van zware georganiseerde
misdaad ontstaan. Deze afkeer is aan de hand van duidelijke wet- en regelgeving omgezet
in effectieve maatregelen, die het extreme maffia-geweld hebben teruggedrongen. Daarmee
is de maffia niet compleet verdwenen, maar de samenleving en de overheid hebben zich
wel als één front hiertegen gekeerd. De daaruit tot stand gekomen wet- en regelgeving
en de ervaringen die Italië daarmee heeft opgedaan, bieden waardevolle inzichten voor
de wijze waarop wij kijken naar georganiseerde criminaliteit in Nederland en hoe wij
onze aanpak daarop inrichten.

Hoewel de kenmerkende elementen van de Italiaanse anti-maffia aanpak niet zonder meer
(integraal) kunnen worden toegepast in Nederland, kunnen zij wel inspiratie bieden
bij het vormgeven van beleid en regelgeving die passen bij ons eigen rechtsstelsel
en de daarin gekozen systematiek. Bij de totstandkoming van nieuwe wetgevingsinitiatieven
en wetsvoorstellen worden Nederlandse rechtstatelijke en grondwettelijke waarborgen
altijd in acht genomen.1 In de afgelopen periode zijn verschillende onderdelen van de Italiaanse anti-maffia
aanpak nader in kaart gebracht. Op ambtelijk niveau zijn literatuuronderzoeken uitgevoerd,
is een praktijkanalyse opgesteld en zijn werkbezoeken aan zowel Nederlandse als Italiaanse
uitvoeringsorganisaties afgelegd. Op basis daarvan ben ik wederom, dit keer met de
Minister voor Rechtsbescherming, afgereisd naar Italië om voort te bouwen op gesprekken
die ik in voorgaande jaren heb gehad, zodat ik nog beter een beeld zou krijgen van
de effectieve onderdelen van de Italiaanse anti-maffia aanpak. We hebben gesproken
met experts uit de uitvoering en zijn op bezoek geweest bij overheidsdiensten die
ons op operationeel, strategisch en bestuurlijk niveau hebben meegenomen in de wijze
waarop het gemaakte beleid wordt uitgevoerd en welke afwegingen daarbij worden gemaakt.
In samenwerking met de Politie is vervolgens een tweedaags symposium georganiseerd
in Rotterdam waarin de Italiaanse aanpak centraal stond en waarin we, samen met zowel
topfunctionarissen als met de experts op uitvoeringsniveau uit beide landen, dieper
zijn ingegaan op de meest effectieve elementen van de Italiaanse aanpak. Dit alles
heeft bijgedragen aan een totaaloverzicht van de Italiaanse aanpak.

Om gefundeerde beleidskeuzes te kunnen maken, heb ik het Wetenschappelijk Onderzoek-
en Documentatiecentrum (WODC) opdracht gegeven om de meest effectieve onderdelen van
de Italiaanse anti-maffia-aanpak in kaart te brengen en daarbij de vraag te beantwoorden
in hoeverre die onderdelen voor de Nederlandse aanpak nuttig zijn. Dit heeft geleid
tot het rapport: «Hoofdlijnen van de bestrijding van maffiacriminaliteit in Italië
– een verkennende studie voor het debat over de bestrijding van criminele samenwerkingsverbanden
in Nederland» dat uw Kamer onlangs heeft ontvangen (hierna: het WODC-onderzoek).2 Dit onderzoek heeft niet alleen bijgedragen aan de verdere kennisopbouw over de Italiaanse
aanpak, maar biedt ook de fundering voor wetenschappelijk onderbouwde afwegingen bij
het gevoerde en toekomstige beleid.3

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de inzichten die ik heb opgedaan uit de
Italiaanse anti-maffia aanpak en over de wijze waarop deze aanpak kan bijdragen aan
de verdere versterking van de Nederlandse aanpak van georganiseerde, ondermijnende
criminaliteit. De resultaten uit het WODC-onderzoek tonen aan dat we op de juiste
koers zitten en voor het overgrote deel de juiste beleidsplannen hebben opgestart
op dit vlak. Naar de conclusies en bevindingen van het onderzoek zal ik bij de desbetreffende
onderdelen verwijzen. Daarmee behelst deze brief tevens de beleidsreactie op dit onderzoek.

Daarnaast kom ik met deze brief tegemoet aan de motie van het lid Michon die heeft
verzocht om voor het zomerreces 2023 de Kamer te informeren over de verhoging van
het wettelijke strafmaximum voor zware drugsdelicten4. Ook geef ik invulling aan mijn toezegging om voor de zomer de Kamer te informeren
over de laatste ontwikkelingen rondom de kroongetuigenregeling. Daarnaast geef ik
hiermee uitvoering aan de toezegging aan het lid Helder, over de vraag of een aparte
rechtsgang voor ondermijnende criminaliteit, voor een aparte doelgroep en naar Italiaans
voorbeeld, in Nederland mogelijk kan worden gemaakt.5

Dit Kabinet zet belangrijke stappen in de juiste richting en veel van de opgestarte
initiatieven en plannen op het gebied van de aanpak van georganiseerde criminaliteit
zijn versterkingen die in lijn liggen met de kenmerkende elementen uit de Italiaanse
aanpak. Daarmee zijn we er echter nog niet. De belangrijkste stap is er een die we
als samenleving moeten zetten. Daar waar het aankomt op het fundament waarop de Italiaanse
aanpak is gebouwd, namelijk de maatschappelijke verontwaardiging en de breed gedeelde
en diepgewortelde afkeer in de samenleving. Het eensgezinde front dat de Italiaanse
samenleving en overheid hebben gevormd tegen maffia, heeft ertoe geleid dat het land
weerbaarder is geworden en de aanpak effectief en gedragen. Het vormen van een dergelijk
gezamenlijk front is absoluut noodzakelijk voor het succes van de aanpak.

De Italiaanse aanpak van de maffia

Italië is met name in de afgelopen 50 jaar geteisterd door maffiose criminele organisaties:
organisaties die aan de hand van hun intimiderende macht burgers dwingen om ten behoeve
van de criminele activiteiten van de organisatie bepaalde dingen te doen of om weg
te kijken en te zwijgen. Om hun doel te bereiken, schuwen deze netwerken en machtsstructuren
extreem geweld niet, ook niet als dat ten koste gaat van mensenlevens en maatschappelijke
veiligheid. Vooral in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw waren deze netwerken
in alle hoeken van de samenleving en alle lagen van de overheid actief. Naarmate de
agressie en het extreme geweld verergerden, nam het belang van harder overheidsingrijpen
steeds verder toe. Het keerpunt betrof de afschuwelijke moorden op twee hoog aangeschreven
onderzoeksrechters die zich bezighielden met het bestrijden van de maffia: Giovanni
Falcone en Paolo Borsellino. Na deze schokkende gebeurtenissen veranderde er iets
in de maatschappij. De samenleving keerde zich meer dan ooit tegen alles wat met de
maffia te maken had. Er was sprake van een noodtoestand in het land en in de jaren
daarop werd met grote voortvarendheid en snelheid nieuwe vergaande wet- en regelgeving
aangenomen.

De gekozen aanpak betrof een pakket aan wet- en regelgeving dat gedurende de jaren
daarop verder werd uitgebreid en aangepast. Het resultaat was een sterk repressieve
aanpak die onder meer de specifieke werkwijze (de methode) van de maffia strafbaar
stelde en vergaande bevoegdheden introduceerde voor de gevallen waarin een verdenking
bestond wegens betrokkenheid bij de maffia. Uitgebreide opsporingsbevoegdheden en
persoonsgerichte maatregelen werden geïntroduceerd en de focus werd gelegd op het
afpakken van crimineel vermogen en illegaal verkregen eigendommen. Deze en andere
onderdelen van de aanpak leidden ertoe dat in de tientallen jaren daarna veel maffiosi
werden opgespoord en succesvol vervolgd, dat de macht van de maffia werd teruggedrongen
en vooral dat de extreme geweldsspiraal werd doorbroken. Verschillende onderdelen
van deze regelgeving zijn in de loop der jaren aangepast, maar de grote lijnen en
de fundamentele maatregelen die de Italiaanse aanpak kenmerken zijn grotendeels in
stand gebleven.

Hoewel de Italiaanse aanpak sterk repressief en voornamelijk strafrechtelijk van aard
is, wordt ook in Italië de aanpak van de maffiacriminaliteit vanuit verschillende
disciplines aangevlogen. Bestuursrechtelijke instrumentaria worden ingezet en regionale
overheidsinstanties vervullen daarbij een belangrijke rol. De samenwerking met private
partijen en met goede doelen-organisaties zijn goed ingericht en preventieve (vermogens)maatregelen dragen bij aan het voorkomen van criminele handelingen. De strafrechtelijke
onderdelen van de Italiaanse aanpak lijken het meest relevant voor de Nederlandse
aanpak. Niet alleen omdat uit de gesprekken met experts en de bezoeken aan Italiaanse
organisaties is gebleken dat vooral deze elementen veel effect hebben gesorteerd bij
de strijd tegen de maffia, maar ook omdat deze onderdelen het meest verschillen van
de Nederlandse equivalenten daarvan. Daarom is besloten om voornamelijk, maar niet
uitsluitend, de strafrechtelijke onderdelen nader uit te diepen ten behoeve van de
Nederlandse aanpak. Hierbij wordt vanzelfsprekend in acht genomen dat Italië op veel
vlakken erg verschilt van Nederland, zoals voor wat betreft historie, cultuur, geografische-/
demografische omvang en de rechtssystematiek.

Nederlandse aanpak

In de inleiding heb ik al uiteengezet op welke wijze de verschillende onderdelen van
de Italiaanse anti-maffia aanpak in kaart zijn gebracht. Uit de verschillende verrichte
onderzoeken is een aantal specifieke elementen van de Italiaanse aanpak duidelijk
naar voren gekomen als bijzonder effectief bij de aanpak van maffiacriminaliteit.
Deze elementen worden hierna kort belicht, waarna telkens wordt toegelicht in welke
opzichten zij interessant zijn voor Nederland en tot welke beleidsinitiatieven zij
leiden bij onze aanpak van georganiseerde, ondermijnende criminaliteit. Ook wordt
per element, voor zover relevant, stilgestaan bij de conclusies en bevindingen uit
voornoemd WODC-onderzoek.

1. Tweesporenstelsel

Italië kent, anders dan Nederland, een adversair strafproces6 met een sterk werkend onmiddellijkheidsbeginsel: alle bewijsmateriaal moet op de
terechtzitting ten overstaan van de rechter worden geproduceerd. Dit leidde tot strafprocessen
die (ook in verhouding tot Nederland) veel tijd en capaciteit van de justitiële organen
vergen. Daarom werden voor een effectievere en snellere bestrijding van georganiseerde
criminaliteit, waaronder maffiacriminaliteit, geleidelijk enkele afwijkende bepalingen
ingevoerd. Met betrekking tot deze afwijkende bepalingen wordt in Italië wel gesproken
van het «dubbele spoor» of het tweesporenstelsel. Zoals in het onderzoeksrapport van
het WODC is aangegeven, is er geen sprake van een eigenstandig wettelijk procesmodel dat als een afzonderlijk spoor
naast de reguliere strafprocedure staat, ofwel een «aparte rechtsgang» (anders dan
de benaming als tweesporenmodel suggereert).

Het tweesporenstelsel heeft onder meer meegebracht dat ten opzichte van de reguliere
Italiaanse strafprocedure de bevoegdheden van de opsporingsautoriteiten zijn uitgebreid
en versterkt, terwijl bepaalde (proces)rechten van de verdachte zijn ingeperkt. Zo kan een verdenking van deelname
aan een maffiaorganisatie leiden tot de inzet van ruimere interceptiebevoegdheden
dan die in gewone strafzaken in Italië ter beschikking staan, vindt een intensievere
samenwerking plaats tussen de betrokken opsporingsdiensten en kan het strafproces
op basis van videoconferentie plaatsvinden. Het tweesporenstelsel is ook terug te
zien in de tenuitvoerleggingsfase waarbij de toepassing van een strikter detentieregime
mogelijk is gemaakt. Op de achtergrond speelt bij al deze maatregelen de gedachte
dat de strafvervolging zich richt op het ontmantelen van maffiaorganisaties waar een
groot gevaar van uitgaat. Het proces eromheen mag dan op geen enkele wijze vertraagd
of gefrustreerd worden. In de volgende paragrafen ga ik in op een aantal van deze,
van de gewone Italiaanse strafvorderlijke regels afwijkende bepalingen, waarbij ik
telkens stilsta in hoeverre we dat in Nederland reeds doen, dan wel wat we verder
kunnen leren van Italië.

a. Strafbaarstelling maffiacriminaliteit

In artikel 416bis Codice Penale (het Italiaanse Wetboek van Strafrecht) is opgenomen
dat deelnemen of leidinggeven aan een criminele maffiaorganisatie strafbaar is. De
criminele maffiaorganisatie onderscheidt zich van de «normale» criminele organisatie
vanwege de methode die wordt gebruikt binnen de maffia, namelijk kortgezegd het door
intimiderende macht burgers dwingen om deel te nemen aan criminele activiteiten of
daarover te zwijgen, ten behoeve van de illegale doelstellingen van de organisatie.
Deze doelstellingen zijn veelal ondermijnend van aard. Het verschil met een «reguliere
criminele organisatie» is dat gevestigde maffiaorganisaties niet expliciet gebruik
hoeven te maken van bedreiging of geweld. Enkel een beruchte reputatie is vaak voldoende
om een situatie van intimidatie, onderwerping en een zwijgplicht te doen bestaan.
Voor een deel is de invulling van de termen in deze wettelijke bepaling in de jurisprudentie
bepaald. Met deze bepaling is de specifieke wijze waarop de maffia zich in Italië
manifesteert, de daarbij behorende historisch tot stand gekomen hiërarchische machtsstructuren
en de daaruit voortvloeiende ondermijnende handelingen, strafbaar gesteld.

In het Nederlandse Wetboek van Strafrecht zijn maffiaorganisaties niet gedefinieerd.
In Nederland is de deelname of bijdrage aan een criminele organisatie strafbaar gesteld
in artikel 140 van het Wetboek van Strafrecht, al dan niet in combinatie met de algemene
strafbaarstelling van deelnemingsvormen. Voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit
is dit artikel van groot belang. Met het oog op de toegevoegde waarde van de Italiaanse
wetgeving op dit vlak, rijst de vraag of het nuttig en noodzakelijk is om binnen het
Nederlandse strafrecht ook een differentiatie te maken voor een specifiek type van
extra zware georganiseerde criminaliteit zoals deze zich in Nederland manifesteert.
Ten behoeve van de beantwoording van deze vraag heb ik de afgelopen maanden parallel
aan het WODC-onderzoek een praktijkanalyse laten uitvoeren, in samenwerking met de
betrokken organisaties uit de strafrechtketen. In de praktijkanalyse is onderzocht
of een gedifferentieerde aanpak zoals Italië deze kent van toegevoegde waarde zou
zijn voor de Nederlandse strafrechtspraktijk.

Uit deze praktijkanalyse is gebleken dat een aparte strafbaarstelling voor een specifieke
vorm van georganiseerde criminaliteit niet van toegevoegde waarde zou zijn, naast de bestaande algemene strafbaarstelling van
deelname aan een criminele organisatie. Ook is niet gebleken dat – specifiek daaraan
gekoppelde – op onderdelen afwijkende strafvorderlijke bepalingen (laat staan een
wettelijke geregelde «aparte/bijzondere rechtsgang») zouden bijdragen aan een effectievere
strafrechtelijke aanpak. Artikel 140, gecombineerd met de deelnemingsvormen uit het
Wetboek van Strafrecht en reguliere procesrechtelijke bepalingen uit het Wetboek van
Strafvordering bieden namelijk al voldoende mogelijkheden om criminelen die deelnemen
of bijdragen aan de zwaarste vormen van georganiseerde criminaliteit op te sporen,
te vervolgen en te berechten. Bovendien blijkt uit de praktijkanalyse dat een verdere
strafrechtelijke afbakening van dit nader te bepalen type criminaliteit in de Nederlandse
context beperkingen zou meebrengen bij de bewijsvoering en maatwerk in de strafrechtspraktijk
zou belemmeren. Uit de praktijkanalyse kwam naar voren dat vooral tijdens de detentiefase
behoefte is aan meer mogelijkheden bij bepaalde typen gedetineerden, ter voorkoming
van voortgezet crimineel handelen vanuit detentie. Daar kom ik verderop in deze brief
op terug.

In het WODC-onderzoek worden dezelfde conclusies getrokken. Ook uit dit onderzoek
blijkt dat een aparte strafbaarstelling, naast het huidige artikel 140 Wetboek van
Strafrecht gecombineerd met de strafbaarstelling van deelnemingsvormen, voor de aanpak
van zware georganiseerde criminaliteit in Nederland niet van toegevoegde waarde is,
omdat de huidige wettelijke kaders voldoende ruimte bieden voor een effectieve opsporing
en vervolging. Bovendien bestaan de nadelen van het Italiaanse adversaire strafprocesrecht
(die vervolgens zijn weggenomen door introductie van enkele afwijkende strafvorderlijke
bepalingen in het Italiaanse «tweesporenstelsel») niet in Nederland. Daardoor zijn
zulke afwijkende bepalingen niet relevant in onze rechtspraktijk.

De huidige wettelijke kaders in Nederland bieden voldoende grondslag om zelfs de zwaarste
vormen van georganiseerde criminaliteit op te sporen en criminele machtsstructuren
strafrechtelijk aan te pakken. Behoefte aan verdere wettelijke differentiatie is er
niet, vanwege onze wet- en regelgeving die ruimte biedt voor een gerichte aanpak en
tegelijkertijd maatwerk mogelijk maakt.

b. Interceptie en coördinatie in de opsporing en vervolging

Een samenhangende aanpak, waarbij het overkoepelende beeld niet uit het oog wordt
verloren en waarbij een gezamenlijke benadering centraal staat, is van cruciaal belang
voor het succes van de opsporing en vervolging van zware georganiseerde criminaliteit.
In Italië komt de toegevoegde waarde van een dergelijke aanpak heel duidelijk naar
voren. De ruime interceptiemogelijkheden, de samenwerking tussen de verschillende
politieorganisaties en de centrale coördinatie, gecombineerd met de integrale benadering
vanuit de Italiaanse openbare aanklager, maken dat op een samenhangende en succesvolle
wijze criminele machtsstructuren worden opgespoord en ontmanteld. De samenwerking
tussen de verschillende betrokken overheidsdiensten wordt in Italië op nationaal niveau
vormgegeven binnen de Direzione Investigativa Antimafia (DIA) en de Direzione Nazionale
Antimafia (DNA). De centrale coördinatie van maffia zaken en het samenhangend bepalen
van opsporings- en vervolgingsstrategieën, maken de aanpak in Italië effectief en
zorgt ervoor dat de betrokken overheidsdiensten zeer slagvaardig te werk kunnen gaan.

De mogelijkheden van vergaande interceptiebevoegdheden en de mate van coördinatie
in de opsporing en vervolging acht ik zeer relevant voor onze eigen aanpak. Uit de
eerdergenoemde praktijkanalyse en uit het WODC-onderzoek blijkt dat met huidige wet-
en regelgeving de Nederlandse opsporingsdiensten voldoende interceptiebevoegdheden
en -mogelijkheden hebben om verdachten effectief op te sporen. Op dat vlak lopen we
zeker niet achter op de Italiaanse wijze.

De focusverschuiving van kopstukken naar de netwerken en machtsstructuren maakt dat
andere keuzes gemaakt moeten worden in de opsporing en vervolging, waardoor niet alleen
bepaalde belangrijke personen worden opgepakt, maar gehele netwerken kunnen worden
ontmanteld. Dit is van essentieel belang geweest in Italië, zo wordt ook in het WODC-onderzoek
geconcludeerd.

Op operationeel vlak is deze werkwijze de afgelopen jaren sterk in opkomst bij de
Nederlandse opsporing en vervolging van zware georganiseerde criminaliteit. Steeds
vaker wordt bij dergelijke opsporingsonderzoeken gekeken naar de achterliggende netwerken
en staat bij die strategie niet alleen de verdachte centraal, maar ook de machtsstructuur
waar diegene deel van uitmaakt. Het succes van een dergelijke aanpak is de afgelopen
jaren ook in Nederland duidelijk te zien. Met de zogenoemde Aanpak Criminele Machtsstructuren
(ACM) zijn diverse personen die essentiële rollen vervulden binnen criminele organisaties
effectief opgespoord en vervolgd. ACM betreft een systeemaanpak van fluïde criminele
netwerken die gezamenlijk een machtsstructuur vormen. Onder centrale coördinatie worden
de netwerken in kaart gebracht en structureel ontmanteld. Hierbij wordt gebruik gemaakt
van data gedreven opsporing en centraal gecoördineerde strategieën in de vervolging.

Omdat ik ervan overtuigd ben dat een dergelijke, gecoördineerde aanpak in de opsporing
en vervolging van fundamenteel belang is voor het ontmantelen van criminele netwerken,
zet ik de komende jaren in op het structureel uitbreiden van de teams van specialisten
en experts bij de landelijke recherche die deze aanpak mogelijk maken. Daarover heb
ik uw Kamer op 4 november jl. geïnformeerd.7 De ambitie van de politie en het Openbaar Ministerie is om deze strategie en werkwijze,
structureel in te zetten en onderdeel te laten zijn van de lange termijn missie bij
de aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit. De inbedding van de aanpak
criminele machtsstructuren binnen de bestaande organisaties en de wijze waarop deze
aanpak duurzaam kan worden ingericht, zijn momenteel onderwerp van gesprek met deze
organisaties.

c. Verkorte procedure (procesafspraken)

De verkorte procedure in Italië is een vorm van consensuele strafprocedures. Deze
procedure is niet specifiek ontworpen voor strafzaken waarin maffiacriminaliteit centraal
staat, maar in de praktijk worden veel maffia gerelateerde strafzaken op deze wijze
afgedaan om een verstopping van de strafrechtsketen – als gevolg van het moeten afhandelen van omvangrijke maffiazaken en als gevolg van het adversaire Italiaanse
strafprocesrecht – zoveel mogelijk te voorkomen. In het WODC-onderzoek komt als algemene
inschatting van geïnterviewde deskundigen naar voren dat zo’n procedure voor Nederland
niet veel toegevoegde waarde zal hebben naast de reeds ingezette ontwikkeling van
procesafspraken, die ongeveer dezelfde effecten kunnen opleveren.

In Nederland wordt sinds enige tijd in de rechtspraktijk gewerkt met genoemde procesafspraken.
Procesafspraken zijn afspraken tussen de officier van justitie en de verdediging over
het verloop van de strafprocedure of de wijze van afdoening van een strafzaak. Dergelijke
afspraken kunnen leiden tot een gezamenlijk afdoeningsvoorstel aan de rechter. Het betreft hierbij afspraken over bijvoorbeeld
de aard en ernst van de strafbare feiten die de officier van justitie in de tenlastelegging
zal opnemen en de hoogte van de strafeis, en over de omvang van door de verdediging
in te dienen onderzoekswensen (bijvoorbeeld verzoeken om getuigen te horen). Procesafspraken
kunnen – net als de verkorte procedures in Italië – de effectiviteit en voortvarendheid
van het strafproces bevorderen en daarmee bijdragen aan een verkorting van doorlooptijden.
De Hoge Raad heeft in september 2022 geoordeeld dat het maken van procesafspraken
mogelijk is, mits aan enkele randvoorwaarden is voldaan. Eén van die voorwaarden is
dat de strafrechter ook in geval van procesafspraken volledig verantwoordelijk is
voor de beoordeling van daderschap en schuld van de verdachte en voor de straftoemeting.
Op dit moment wordt een wetsvoorstel voorbereid waarin nadere wettelijke kaders voor
de totstandkoming en toepassing van procesafspraken zullen worden gesteld.

d. Detentie en berechting

Voor een effectieve aanpak is het van essentieel belang dat op het moment dat verdachten
zijn opgepakt en criminelen in detentie zitten, zij op geen enkele wijze de mogelijkheid
hebben om hun criminele activiteiten voort te zetten. De aanpak houdt namelijk niet
op na de arrestatie of de veroordeling. Criminelen blijven naar manieren zoeken om
hun activiteiten voort te blijven zetten, ook vanuit de gevangenis. Twee opvallende
elementen van de Italiaanse anti-maffia aanpak, die uitwerking geven aan deze aspecten
van de aanpak, betreffen het verzwaarde 41-bis detentieregime en de mogelijkheid om
videoverhoor toe te passen in de strafzaak. De Minister voor Rechtsbescherming en
ik hebben de toegevoegde waarde van deze mogelijkheden van dichtbij mogen meemaken,
tijdens het werkbezoek aan de Italiaanse Rebibia gevangenis, waar het Italiaanse 41-bis
regime centraal staat.

Inmiddels zijn de plaatsingscriteria voor de Extra Beveiligde Inrichting (EBI) aangescherpt,
zodat plaatsing in de EBI voortaan ook mogelijk wordt vanwege de dreiging die uitgaat
van iemands rol en positie in een crimineel netwerk. Daarnaast is het wetsvoorstel
tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen
tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie op 2 juni jl. aan uw Kamer aangeboden.8 Doel van deze wijziging is om onze samenleving en onze democratische rechtsstaat
beter te kunnen beschermen tegen deze specifieke groep gedetineerden die verblijft
in de EBI of op een Afdeling voor Intensief toezicht (AIT). In het wetsvoorstel wordt
het mogelijk gemaakt de communicatie van dergelijke gedetineerden met de buitenwereld
in verregaande mate te beperken. Uw Kamer is hierover onlangs geïnformeerd met de
Tweede Voortgangsbrief aanpak georganiseerde criminaliteit tijdens detentie en berechting
door de Minister voor Rechtsbescherming.9

De Minister voor Rechtsbescherming heeft daarnaast het WODC opdracht gegeven om wetenschappelijk
onderzoek uit te voeren naar (werkzame) elementen uit het 41-bis regime die een nuttige
aanvulling zouden kunnen vormen op het bestaande EBI-regime, alsook naar de voorwaarden
waaronder die elementen zouden kunnen worden ingevoerd. Uw Kamer zal daarover voor
de zomer worden geïnformeerd.

In Nederland zijn inmiddels ook structurele maatregelen genomen om risicovolle transporten
vanuit detentie naar de rechtszaal te verminderen. De bouw van de videoruimtes in
de Extra Beveiligde Inrichting (EBI) in Vught is bijna gereed. Nog dit jaar kunnen
de eerste gedetineerden vanuit de EBI deelnemen aan onderdelen van hun rechtszaak.
De regeling voor het toepassen van videoverhoor bij de stafzaak is inmiddels ook verruimd
met de aanpassing van het Besluit Videoconferentie. Wanneer de rechter oordeelt dat
in het bijzondere belang van de beveiliging van de zitting of van het vervoer van
of naar de zitting videoberechting noodzakelijk is, kan hiervan gebruik worden gemaakt
zonder toestemming van de verdachte. Ondertussen wordt ook doorgewerkt aan de komst
van de tweede EBI in Vlissingen en een nieuwe Extra Beveiligde Zittingszaal in Lelystad.

2. Naar een netwerkgerichte aanpak

Uit het voorgaande is gebleken dat, kijkend naar de Italiaanse wetgeving, de huidige
Nederlandse wet- en regelgeving op het gebied van het strafrecht genoeg ruimte biedt
om slagvaardig en doelgericht in te grijpen en de instrumenten effectief in te zetten,
ook bij de zwaarste vormen van georganiseerde criminaliteit. Daar waar behoefte is
aan meer interventiemogelijkheden bij een specifieke groep verdachten en gedetineerden,
zijn beleids- en wetgevingsinitiatieven in ontwikkeling om dat verder mogelijk te
maken.

Met deze initiatieven zijn essentiële stappen gezet in de effectiviteit van de aanpak.
Kijkend naar Italië kunnen we daarnaast nog meer winst boeken als het aankomt op de
manier waarop de problematiek wordt benaderd en daardoor de aanpak en inzet wordt
bepaald. De brede aanpak van georganiseerde criminaliteit moet nog meer dan nu gericht
zijn op het verslaan van de netwerken en machtsstructuren waar deze criminelen onderdeel
van uitmaken. De focus moet niet meer alleen gericht zijn op de zware criminelen of
de kopstukken, maar op de (inter)nationaal opererende netwerken die daarachter zitten
en de specialistische groepen die diensten verlenen aan meerdere netwerken (zoals
specialisten in de logistiek, groepen die uithalers ronselen en criminele financiële
dienstverleners die ondergronds bankbieren mogelijk maken). Om de criminele multinationals
daadwerkelijk te kunnen verslaan, moeten we de aanpak naar een nog hoger niveau tillen,
door de focus van alle betrokken organisaties en onze internationale partners te verschuiven
van de individuele gevallen naar de grotere dreiging waarmee we tegenwoordig te maken hebben, namelijk de enorme
netwerken erachter en de cruciale specialisten die hen ondersteunen.

Ik zie in de praktijk momenteel goede ontwikkelingen. Het opsporen van belangrijke
pionnen binnen deze criminele multinationals en de focus van de opsporing- en vervolgingsstrategie
op de achterliggende machtsstructuren is cruciaal voor het systematisch verstoren en ontmantelen van de criminele organisaties. Dat gebeurt nu steeds meer. Voor een duurzame strijd
tegen de georganiseerde criminaliteit als fenomeen, moet de aanpak van alle betrokken
partners uit het strafrechtketen gericht zijn op het verslaan van de netwerken als geheel. Daarnaast moet deze focus niet alleen binnen de afzonderlijke partners uit de strafrechtketen aanwezig zijn, maar juist in onderlinge
samenwerking en aan de hand van een gedeeld beeld en doelstelling worden bepaald. Het uitwisselen
van informatie en gegevens is daarvoor bijvoorbeeld ook van elementair belang. Een
dergelijke focusverschuiving zal de aanpak nog effectiever en de betrokken partners
nog slagvaardiger maken.

Daarom ga ik de komende periode in gesprek met alle partners uit de strafrechtketen
om verder scherp te stellen hoe zij vanuit de verschillende perspectieven en disciplines
in gezamenlijkheid nog meer kunnen bijdragen aan het grotere doel, namelijk het verslaan
van gehele netwerken en de specialistische diensten die hen ondersteunen. Mijn beeld
is niet dat met het verslaan van deze netwerken de georganiseerde criminaliteit geheel
verdwijnt, maar wel dat hun machtspositie verder afbrokkelt en de ondermijnende effecten
op onze maatschappij duurzaam beperkt worden.

3. Strafmaat

Een ander kenmerkend onderdeel van de Italiaanse aanpak betreft het sterk repressieve
sanctiestelsel. Dat is terug te zien in de hoge strafmaxima van delicten die te maken
hebben met de georganiseerde criminaliteit en de bijzondere minimumstraffen die in
sommige gevallen wettelijk zijn geregeld. Zoals ik in mijn brief van 30 maart jl.10 heb benoemd, is het voor de effectiviteit van de opsporing en vervolging van georganiseerde
criminaliteit naast het belang van een repressieve insteek en de mogelijkheden van
zware straffen, eveneens van groot belang om in te zetten op het wegnemen van gelegenheidsstructuren
voor criminele organisaties en het vergroten van de pakkans. Ik zie bestraffen als
het sluitstuk daarin; van groot belang, maar minder effectief als de gelegenheidsstructuren
blijven bestaan en de pakkans klein is. Dat neemt niet weg dat overheidsinstanties
genoeg mogelijkheden moet hebben om hard op te kunnen treden waar dat noodzakelijk
is en standvastig daarin moeten zijn. Zeker als sprake is van de zwaarste vormen van
georganiseerde criminaliteit.

a. Strafmaat zware drugsdelicten

Daarom heb ik het voornemen om de strafmaxima voor delicten die in Nederland veelal
worden gepleegd in het kader van zware georganiseerde criminaliteit te verhogen. Enkele
strafmaxima in dit verband zijn de afgelopen jaren al verhoogd. Zo is het strafmaximum
voor deelname aan criminele organisaties die het plegen van zeer ernstige misdrijven
tot oogmerk hebben, waar een gevangenisstraf van 12 jaar of meer op staat, op 1 januari
2022 verhoogd van 6 jaar naar 10 jaar.11 Het strafmaximum voor bedreiging (artikel 285 Sr) is op 1 maart 2022 verhoogd van
twee jaar gevangenisstraf naar drie jaar gevangenisstraf. Sinds die datum geldt daarnaast
een bijzondere strafverhogingsgrond voor bedreiging gepleegd tegen functionarissen
die een belangrijke taak vervullen binnen onze rechtstaat, te weten ambts-, gezags-
en togadragers, journalisten en opsporingsambtenaren.12 Het strafmaximum wordt in die gevallen met een derde verhoogd, waardoor het uitkomt
op maximaal vier jaar gevangenisstraf.

Met mijn brief d.d. 22 december jl. heb ik aangekondigd het wetsvoorstel in te dienen
waarmee de stafmaxima voor zware drugsdelicten verhoogd worden. Uw Kamer heeft bij
motie van het lid Michon-Derkzen verzocht om uw Kamer voor het zomerreces van 2023
nader te informeren over het voorgenomen wetsvoorstel en het wetsvoorstel zo spoedig
mogelijk daarna naar de Kamer te sturen.13 Hierbij voldoe ik aan dat verzoek en kom ik tevens tot een afdoening van het eerste
onderdeel van de motie.

De gevangenisstraf voor het aanwezig hebben van harddrugs is sinds 2006 gesteld op
ten hoogste zes jaren14 en de gevangenisstraffen voor de productie en de in- en uitvoer van harddrugs zijn
sinds 1976 gesteld op respectievelijk ten hoogste acht jaren en ten hoogste twaalf
jaren.15 In de loop van de bijna vijf decennia die inmiddels zijn verstreken, zijn de omvang,
werkwijzen en verschijningsvormen van georganiseerde criminaliteit in Nederland enorm
veranderd. Nederland heeft zich ontwikkeld tot grote producent en doorvoerland van
synthetische drugs. De illegale drugsindustrie in Nederland gaat gepaard met georganiseerde
criminaliteit en heeft ernstige gevolgen voor onze veiligheid. Deze ondermijnende
criminaliteit verzwakt en ontregelt de maatschappij en moet daarom hard worden bestreden.
Dat wil ik onder meer doen door voor te stellen de gevangenisstrafmaxima voor het
aanwezig hebben, de productie en de in- en uitvoer van harddrugs integraal te verhogen,
naar respectievelijk acht jaren voor het aanwezig hebben, twaalf jaren voor de handel
en productie en zestien jaren voor de in- en uitvoer van harddrugs. Ook de maximum
gevangenisstraf voor het plegen van voorbereidingshandelingen ten behoeve van harddrugsdelicten
(artikel 10a Opiumwet) zal worden verhoogd, van zes naar acht jaren.

De keuze voor een integrale verhoging van de strafmaxima – in plaats van een apart
strafmaximum voor de gevallen waarin sprake is van het grootschalig aanwezig hebben,
de grootschalige productie en de grootschalige in- en uitvoer van harddrugs – berust
op het volgende. Met een integrale verhoging van de strafmaxima brengt de strafbedreiging
de (relatieve) zwaarte van de desbetreffende strafbare feiten beter tot uitdrukking.
Een integrale herijking van de strafmaxima biedt bovendien ruimte en flexibiliteit
om te bepalen welke straf(eis) gelet op de omstandigheden van het geval passend is,
ook onafhankelijk van de aangetroffen hoeveelheid drugs. Zo kunnen omstandigheden
die de productie van en handel in drugs zeer laakbaar doen zijn, maar die niet zonder
meer verband houden met grote hoeveelheden aangetroffen drugs, er ook aan bijdragen
dat de opgelegde straf hoog is.

Dat leidt tot de volgende schematische overzicht:

Delict

Huidige strafmaat

Voorgenomen strafmaat

Aanwezig hebben van harddrugs

6 jaar

8 jaar

Handel en productie van harddrugs

8 jaar

12 jaar

in- en uitvoer van harddrugs

12 jaar

16 jaar

plegen van voorbereidingshandelingen ten behoeve van harddrugsdelicten

6 jaar

8 jaar

Met de voorgestelde strafmaximumverhogingen wordt voldoende ruimte gecreëerd om een
aangescherpt vervolgingsbeleid te voeren en ook in de meer buitensporige gevallen
een bij de ernst van het feit passende straf te eisen, waarna de rechter ook hogere
straffen kan opleggen. De georganiseerde, ondermijnende criminaliteit kan beter worden
bestreden, doordat de opgelegde straffen meer in evenwicht worden gebracht met de
geconstateerde – zeer zorgelijke – ontwikkelingen in de aard en ernst van het aanwezig
hebben, de productie en de in- en uitvoer van harddrugs. Dit geldt ook voor de gevallen
waarin sprake is van meerdaadse samenloop met andere ernstige strafbare feiten, zoals
deelneming aan een criminele organisatie, en waarin de maximaal op te leggen gevangenisstraf
voor het zwaarste feit met een derde wordt vermeerderd. Er wordt bovendien een duidelijk
signaal afgegeven dat de veelal grootschalige vormen van het aanwezig hebben, de productie
en de in- en uitvoer van harddrugs sterk worden afgekeurd.

De uitvoeringsconsequenties zullen nader in kaart worden gebracht. Daarna zal ik een
conceptwetsvoorstel in consultatie geven. Dat zal naar verwachting dit najaar zijn.
Na de advisering door de Raad van State zal het wetsvoorstel bij uw Kamer worden ingediend.

b. Minimumstraffen

Verder kent Italië een stelsel van bijzondere minimumstraffen. In ons huidige sanctiestelsel
is daar geen ruimte voor. Hoewel in het WODC-onderzoek in overweging wordt gegeven
het debat over het stelsel van straftoemeting opnieuw te voeren, zie ik geen directe
aanleiding om op basis van dit onderzoek het bestaande kabinetsstandpunt over minimumstraffen
te veranderen.

4. Kroongetuigen

De inzet van kroongetuigen is van essentieel belang voor de aanpak van de maffia in
Italië. De inzet ervan biedt namelijk niet alleen uitkomst in individuele strafzaken,
maar het vormt ook een fundamenteel instrument om van binnenuit zicht te krijgen op
organisatiestructuren en de werkwijze van criminele groeperingen. Niet alleen in Italië,
maar ook in andere omliggende landen wordt de inzet van kroongetuigen gezien als een
elementair onderdeel bij de aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit.

Het nu voorliggend WODC-onderzoek heeft extra inzicht gegeven in hoe de Italiaanse
situatie rondom de inzet van kroongetuigen verschilt van de Nederlandse, onder andere
in de frequentie van de inzet en de regulering. Zo wordt er in Italië niet alleen
veel vaker gebruik gemaakt van kroongetuigen, maar is de wetgeving rondom de getuigenbeschermingsovereenkomst
die een kroongetuige met de Staat maakt uitgebreider geregeld en daarmee ook transparanter.
De Italiaanse wet maakt bovendien onderscheid tussen verschillende categorieën getuigen
(kroongetuigen en bedreigde getuigen) en vervolgens ook in de mate waarin de overheid
voorziet in levensonderhoud van deze getuigen wanneer voor hen getuigenbeschermingsmaatregelen
worden genomen. Ook is in Italië besluitvorming over de toepassing, inhoud en duur
van beschermingsmaatregelen bij een zogenoemde Centrale Commissie neergelegd.

Eerder heb ik al aangekondigd de Nederlandse kroongetuigenregeling te zullen verbeteren,
waarbij ik ook de wet- en regelgeving ten aanzien van getuigenbescherming inkader
en uitbreid. Bij de invulling hiervan betrek ik de systematiek en werkwijzen van diverse
landen, waaronder Italië.

Update verbeteringen kroongetuigenregeling en getuigenbescherming

De uitwerking van deze verbeteringen is in volle gang. Ik heb uw Kamer toegezegd om
voor de zomer een eerste update te geven, waarbij ik ook zou schetsen hoe de lessen
uit het OvV-rapport worden geborgd in de transitieperiode. Met de nu volgende beschrijving
van de voortgang doe ik die toezegging gestand.

Actieplan

Het Openbaar Ministerie heeft een actieplan in werking gesteld, zoals aangekondigd
in mijn Kamerbrief van 31 maart 2023. Het doel daarvan is om op basis van de uitkomsten
van het OvV-rapport acute verbeteringen door te voeren in lopende en toekomstige kroongetuigentrajecten,
vooruitlopend op de aangekondigde verbeteringen die aanpassingen van wet- en regelgeving
vragen. Ik licht enkele elementen uit:

• Allereerst heeft het OM de lopende en afgeronde kroongetuigendeals geanalyseerd op
veiligheidsaspecten en waar nodig aanvullende maatregelen getroffen. Deze aangescherpte
toets op basis van de uitkomsten van het OvV-onderzoek is niet eenmalig, maar vormt
een doorlopend proces, waarbij steeds gekeken wordt naar benodigde maatregelen aan
de hand van steeds actuele dreigingsinformatie. Bovendien wordt er per dreiging die
tegen meerdere personen is gericht inmiddels één hoofdofficier van justitie aangewezen.
Hij of zij vervult de gezagsrol bij de beveiliging van alle betrokkenen die vanwege die dreiging onder gezag van het OM in het decentrale domein
van het stelsel bewaken en beveiligen vallen. Hierdoor wordt binnen het OM versnippering
van het gezag zoveel mogelijk tegengegaan.

• Vanaf het moment dat er met een potentiële kroongetuige gesprekken worden gevoerd,
wordt voortaan direct in kaart gebracht welke beschermingsmaatregelen getroffen zouden
moeten worden als er daadwerkelijk een deal gesloten zou worden. Het is bovendien
inmiddels staande praktijk dat de dreigingsinschatting niet alleen gericht is op de
kroongetuige en zijn kerngezin, maar ook op eventuele doelwitsubstituten. Indien er
sprake is van een (mogelijke) dreiging tegen anderen dan het directe kerngezin, heeft
het stelsel bewaken en beveiligen een nevengeschikte rol in beoordeling en besluitvorming.

• De rol en positie van de Centrale Toetsingscommissie, die een zeer belangrijke functie
heeft in de zware interne toetsingsprocedures van kroongetuigendeals en getuigenbeschermingsmaatregelen,
is verbreed en versterkt. De Centrale Toetsingscommissie wordt nu in een eerder stadium
van een traject betrokken en om advies gevraagd. Zodra er binnen het OM sprake is
van een potentieel kroongetuigentraject, informeert de verantwoordelijk hoofdofficier
van justitie de Centrale Toetsingscommissie. Deze commissie heeft in het traject vervolgens
een regisserende en actieve rol en kan desgewenst ook steeds informatie opvragen.
Door deze regierol in het proces kan de Toetsingscommissie al vóór de formele toetsingsmomenten
advies uitbrengen aan de betrokkenen, waaronder het College van Procureurs-Generaal.
Dit betekent ook dat een traject eerder kan worden bijgestuurd of indien nodig gestopt,
als blijkt dat het doorzetten niet verantwoord is omdat er onvoldoende kan worden
voorzien in de veiligheid van de potentiële kroongetuige of zijn (directe) omgeving.
Bovendien blijft de Toetsingscommissie een toetsende en monitorende rol vervullen
in het verdere verloop van een kroongetuigentraject, dus ook nadat een deal is gesloten. De ervaring leert overigens dat het overgrote deel van de potentiële
kroongetuigentrajecten uiteindelijk niet leidt tot een kroongetuigendeal.

• Daarnaast is de Centrale Toetsingscommissie uitgebreid met deskundigen op het gebied
van bewaken en beveiligen en getuigenbescherming. Hun rol in deze toetsingscommissie
richt zich uitsluitend op de veiligheidsaspecten van kroongetuigendeals en niet op de opsporings- of vervolgingsbelangen. Op deze manier wordt geborgd dat veiligheids-
en opsporingsbelangen nevengeschikt worden gewogen. Tevens wordt een deskundige op
het gebied van ethische vraagstukken aan de Toetsingscommissie toegevoegd, die fungeert
als tegenspreker. Het gaat in deze gevallen steeds om externe verbreding; de personen
zijn niet verbonden aan het OM. Eerder dit jaar werden al onafhankelijke wetenschappers
toegevoegd aan de Centrale Toetsingscommissie. De commissie ontwikkelt zich de komende
periode verder door in deze lijn; tevens zal gedurende en na de transitie naar het
nieuwe stelsel Beveiligen van personen, de NCTV, als gezag over dit stelsel, een rol
krijgen.

Met dit actieplan wordt ervoor gezorgd dat de belangrijke lessen uit het OvV-rapport
in afgeronde, lopende en toekomstige kroongetuigentrajecten worden geborgd, vooruitlopend
op vastlegging in wet- en regelgeving.

Onderzoek Procureur-Generaal bij de Hoge Raad

De procureur-generaal bij de Hoge Raad heeft de afgelopen periode verkennende gesprekken
gevoerd met het oog op het nemen van nadere beslissingen over de strekking, reikwijdte
en fasering van zijn onderzoek naar getuigenbescherming. Begin juni 2023 heeft de
procureur-generaal mij hierover nader geïnformeerd. Centrale vraag in zijn onderzoek
is of het Openbaar Ministerie de wettelijke voorschriften, waaronder begrepen verdragsrechtelijke
voorschriften, bij de uitvoering van zijn taak op het gebied van het beschermen van
getuigen die (mogelijk) vallen onder het stelsel getuigenbescherming, naar behoren
uitvoert. Ook zullen eventuele knelpunten daarbij in beeld worden gebracht en zo mogelijk
aanbevelingen worden gedaan. Het onderzoek zal gefaseerd worden uitgevoerd.

In de eerste fase zal het onderzoek beperkt zijn tot één categorie getuigen, te weten
de getuigen (en naaste familieleden) die vallen onder het stelsel van getuigenbescherming.
Daarbij zal in het bijzonder gekeken worden naar de juridische afbakening van de zorgplicht
van de Staat voor deze categorie getuigen. Het onderzoek zal zich ook uitstrekken
tot de integrale toetsing en de afwegingen die in het kader van getuigenbescherming
worden gemaakt, voorafgaand aan het aangaan van kroongetuigendeals en getuigenbeschermingsovereenkomsten.
De procureur-generaal streeft naar het uitbrengen van een tussenrapportage voor het
eind van dit jaar. Op een later moment zal het onderzoek worden uitgebreid naar andere
categorieën getuigen en mogelijk naar de effecten van de verbetermaatregelen en regelgeving die op dit moment in voorbereiding zijn. Het onderzoek zal
zich niet uitstrekken tot het stelsel van bewaken en beveiligen.

Inkadering Getuigenbescherming

We zijn aan de slag met de uitwerking van een verbeterd en uitgebreider kader voor
getuigenbescherming. Door dit vast te leggen in wet- of regelgeving wordt aan de voorkant
voor iedereen duidelijk welke (gestandaardiseerde) afspraken in het kader van getuigenbescherming
onder welke voorwaarden mogelijk zijn. Bij de verbetering zal rekening worden gehouden
met het voorstel tot verbreding van de kroongetuigenregeling, ter uitvoering van de
motie van het lid Michon-Derkzen.16

In de uitwerking is onder meer aandacht voor de volgende elementen: de aard en inhoud
van de mogelijk te treffen beschermingsmaatregelen, de rechten en plichten van de
Staat en van de te beschermen personen, helderheid over de begrenzing van de zorgplicht
en de mogelijkheid om de tegemoetkomingen voor het levensonderhoud meer te standaardiseren.
Daarbij bekijk ik ook of bij de toepassing van de beschermingsmaatregelen een onderscheid
tussen verschillende categorieën van te beschermen personen gepast is. Zoals gezegd,
wordt in Italië bijvoorbeeld onderscheid gemaakt tussen de kroongetuige en de bedreigde
getuige, die wel wetenschap draagt over bepaalde strafbare feiten, maar daar niet
zelf bij betrokken is. Een kroongetuige kan daar qua tegemoetkoming voor levensonderhoud
veel meer soberheid verwachten dan een bedreigde getuige. Daarnaast onderzoek ik of,
onder meer op dit punt, een onderscheid tussen de kroongetuige en andere betrokkenen
rond de kroongetuige voor wie getuigenbeschermingsmaatregelen worden getroffen wenselijk
en haalbaar is. Inspiratie uit andere landen, waaronder naast Italië ook Duitsland
en Canada, betrek ik nadrukkelijk bij de verdere uitwerking. Deze uitwerking wordt
meegenomen in de voorbereiding van het conceptwetsvoorstel tot verbetering van de
kroongetuigenregeling.

Onafhankelijke toetsing getuigenbeschermingsovereenkomst

Een helder kader voor getuigenbescherming biedt ook houvast voor toetsing van getuigenbeschermingsovereenkomsten.
In de kabinetsreactie op het OvV-rapport heb ik aangegeven dat ik een dergelijke toetsing
wil invoeren bij in ieder geval kroongetuigen. Ik denk op dit moment aan toetsing
door de rechter-commissaris, toetsing door een andere rechter of toetsing door een
onafhankelijke commissie. Het doel van deze toetsing is om tot meer transparantie
te komen over de gesloten getuigenbeschermingsovereenkomst. Tegelijk bevat die overeenkomst
zeer gevoelige informatie die, als zij breder bekend zou worden, gevaar op kan leveren
voor alle betrokkenen. Een onafhankelijke toets moet dus met veel zorg vormgegeven worden.
Op dit moment worden gesprekken gevoerd om de voor- en nadelen van verschillende opties
helder en volledig op tafel te krijgen, zodat een weloverwogen keuze kan worden gemaakt.
De uitkomsten worden eveneens betrokken in de voorbereiding van het conceptwetsvoorstel
tot verbetering van de kroongetuigenregeling.

Volgorde en timing verbeteringen

Bovenstaande verbeteringen wil ik op orde hebben voordat de verbreding van de kroongetuigenregeling
kan ingaan. Met de in deze brief beschreven acute verbeteringen worden hier belangrijke
stappen in gezet. Voor wat betreft het verbeterde kader voor getuigenbescherming,
de toetsing van getuigenbeschermingsovereenkomsten en de verbreding van de kroongetuigenregeling
streef ik ernaar één wetsvoorstel in consultatie te brengen, om zo het onderwerp integraal
te kunnen behandelen. Daarbij geldt dus dat wat mij betreft een verbreding van de
regeling pas kan ingaan als, naast de acute verbeteringen, ook het verbeterde kader
en de toetsing goed zijn ingeregeld.

Ik wil de uitkomsten van de eerste fase van het beschreven onderzoek van de Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad kunnen betrekken bij de invulling van mijn voorstel ten aanzien van
het verbeterd kader voor getuigenbescherming en de toetsing van getuigenbeschermingsovereenkomsten.
De eerste bevindingen van dit onderzoek worden zoals beschreven voor het einde van
dit jaar verwacht. Zo snel mogelijk daarna kom ik met een volledig voorstel tot aanpassing
van wet- of regelgeving. Ik zal uw Kamer dit najaar wel al nader informeren over de
uitwerking tot dan toe, zodat ik met uw Kamer in gesprek kan gaan over mijn voornemens,
voordat ik een wetsvoorstel in consultatie breng. Bij de update in het najaar zal
ik ook nadrukkelijker ingaan op de lessen uit het buitenland, waaronder Italië.

5. Bewaken en beveiligen

Het Italiaanse stelsel van bewaken en beveiligen is geen onderdeel geweest van het
WODC-onderzoek. Tijdens de eerdergenoemde gesprekken met experts en de verschillende
werkbezoeken, is wel duidelijk naar voren gekomen dat ook op dit onderdeel het Italiaanse
model inspiratie biedt voor ons. In het kader van het al lopende vernieuwingstraject
van de Nederlandse stelsel van Bewaken en Beveiligen, waarover ik uw Kamer heb geïnformeerd
op 31 maart jl.17 heb ik een internationaal vergelijkend onderzoek laten uitvoeren naar vier landen,
waaronder Italië, hoe daar het stelsel van bewaken en beveiligen is ingericht. De
inzichten uit dit onderzoek bieden waardevolle informatie voor de structurele verbetering
van ons stelsel en worden meegenomen in de aangekondigde vernieuwing van het stelsel.

6. Confiscatie

Aan personen die gevaarlijk worden geacht voor de openbare orde, kunnen in Italië
preventieve maatregelen worden opgelegd. Deze maatregelen bevinden zich op het snijvlak
tussen bestuursrecht en strafrecht en vormen een aanvulling op het (repressieve) strafrecht.
De «preventie» zit hierin dat die maatregelen zien op situaties waarin (nog) geen
strafbaar feit is vastgesteld en waarbij men door het opleggen van beperkingen het
plegen van strafbare feiten juist tracht te voorkomen. Een onderscheid wordt gemaakt
tussen preventieve persoonsgerichte maatregelen en preventieve vermogensmaatregelen.
De preventieve persoonsgerichte maatregelen hebben volgens experts zo goed als geen
betekenis meer voor de rechtspraktijk en worden hier daarom buiten beschouwing gelaten.
Preventieve vermogensmaatregelen worden daarentegen gezien als het meest effectieve
onderdeel van de Italiaanse anti-maffia aanpak. Het doel daarvan is gevaar indammen
door (waarschijnlijk) illegaal verkregen vermogen af te nemen waarmee strafbare feiten
kunnen worden gepleegd en deze goederen en gelden uit het maatschappelijk verkeer
te houden. De preventieve vermogensmaatregelen kunnen worden toegepast naast strafrechtelijke
mogelijkheden tot confiscatie. Op grond van die strafrechtelijke mogelijkheden tot
confiscatie is het na veroordeling voor bepaalde delicten ook mogelijk vermogensbestanddelen
te confisqueren die niet in redelijke verhouding staan tot het inkomen als de betreffende
veroordeelde de rechtmatige herkomst daarvan niet kan aantonen.

In het WODC-onderzoek wordt geconcludeerd dat de preventieve vermogensmaatregel veel
wordt toegepast en algemeen wordt gezien als een van de meest effectieve onderdelen
van het anti-maffiarecht. Een uitgebreidere confiscatieregeling wordt blijkens het
onderzoek ook in Nederland door de rechtspraktijk van toegevoegde waarde geacht, mits
de proportionaliteit in concrete gevallen in acht wordt genomen en de vaststelling
van het vermogen nauwkeurig geschiedt.

Het belang van ruime confiscatiemogelijkheden in de strijd tegen de ondermijnende,
georganiseerde criminaliteit erken ik. Daarom is inmiddels, conform de ambitie uit
het coalitieakkoord, het conceptwetsvoorstel confiscatie criminele goederen in procedure
gebracht. De daarmee voorgestelde procedure voor confiscatie zonder veroordeling voor
een strafbaar feit («non conviction based confiscation», oftewel NCBC) kan een belangrijke
aanvulling vormen op het strafrechtelijk instrumentarium, dat overigens ook nu al
ruime ontnemingsmogelijkheden biedt. Het Nederlandse wetsvoorstel vertoont overeenkomsten
met de in het onderzoek beschreven Italiaanse preventieve vermogensmaatregelen. Anders
dan in het Italiaanse stelsel, waarin de toepassing van preventieve vermogensmaatregelen
is verbonden aan de gevaarlijkheid van (groepen) personen op het moment van de verkrijging
van het vermogen, is in Nederland gekozen voor een benadering waarin het te confisqueren
goed centraal staat. Met de voorgestelde procedure is aansluiting gezocht bij de civielrechtelijke
procedures «in rem», zoals in Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland die
kennen. In het onderzoek wordt gesignaleerd dat ook het Italiaanse systeem steeds
meer in deze richting opschuift. De Afdeling Advisering van de Raad van State heeft
onlangs haar advies uitgebracht over het Nederlandse wetsvoorstel. Dit advies wordt
op dit moment verwerkt. Het streven is het wetsvoorstel na de zomer bij uw Kamer in
te dienen.

In dat kader is het maatschappelijk herbestemmen van afgepakte goederen en vermogen
ook een belangrijk onderdeel van de Italiaanse anti-maffia aanpak. De overheid maakt
in de wijken zichtbaar dat criminaliteit niet loont en dat de overheid daar bovenop
zit. Daar is een goed lopend stelsel omheen gebouwd, voorzien van aparte instanties
met duidelijke taken daarin. In Nederland is onlangs een Pilot maatschappelijk herbestemmen
in Schiedam van start gegaan. Daar wordt met afgepakt crimineel vermogen een pand
ingericht als leer-/werkplaats waarmee jongeren perspectief op een ambacht en daarmee
betaald werk wordt geboden. Dit geeft jongeren een positieve impuls om de verleiding
van een criminele carrière te weerstaan en biedt de omliggende wijk een plek waarin
oudere bewoners jongeren opleiden en begeleiding bieden. Vanwege het verschil in omvang
en onderliggende wetgeving op gebied van roerende en onroerende goederen is een vergelijking
met Italië niet eenvoudig te maken. In de verdere ontwikkeling van maatschappelijk
herbestemmen zal ik steeds bezien in hoeverre we in Nederland kunnen leren van de
wijze waarop in Italië afgepakte middelen van criminelen, zoals geld, goederen en
onroerend goed, maatschappelijk worden herbestemd.

Wetgeving

Samen met de Minister voor Rechtsbescherming neem ik, mede geïnspireerd door de Italiaanse
anti-maffia aanpak, de nodige initiatieven op het gebied van wetgeving om voornoemde
ambities mogelijk te maken. Dit leidt tot een samenhangend pakket aan maatregelen,
dat de aanpak verder versterkt en goed past binnen onze eigen stelsels en ons rechtssysteem.
Voor het overzicht, volgt hieronder een opsomming van deze eerder in deze brief benoemde
wetsinitiatieven:

– Om stevig op te kunnen treden tegen de zwaarste vormen van georganiseerde criminaliteit
en de afschrikwekkende werking van de straffen te verhogen zullen de strafmaxima voor zware drugsdelicten worden verhoogd, langs
de lijnen als hierboven geschetst. Ik verwacht het wetsvoorstel tot wijziging van
de Opiumwet nog dit najaar in consultatie te geven.

– In Italië wordt veel gebruik gemaakt van kroongetuigen voor de bestrijding van de maffia. De traditionele opsporingsmethoden kunnen tekort
schieten in voorkomende gevallen bij de opsporing en vervolging van de meest bedreigende
en ondermijnende criminele subjecten en groeperingen. Door gebruik te maken van kroongetuigen
kan de afscherming waarmee de georganiseerde misdaad zich omringt, worden doorbroken.
Bij de verbetering van de Nederlandse kroongetuigenregeling zal ik de Italiaanse ervaringen
betrekken, in het bijzonder wat betreft de uitwerking van een verbeterd en uitgebreider
kader voor getuigenbescherming. Met inachtneming van de eerste bevindingen van het
onderzoek van de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad zal ik zo snel mogelijk daarna,
naar verwachting voor het einde van dit jaar, met een volledig voorstel komen tot
aanpassing van de wet- of regelgeving.

– Op het gebied van detentie lopen ook de nodig initiatieven. Het WODC-onderzoek naar het Italiaanse 41bis-gevangenisregime
zal binnenkort aan uw Kamer worden gezonden. De recente ingediende wijziging van de
Penitentiaire beginselenwet voorziet in aanvullende maatregelen tegen georganiseerde
criminaliteit tijdens detentie. Hiermee wordt het noodzakelijke toezicht op gedetineerden
die zware misdaden hebben begaan, versterkt. Om nieuwe misdrijven te voorkomen kan
het contact tussen een gedetineerde en de buitenwereld worden beperkt, zo nodig vergaand
en gedurende langere tijd.

– Italië kent verschillende procedures om de belasting van de strafrechtspleging te
verminderen. In Nederland kunnen procesafspraken bijdragen aan capaciteitsbesparing en bekorting van de doorlooptijden in grote strafzaken.
In het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering wordt een wetsvoorstel
voorbereid voor het maken van procesafspraken, waarin nadere wettelijke kaders voor
de totstandkoming en toepassing van procesafspraken zullen worden gesteld.

– In Italië is veel succes geboekt met de toepassing van preventieve vermogensmaatregelen.
Om de mogelijkheden tot confiscatie van crimineel vermogen in Nederland te verruimen is het wetsvoorstel confiscatie
criminele goederen in procedure gebracht. Ten opzichte van het Italiaanse model is
met dit wetsvoorstel gekozen voor een benadering waarin het goed centraal staat. Ik
verwacht dit wetsvoorstel binnenkort, na de zomer, bij uw Kamer in te dienen.

Afsluitend

Italië staat bekend om zijn sterk repressieve anti-maffia aanpak. Deze voornamelijk
op het strafrecht leunende strategie, gecombineerd met een aantal andere kenmerkende
elementen, zoals de persoonsgerichte vermogensmaatregelen, lijken de aanpak uniek
en effectief te hebben gemaakt. Bovenal maakt de eensgezindheid en de gezamenlijkheid
van de aanpak deze inspirerend. Gesterkt met de steun van de samenleving heeft de
Italiaanse overheid een aanpak kunnen implementeren die verder gaat dan alleen het
verstoren en ontmantelen van criminele organisaties. Het is erop gericht om georganiseerde
misdaad als fenomeen te verslaan.

In deze brief heb ik alle initiatieven en plannen gepresenteerd die verband houden
en bijdragen aan de ambitie van dit Kabinet om te leren van de Italiaanse anti-maffia
aanpak. Ik heb toegelicht wat de reeds op gang gezette initiatieven inhouden en hoe
de nog op te starten plannen in de aanpak van georganiseerde criminaliteit zich verhouden
tot de meest kenmerkende onderdelen van de Italiaanse aanpak. Naar voren is gekomen
dat we goed op weg zijn en dat we dat doen op een manier die het beste past bij ons
land, onze stelsels en onze systematiek.

Maar de urgentie om nu door te pakken en de aanpak verder te versterken is groter
dan ooit. Wij moeten niet alleen als overheid, maar vooral ook als maatschappij mee
blijven bewegen met de nieuwe realiteit en ons verder blijven ontwikkelen. Nieuwe
ongekende vormen van georganiseerde criminaliteit vragen om nieuwe afwegingen en om
aanpassing van de wijze waarop we tot nu toe naar de regels in onze samenleving hebben
gekeken. Daarin moeten we gezamenlijk onze visie en onze doelen bepalen, gebaseerd
op de huidige realiteit. Daarin moeten we eensgezind zijn en een gemeenschappelijk
en standvastig front vormen tegen ondermijnende criminaliteit. Alleen dan kunnen we
deze strijd winnen.

Ik ben ervan overtuigd dat de basis daarvoor gelegd is met de initiatieven en plannen
die in deze brief zijn opgenoemd. Samen met uw Kamer pak ik hier de komende jaren
graag op door, om het noodzakelijke verschil te maken.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius